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在法院審判工作實踐中，常常會遇到以征地補償作為行政訴訟案由的案件。此類案件的直接表現形式為當事人對征地補償安置協議的簽訂、履行等有爭議，該類案件問題復雜，矛盾眾多，各地法院執行標準也不一致，大家爭議頗多。筆者擬根據我國相關法律法規的規定，并結合實際審判工作經歷，談談審理此種類型行政訴訟案件應厘清的幾個問題。

一、征地補償安置協議是一種行政合同，征地補償案件屬行政訴訟的受案范圍。

近幾年來，隨著城市化進程的不斷深入，征地拆遷工作在全國各地鋪天蓋地陸續展開，由此而帶來的社會矛盾也不斷涌向法院。征地補償安置協議糾紛就是其中之一。此類型糾紛主要表現在當事人對征地補償安置協議的簽訂、履行、變更、解除等過程中。根據糾紛的表現形式，有些法官認為此類型糾紛屬普通民事合同糾紛，應屬民事訴訟的受案范圍。但筆者認為，此類協議是一種典型的行政合同，屬行政訴訟的受案范圍。

（一）、征地補償安置協議是一種典型的行政合同。

征地補償安置協議是指征地行政主管機關（通常為區、縣級以上國家土地行政主管部門）為了公共利益的需要，按照法定程序將一定范圍農村集體土地所有權轉為國家所有權，并就經濟補償、安置等問題與被征地方協商一致而簽訂的協議。由此可見，征地補償安置協議簽訂的目的是為了實現特定的行政管理目標和行政職能，征地補償安置協議的一方當事人必為行政機關，依《重慶市征地補償安置辦法》第三條第一款“市和區縣（自治縣、市）人民政府應加強對征地補償、安置工作的領導，土地行政主管部門具體負責實施?！钡囊幎?，該行政機關必為市和區縣（自治縣、市）人民政府的土地行政主管部門。征地補償安置協議同時還屬于一種合意行為。而根據方世榮教授在全國高等政法院校法學主干課程教材上對行政合同的定義，我們可知，行政合同又稱行政契約，是指行政主體為了實現特定的行政管理目標和履行行政職能，與相對人之間經過協商，雙方意思表示一致所達成的協議。根據該定義標準，結合征地補償安置協議的簽訂背景、簽訂目的、雙方當事人等要素，我們發現，征地補償安置協議是一種典型的行政合同。

（二）、征地補償糾紛屬行政訴訟受案范圍。

征地補償安置協議是一種典型的行政合同。分析征地補償安置協議的行政可訴性，應先從分析行政合同的行政可訴性入手。司法實踐中，有些法官認為，行政機關的行政合同或行政契約行為，是不可訴的行政行為，屬普通民事合同行為。筆者認為，行政合同是行政與合同的混合體，既具有合同的特點，又有行政的特點。一方面行政合同以雙方當事人意思表示一致為成立要件，行政機關不能以行政命令強迫相對人簽訂行政合同，雙方意思表示一致，這就是合同特點的體現；另一方面，行政合同的雙方當事人中，一方必為行政機關，其簽訂合同的目的是為了公共利益，且在行政合同的簽訂、履行、變更、解除中，行政機關享有行政優益權，行政機關對相對人或者他人已簽訂的合同，可以根據國家行政管理的需要，依法變更或解除，而相對方則不享有單方的變更和解除權，因此，不論是簽訂合同，還是變更或解除合同，均具有行政行為的特征。這種行政性也就是決定行政合同行政可訴性的根本所在，征地補償安置協議也是如此，均屬《行政訴訟法若干問題解釋》第一條第一款規定的受案范圍。

（三）征地補償糾紛有別于征地補償款分配糾紛，后者屬民事糾紛。

征地補償糾紛與征地補償款分配糾紛均是源于征地行為，但兩者產生在不同的發展階段。大家都知道，征地補償安置協議通常由村、社與土地主管部門簽訂，然后村、社再根據每戶農民的承包地面積來分配征地補償款，征地補償糾紛通常就發生在前一階段，而征地補償款分配通常發生在后一階段。同時，兩者糾紛的性質、當事人也有重大的區別，征地補償糾紛為土地行政主管機關與被征地人或其他權益人的行政爭議，而征地補償款分配糾紛為農村集體經濟組織成員內部的民事爭議，前者是行政法律關系，后者為民事法律關系。人民法院在受理案件的過程中，必須要厘清當事人爭議的事實，是征地補償糾紛還是征地補償款分配糾紛，必要時也可以向當事人釋明，由當事人來選擇。如案例：某村甲社有120畝土地被征用用來修建水庫，土地行政主管機關與甲社簽訂征地補償安置協議，為了減少中間環節，征地補償款由甲社所在的鎮政府制表直接發給每一戶農民。在發放過程中，甲社認為有2畝土地的征地補償款應屬社集體所有，而不應該發給農民乙，遂引起糾紛。從上述案例看，如果甲社認為土地行政主管部門履行征地補償安置協議有瑕疵，要求補償2畝集體土地的征地補償款，就是對行政合同的履行有爭議，可提起行政訴訟，屬行政案件受案范圍，當然，如果甲社對征地補償方案有異議，依照《重慶市土地管理規定》第三十七條（三）項“……被征地單位和個人對補償安置方案提出異議的，由區縣（自治縣、市）人民政府協調。協調不成的，報請征用土地的人民政府裁決。”的規定，在起訴前，應當先申請協調、裁決；如果甲社認為是120畝土地的征地補償款分配有瑕疵，這就是甲社集體經濟組織內部的爭議，可提起民事訴訟，屬民事案件的受案范圍。

二、征地補償行政案件的當事人不拘泥于協議的雙方當事人。

在實際審判工作中，有些法官認為，征地補償安置協議是一種合同行為，根據合同的相對性原則，該類案件只能由合同的雙方當事人向法院提起。筆者認為此種觀點過于狹隘，忽視了行政合同行為的行政性，無形之中也剝奪了其他合法權益人的訴權。最高人民法院《行政訴訟法若干問題的解釋》第十二條明確規定：“與具體行政行為有法律上利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服，可以依法提起行政訴訟。”該條之中的具體行政行為并未排除行政合同行為，同時，第十六條還規定“農村土地承包人等土地使用權人對行政機關處分其使用的農村集體所有土地的行為不服，可以自己的名義提起訴訟?！痹摋l也賦予了土地使用權人對行政機關處分農村集體土地行為的起訴權，其中，這里的處分土地行為也未排除征地補償這類行政合同行為。從上述兩條規定，我們就可以看出，只要合同雙方當事人之外的其他權益人有足夠的證據證明該行政合同行為侵犯了其合法權益就可以提起行政訴訟。同樣以上述案例為背景來分析，如果土地行政管理部門把本屬于農民乙2畝土地補償款，發給了甲社，這時，農民乙就可以以土地行政管理部門為被告提起行政訴訟。因為，土地行政管理部門在履行征地補償安置協議的過程中，侵犯了農民乙的合法權益，農民乙就應當享有訴權，這也符合依法行政的原則。

三、行政機關履行征地補償安置協議不適格，應通過行政非訴執行途徑解決。

大家都知道，征地補償同時還屬于行政補償行為的一種，征地補償安置協議履行不當，通常也表現為行政補償的數額不當、相對人不適格等問題，如果相對人認為行政機關履行不當，可依法提起行政復議、行政訴訟；但，如果行政機關認為補償對象不適格，該怎么辦，現行法律并沒有明確規定。為了更加直觀地分析此問題，我們仍以上述案例為背景，假設甲社以2畝集體土地的征地補償款由該社全體村民集體所有為由向法院提起行政訴訟，如果法院審查后認為該部份土地補償款確屬該社村民集體所有，而不該由農民乙所有，甲社該如何收回這部分征地補償款呢？這就是行政機關履行征地補償安置協議不適格的例子。司法實踐中，法官們存在很大的分歧。有的法官認為，征地補償款行政機關是支付出去了，應當認定已履行職責，即使補償對象不適格，也應當由他們通過民事訴訟途徑解決，即應當由社和村民之間通過民事訴訟途徑，以不當得利要求返還，或者以征地補償款分配為由提起民事訴訟；還有些法官認為，行政機關支付對象不適格，應當由行政機關直接起訴相對人，以不當得利要求返還。筆者認為，征地補償安置協議履行不當，應通過行政非訴執行途徑解決，即由行政機關作出收回征地補償款決定，當事人若拒不履行，待生效后申請法院強制執行。其理由為行政機關有權利也有責任依法糾正錯誤的行政行為，作出一個新的行政行為，來保護合法權益人的正當利益，如對該行政行為不履行，可依法申請法院強制執行，當事人不服也可以對此提起行政訴訟。但是，無論怎樣都不能拋開行政機關，由社與村民之間自己通過民事訴訟途徑來解決，因為這是征地補償糾紛而不是征地補償款分配糾紛，不能因行政機關的錯誤行為由相對人來“買單”。

四、征地補償行政案件可以調解。

我國《行政訴訟法》第五十條規定：人民法院審理行政案件，不適用調解。那么，征地補償行政案件能否適用調解呢？筆者認為，征地補償行政案件可以適用調解，其理由為：《行政訴訟法》第六十七條規定行政侵權賠償訴訟可以適用調解，《最高人民法院關于審理行政賠償案件若干問題的規定》第三十條規定，人民法院審理行政賠償案件在堅持合法、自愿的前提下，可以就賠償范圍、賠償方式和賠償數額進行調解，也就是說與行政訴訟關系非常密切的行政侵權賠償訴訟還是可以適用調解的。調解在民事、商事和刑事自訴案件中作為一種工作方式和結案方式，其優點很多，如方法靈活、自動履行率高、程序簡便等，且征地補償安置協議是基于當事人意思表示一致而成立的，這種合意成了對征地補償糾紛進行調解的法律基礎。因此，可以將調解制度引入征地補償行政訴訟中，以促進糾紛的解決，提高辦案效率，以加快和諧、穩定社會的構建。

五、征地補償行政案件的裁判形式。

如前所述，征地補償案件的矛盾都集中在征地補償安置協議這個行政合同上。故法院在審理此類糾紛時，應當先審查行政合法性以及行政機關在合同履行中行使職權的合法性。要應用行政法的原理及有關行政合同的特殊原則和規定對案件進行審理，對尚無法律規定的部分，可參照合同約定或民事法律的有關規定，依法作出裁判。根據《行政訴訟法》第五十四條及《若干解釋》第五十六條、五十七條的規定，行政訴訟的一審行政判決方式有：維持判決、撤銷或部分撤銷判決、責令履行法定職責判決、變更判決、確認判決、駁回訴訟請求判決，但對變更判決和確認判決的適用范圍作了規定，必須符合一定的條件才能適用，如規定變更判決只適用于行政處罰顯示公正的情形。對于確認判決，筆者認為，確認判決可適用于征地補償行政案件。雖然，我國《行政訴訟法若干問題解釋》第五十七條規定可適用確認判決幾種情形未包括征地補償安置協議這種行政合同。但是，征地補償安置協議是行政機關在締結和履行合同時實施的行為，它與協議本身之間存在著某些依存關系，雙方當事人的權利義務除法律規定外，還需由協議予以確定，協議有違法之處未必無效。因此，必須對協議的效力，具體行政行為的合法性予以確認，以及可以對協議而產生的補償或賠償范圍、數額等予以確認。再如上述案例背景，如果不是由土地行政主管機關與甲社簽訂征地補償安置協議，而是由該社所在的鎮政府與甲社簽訂征地補償協議，在協議履行過程中，甲社起訴鎮政府要求履行征地補償安置協議，法院經過合法性審理，可以原、被告之間簽訂的征地補償安置協議違反《重慶市征地補償安置辦法》第三條第一款“市和區縣（自治縣、市）人民政府應加強對征地補償、安置工作的領導，土地行政主管部門具體負責實施?！?、第三款“鄉（鎮）人民政府應協助土地等行政管理部門完成征地補償、安置工作”的規定而認定無效，從而依法作出確認該征地補償安置協議無效的判決，此時，協議履行與否與該案已無關系，若協議未履行，糾紛至此終結，若協議已履行，可由土地行政主管部門重新簽訂征地補償安置協議，并補辦相關手續。

上述即為審理征地補償行政案件應厘清的幾個比較棘手的問題，搞清上述幾個問題，舉一反三，有關行政合同訴訟的問題，都可參照而為之，有不詳、不妥之處，望大家批評指正。