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資源、環境是經濟社會可持續發展的兩大基礎性要件，實現經濟社會可持續發展需要有充裕的資源作后盾和良好的環境作保證。進入21世紀以來，我國經濟持續快速增長，全國國內生產總值由從*年的99215億元增長到*年的209407億元。然而，我國經濟社會的發展也付出了大量消耗有限自然資源和破壞生態環境的沉重代價，資源短缺與環境惡化對可持續發展的約束日益凸顯。正確認識可持續發展面臨的資源環境約束，全面分析產生資源環境約束的原因，科學探索緩解資源環境約束的對策，推動整個社會走上生產發展、生活富裕、生態良好的發展道路，是實現資源環境約束下經濟社會可持續發展的首要問題。

一、可持續發展面臨的資源環境約束表現

可持續發展的實質是在合理使用資源和保護環境基礎上實現經濟社會的協調發展，核心是保證資源與環境對人類生存和發展的持續支持。在我國經濟社會發展過程中，伴隨著經濟高速增長和世界制造業中心的形成，人均資源占有率偏低和粗放型經濟增長方式的交互作用，使資源短缺、環境惡化對經濟社會可持續發展的約束越來越明顯，突出表現為土地、水、能源、礦產等資源供應和生態環境承載能力不足與經濟社會可持續發展的矛盾加劇。

———土地資源約束。土地是人類賴以生存和發展的基礎，人類所有經濟社會活動都離不開土地資源。對一個國家或地區來說，能否有效保護和合理利用土地資源，直接影響到經濟社會的可持續發展。我國地域遼闊，國土面積達到960萬平方公里，居世界第三位，但可利用土地僅占國土面積的1/3，人均占有土地不足世界人均占有量的1/3，每平方公里人口密度為136人，是世界平均49人的1.78倍；*年全國耕地面積為13004萬公頃，按當年人口130756萬人計算，人均耕地僅0.099公頃，只相當于世界人均耕地0.25公頃的39.6%，不及加拿大的1/15、俄羅斯的1/8、美國的1/6，居世界第67位。在人均耕地不足的同時，隨著工業化、城市化進程中建設用地不斷擴大，農村住房占地不斷增加，加上生態退耕和災害損毀，使耕地資源不斷減少，如*～*年因建設占用、災毀、農業結構調整和生態退耕，使耕地分別凈減少96.24萬公頃、62.73萬公頃、168.62萬公頃和253.74萬公頃；*年全國建設占用耕地、災毀耕地、生態退耕、農業結構調整分別使耕地減少16.7萬公頃、3.6萬公頃、33.9萬公頃和4萬公頃。特別是在自然和人為因素的交互作用下，我國土地資源質量及其可利用性下降。自20世紀90年代以來，每年土地沙化面積擴展高達2460平方公里，大量糧田、草地、林地被沙漠侵占，相當于每年減少一個中等縣（市）的土地面積；*年草地可利用面積為31333萬公頃，僅為其總面積的78.3%，且天然草地大部分分布在平均降水量小于400mm的北部和西部地區，其退化、沙化和堿化面積已達13500萬公頃，并以每年200萬公頃的速度增加；*年耕地有效灌溉面積為5502.93萬公頃，只占當年全部耕地面積的42.3%，土壤有機質含量一般只有1%～2%，高產穩產田只占1/3，中低產田比重高達2/3，受工業“三廢”和農藥污染的耕地約占耕地總面積的1/5。土地資源相對貧乏、耕地不斷減少和土地資源質量下降，不僅會使農村土地規模經營受到限制，農業勞動生產率難以提高，給國家糧食安全帶來嚴重隱患，制約農民增收和農村經濟社會發展，而且會在“一要吃飯、二要建設”的雙重需要下，導致土地供給壓力越來越大，影響工業化和城市化進程，成為制約城市經濟社會發展和人民生活水平提高的主要因素之一。如珠三角土地面積只有4.17萬平方公里，目前可供開發的土地相當有限，深圳、東莞、佛山等城市正面臨無地可供大規模開發的局面。

———水資源的約束。水是生命之源，是人類生存與發展的基礎，是經濟社會可持續發展至關重要的基礎資源。雖然我國江河縱橫、水網如織，水資源總量達25500億立方米，居世界第6位，但人均水資源占有量僅1945立方米，不到世界平均水平的1/4，只是美國的1/5、俄羅斯的1/7、加拿大的1/50，居世界第121位，是聯合國列出的13個嚴重貧水國家之一。隨著非農產業用水和城市居民生活用水數量急劇增加，大量農業灌溉用水已被轉用于非農業用途，如北京密云水庫轉向以提供城市居民和工業用水為主，全國平均每年因缺水受旱耕地面積近2600萬公頃。在全國660個城市中，有400多個城市存在供水不足問題，不得不靠超采地下水來維持運行。在水資源嚴重短缺的同時，污水排放量逐年增加，*年與*年相比，全國工業廢水排放量增長21.25%，生活廢水排放量增長22.17%。水污染已從河流蔓延到近海水域，從地表水延伸到地下水，對長江、黃河、松花江、珠江、淮河、太湖、巢湖等江湖的斷面監測結果表明，63.l%的河段失去了飲用水功能。一些城市把未經處理或簡單處理后尚未達標的污水大量排放到天然河道，導致流經城市的河道90%受到污染、75%的湖泊富營養化、90%城市地下水不同程度地遭受有機和無機有毒有害污染物的污染，且呈現由點向面的擴展趨勢。我國屬于水資源貧乏的國家，水污染進一步加劇了水資源短缺局面，導致資源型缺水與水質型缺水并存，使之對工農業生產乃至整個經濟社會可持續發展的約束越來越明顯，成為制約實現我國經濟發展第三步戰略目標的重要因素。缺水每年給我國工農業造成的損失高達3500億元，這還不包括水資源被過度開采而導致的巨大間接損失。美國蘭德公司甚至提出影響中國經濟增長可持續性的八大瓶頸之一就是缺水和污染，它們對經濟增長率的負面影響達到1.5%～1.9%，高于能源價格上漲和外商投資下降的影響。日益嚴重的水污染還吞蝕國計民生的根基，已經嚴重影響到居民的飲用水安全，危及到人民群眾的身體健康和生活，我國城鎮居民中的惡性腫瘤、畸形怪胎、新生兒缺陷、血管類病等疾病的快速蔓延，與飲用水安全直接相關。地下水資源嚴重超量開采、水位下降和水資源惡化直接影響到地下水資源持續利用和城市化發展進程，成為威脅城市可持續發展的重大環境問題，影響到城市居民的生產、生活。

———能源供應約束。能源是人類生存、經濟發展、社會進步不可或缺的重要資源，是關系國家經濟命脈和國防安全的重要戰略物資。隨著經濟的快速發展，我國已成為世界第二大能源消費國，能源消費總量約占世界能源消費總量的11%。按可比價格計算，*～*年全國年均GDP增長9.5%，同期能源消費年均增長9.8%。經濟增長呈現依賴能源高投入、高消耗的特點，能源市場呈現需求遠大于供給的基本格局。*～*年我國能源生產總量（折算為標準煤）分別為128978萬噸、137445萬噸、143810萬噸、163842萬噸、187341萬噸、206068萬噸、221000萬噸，而能源消費總量分別為138553萬噸、143199萬噸、151797萬噸、174990萬噸、203227萬噸、223319萬噸、246000萬噸。能源生產增長趕不上消費增長，短缺問題日益凸顯，“油荒”、“電荒”、“煤荒”已成為約束經濟社會可持續發展的“瓶頸”。我國從1996年由石油凈出口國轉變為凈進口國，于*年超過日本成為僅次于美國的第二大石油消耗國，*～*年分別進口石油17291.3萬噸、17163.2萬噸，對外依存度分別為53.8%和52.8%。據國家統計局數據顯示，*年我國原油產量18367.6萬噸，居世界第5位，原油進口量14518.0萬噸，出口原油633.7萬噸，原油凈進口量13884.3萬噸，居世界第3位。*年全國缺電省份達19個，出現了1996年后首次大范圍的電力短缺現象。*年盡管發電量比上年增長15.32%，達到22033.1億千瓦時，仍然不能滿足電力急速增長的需求，缺電省份增加到24個，當年全國電量缺口達到650多億千瓦時。*年電力短缺情況有所緩解，但電力供需矛盾依然存在，仍有10多個省份出現電力短缺，華東、南方、華北等地夏季電力供需形勢依然比較緊張。*年全國發電量達28344億千瓦時，比上年增長13.4%，缺電范圍和時段大為減少，但季節性、時段性缺電仍很明顯。我國是世界上最大的煤炭生產和消費國，煤炭產量超過世界總產量的1/3，但隨著煤炭消費需求的大幅度上升，自*年開始出現了“煤荒”，當年全國煤炭產量達到17.22億噸，電煤缺口超過行業警戒線。*年全國煤炭可供量為21.45億噸，消費量達21.66億噸，供需缺口0.21億噸。*～*年全國進口煤炭分別為1109.8萬噸、1861.4萬噸、2617.1萬噸，分別比上年增長409.32%、67.72%、40.6%。石油、電力、煤炭供應全面緊張，對企業正常生產和人們日常生活產生了重大影響，造成了巨大的經濟損失。據專家估計，*年我國因電力短缺導致國內生產總值增速降低0.5個百分點。特別是能源對外依存度越來越大，需要依靠進口滿足國內需求，這不但涉及經濟問題，而且也涉及政治與國家安全的問題。一方面國際市場能源價格飆升，局部地區能源供應不足和劇烈波動，給我國帶來了額外的經濟負擔，降低我國GDP的增長速度，使我國利用國際能源改善國內能源供應和消費結構變得更加困難；另一方面隨著我國能源進口的增加，國際上出現了中國“能源威脅論”，使我國能源安全問題變得十分突出，面臨著很多不可預見和不確定性因素。

———礦產資源約束。礦產資源是人類社會賴以生存和發展不可缺少的物質基礎，目前我國92%以上的一次能源、80%的工業原材料、70%以上的農業生產資料來自于礦產資源。從礦產資源總量看，我國屬于礦產資源大國，已探明的礦產資源總量約占世界的12%，僅次于美國和俄羅斯，居世界第三位；目前己經發現的礦種共有171種，已探明礦產資源總量的有158種，煤、稀土、鎢、硅、鋁、銻、石膏、芒硝、磷鎂礦、銀石、滑石和石墨等礦產資源，在世界上具有明顯的優勢。但從人均礦產資源來看，我國又是一個礦產資源貧國，尤其是一些對經濟發展具有重要意義的戰略性礦產資源，人均擁有量遠遠低于世界平均水平，全國45種主要礦產資源的人均占有量不足世界平均水平的50%，關系國計民生且用量大的支柱性重要礦產如鐵、錳、鋁、銅、鉛、鋅、硫、磷等礦產，或貧礦多，或難選礦多，影響其開發利用。如鐵礦石平均品位為33.5%，比世界平均水平低10%以上；銅礦品位Cu>1%的儲量只占總量的35%左右，平均品位僅為0.87%，遠低于智利、贊比亞等世界主要產銅國的銅礦品位。按照國民經濟再翻兩番對礦產資源的需求，45種主要礦產的現有儲量，到2010年可以保證消費需求的礦產資源只有21種，到2020年可以保證需求的礦產資源只有9種。由于國內礦產資源供給難以滿足需求，我國已經超過日本成為世界最大的鐵礦石進口國，*年進口量達到20808萬噸，是1991年進口量的11.2倍，進口量在國內總消費量中的比重高達40%，*年進口量達27526萬噸，比上年增長32.29%；氧化鋁需求已有1/3是靠進口來解決的，*～*年，進口量分別為335萬噸、457萬噸、561萬噸、587萬噸和702萬噸，分別占國內消費量的41.7%、45.8%、48.3%、45.5%和46.8%，其中*年氧化鋁進口量占世界貿易量的37.6%。在我國經濟持續快速發展的大背景下，素有“工業糧食”之稱的礦產資源供需形勢嚴峻，對經濟發展的保障程度逐漸降低，使我國經濟社會發展正面臨愈來愈緊張的礦產資源約束問題。重要礦產資源進口雖然彌補了國內資源的不足，支撐了經濟的發展，但隨著礦產資源對外依存度的提高，國際市場價格波動對我國經濟運行的影響越來越大，特別是我國對礦產資源的需求已引起了世界的高度關注，近年來國際市場鋼鐵、銅、鎳、鋁、鎂、錫、鉛、鉑、金等礦產品價格上漲，被認為是我國經濟飛速增長致使需求量猛增造成的。

———生態環境約束。人類生產活動的本質是人與自然界進行物質循環交流，社會生產過程伴生著以液體、氣體、固體形式的廢棄物排放。當經濟總量快速增長、有害物質排放成倍增加、環境自凈能力難以維繼時，生態環境惡化就不可避免。受傳統經濟發展模式的影響，目前我國生態環境形勢日益嚴峻，*～*年全國廢水排放總量分別為433億噸、439億噸、459億噸、482億噸、525億噸和537億噸，廢水排放總量超過環境容量的82%，全國江河湖海普遍遭受污染，七大水系近一半河段嚴重污染，五類劣質水占26%，有3.6億農村人口喝不上符合衛生標準的水。*～*年全國排入水體的化學需氧量（COD）分別為1404.8萬噸、1366.9萬噸、1333.6萬噸、1339.2萬噸、1414.2萬噸、1428.2萬噸，超過環境容量的62%；單位GDP排放的氮氧化物，分別是美國的6.1倍、加拿大的5.7倍、澳大利亞的3倍、法國的11.9倍、德國的16.6倍、經合組織國家的7.9倍。*～*年工業廢氣排隊放量分別為160863億立方米、175257億立方米、198906億立方米、237696億立方米、268988億立方米；二氧化硫排放量分別為1947萬噸、1927萬噸、2159萬噸、2255萬噸、2549萬噸，超過環境容量的81%，單位GDP排放的二氧化硫，分別是美國的8倍、加拿大的5倍、澳大利亞的2.8倍、丹麥的12.3倍、捷克的1.5倍、韓國的6.2倍、墨西哥的6倍、經合組織國家的9.3倍。大量的廢氣和二氧化硫排放導致城市空氣污染普遍較重，一些大城市的顆粒物和二氧化硫濃度已經超過世界衛生組織及國家標準的2～5倍，酸雨污染區面積已經占到國土面積1/3。*～*年我國工業固體廢物產生量分別為88840萬噸、94509萬噸、100428萬噸、1*0萬噸、134449萬噸②，目前固體廢棄物堆存量已近60億噸，不僅占地5萬多平方公里，還對土壤和地下水造成嚴重的二次污染，每年固體廢棄物造成的經濟損失以及可利用而又未利用的廢物資源價值約300億元。城市煙塵、酸雨、可吸入顆粒物等，經過物理、化學、生物等作用和反應，形成復合型污染，嚴重污染了土地資源、空氣資源和水資源，直接威脅到居民生存環境和身體健康；農村水土流失、地力衰減、草地退化、土地沙化，越來越多的河水變得不適合農業灌溉和生活飲用，直接影響到農產品質量和人們食品安全。這種以城市為中心的環境污染和以農村為中心的生態破壞相互交叉、影響，造成了我國環境問題的復雜性和嚴重性，導致全國生態系統整體功能下降，抵御各種自然災害的能力減弱，帶來嚴重的經濟損失。*～*年環境污染造成的直接經濟損失分別為12272.2萬元、4640.9萬元、3374.9萬元、36365.7萬元、10515萬元。生態環境日益惡化還給未來經濟社會可持續發展構成嚴重阻礙，使經濟安全風險增大。

二、資源環境對可持續發展約束產生的原因

可持續發展面臨的資源環境約束問題是一個綜合性問題，只有將產生資源環境約束的主要原因梳理出來，才能找到緩解資源環境約束的正確途徑。在我國廣袤的國土上，各種資源幾乎應有盡有，無論是土地資源、水資源，還是能源、礦產資源，其總量都比較豐富，可持續發展之所以面臨資源環境約束，除了人口眾多、資源稟賦較差、生態環境先天脆弱等客觀因素外，無外乎資源環境需求、利用、配置、管理四大原因。

———需求原因。在資源環境存量一定的情況下，需求增長是導致其對經濟社會可持續發展約束的首要原因。我國經濟發展正處在工業化和城市化進程加快、居民消費升級階段，經濟增長以資源浪費、生態退化和環境污染為代價，居民消費向住宅、汽車、家電升級以及經濟結構重型化，會使其對資源環境的需求快速增長，加劇資源環境對可持續發展的約束。20世紀90年代初以來，經濟增長與資源環境消費總量的線性相關表明，經濟增長越快、規模越大，對資源環境的需求也越大。近幾年受經濟增長所致的需求擴張影響，資源消費增速超過了當年GDP的增速度。統計數據顯示，*～*年電力消費增長分別比當年GDP高出1.5和1.1個百分點；*～*年能源消費增速分別比當年GDP增速高1.6和3.9個百分點；*年鋼材消費增長17.2%，比當年GDP增速高6.5個百分點。隨著我國工業化與城市化進程的推進，經濟增長對資源需求仍會處于上升趨勢。據有關專家預測，2010年我國石油總需求規模將達到3.5～3.8億噸；2020年我國一次能源總需求量為40億噸標準煤。中國地質科學院的一份研究報告指出，2012～2014年我國將迎來2.4億噸～2.6億噸鐵的年消費高峰；2019～2023年我國將迎來530萬噸～680萬噸銅的年消費高峰；2022～2028年我國將迎來1033萬噸鋁的年消費高峰。片面追求經濟增長速度，主要依靠大量消耗資源來支撐經濟增長，在增加資源需求的同時，還會破壞環境，如經濟增長過程中亂占耕地，使耕地面積大幅度減少；過度放牧，造成草地沙化，草原面積減少；過度采伐樹木，造成森林面積下降，水土嚴重流；過度開發水資源，導致江河斷流，地面沉降；過度排放污染物質，造成江河湖海污染，空氣質量下降。隨著居民消費升級，其對資源消費急劇增長，據統計，*～*年我國綜合能源消費總量中，生活消費量（標準煤）分別為達到17033萬噸、19827萬噸、21281萬噸、23393萬噸，分別占當年能源消費總量的10.4%、11.33%、10.47%、10.48%。在石油消費量中，生活消費的比重由1990年的2.48%上升到*年的5.52%；電力生活消費比重由1990年的7.72%上升到*年的11.33%。家用電器的普及使用，使居民用電量大幅增加，*～*年全國居民生活用電分別比上年增長10.12%、14.62%，在很大程度上加劇了能源供需矛盾；*年我國城鎮居民平均每百戶家庭擁有汽車為0.34輛，到*年已達到3.37輛，汽車進入城市居民家庭在促進經濟發展的同時，也帶來了越來越大的環保和能源問題。近幾年我國城市化步伐加快，*年城市化率為42.99%，新增城市人口不僅給城市經濟發展增添勞動力，還將創造新的消費需求。從城市化對水資源的需求看，城市化每年提高1個百分點，將使工業用水和城市用水增加大約15億噸。我國工業部門的能源消費占全國能源消費總量的70%以上，而鋼鐵、有色金屬、化工、建材等高能耗行業的能源消費又占整個工業終端消費的70%以上。目前我國正處于工業化進程之中，重化工業的比重較大，高耗能工業占比例較高，增加了對資源環境的需求。近年來鋼鐵、水泥、汽車等高耗能產業的快速增長，導致煤炭、鐵礦、鋁土礦、水泥、石灰巖等礦產資源的消耗和需求急劇增加。這些行業的大規模、低水平擴張，加劇了資源環境對可持續發展的約束。

———利用原因。盡管政府早已把提高資源利用率和轉變經濟增長方式作為經濟社會可持續發展的主題與當務之急，但習慣于以GDP作為經濟增長目標和考核政府官員政績的主要指標，使以大量消耗資源和粗放經營為特征的傳統發展模式得以延續，重發展速度和數量，輕發展效益和質量，重外延擴大再生產，輕內涵擴大再生產，對資源重開發輕保護，加上節約資源的技術發展滯后，缺少節能新工藝和新技術，以及中央政府與地方政府基于管理角色差異而導致的利益博弈造成資源有效利用機制的缺失，使經濟增長在很大程度上主要依靠資源的高消耗來實現，存在著“高投入、高消耗、高排放、不協調、難循環、低效率”的問題，資源利用效率與國際先進水平相比普遍偏低，成為加劇資源環境對可持續發展約束的主要原因。從能源利用效率看，目前我國能源利用效率僅為33%，與發達國家相差10個百分點；單位GDP能源消耗分別是日本的11.5倍、意大利的8.6倍、法國和德國的7.7倍、英國的5.3倍、美國的4.3倍、加拿大的3.3倍。我國是世界上單位產值能耗最高的國家之一，每千克標準煤產出的國內生產總值僅為0.36美元，而日本為5.58美元，世界平均值為1.86美元；火電廠供電煤耗為每千瓦時404克標準煤，高出國際先進水平317克標準煤27.4%；工業鍋爐平均能耗效率為60%，低于發達國家20個百分點；鋼鐵、有色、電力、化工等8個高耗能行業單位產品能耗比世界先進水平平均高40%以上，單位建筑面積采暖能耗相當于氣候條件相近發達國家的2～3倍。據有關統計資料顯示：*年我國GDP占世界GDP總量的比重約5.5%，但為此消耗了占世界15%左右的能源、30%的鋼和54%的水泥，經濟成果與資源投入并不匹配。在水資源利用效率方面，現階段我國農業灌區基本上還是沿用傳統的“土渠輸水、大水漫灌”灌溉方式，每年農業灌溉用水量約3800多億立方米，因水渠滲漏或蒸發嚴重、大水漫灌，平均每公頃用水7320立方米，農業灌溉用水利用系數為0.43，僅是國外先進水平的一半左右，有57%的農業灌溉用水被白白浪費了；每萬元工業產值用水量為103立方米，是國外先進水平的l0倍，工業用水的重復利用率平均僅為40%左右，而發達國家平均為75%～85%。全國城鎮自來水管僅跑水、冒水、滴水、漏水損失率高達20%，每年“漏”水100億立方米，高于南水北調中線的輸水量。從礦產資源的利用來看，目前我國鐵礦、有色金屬的回收率分別30%和20%，礦產資源總回收率為30%，比國外先進水平低20個百分點，每年約有500萬噸廢鋼鐵、200多萬噸廢有色金屬沒有被回收利用；單位GDP消耗的鋼材、銅、鋁、鉛、鋅分別是世界平均水平的5.6倍、4.8倍、4.9倍、4．9倍和4.4倍。在農村土地利用中，由于不合理的種植結構和耕作制度，破壞了土地生態系統與環境要素之間的平衡關系，造成一些地方的水土流失甚至沙化，致使區域土地資源不斷退化，生產力顯著下降。資源利用效率低，在加劇了資源供求矛盾，影響資源存量的同時，還會造成的巨大環境污染———大量資源在生產過程中未被有效使用，以廢棄物的形式進入環境系統，破壞環境系統的穩定，從而嚴重制約經濟社會的可持續發展。

———配置原因。在市場經濟條件下，價格是合理配置資源和保護環境的重要手段，由價格扭曲所導致的資源配置失靈是加劇資源環境對可持續發展約束的重要原因。長期以來，資源環境被認為是一種可以隨意使用或者低價使用的公共物品，其配置的市場化程度不高，主要表現為：資源價格的市場化程度不高，不能真實反映市場供求關系和資源稀缺程度，缺乏對投資者、經營者和消費者的激勵和約束作用，如土地、水、電、油等重要資源的價格一直由政府實行管制，而且出于維護低價格或低通貨膨脹等考慮，長期對重要資源實行低價政策，嚴重扭曲了其稀缺程度和供求狀況，造成了這些重要資源的巨大浪費和過度消費。資源市場價格機制完善，如*年初國務院發文件明確規定城市水價由水資源費、水利工程供水價格、城市供水價格和污水處理費4部分構成，但在實際工作中尚有一大批城市沒有建立污水處理收費制度，即使已經建立起污水收費制度的城市，其污水收費標準也偏低，不能滿足污水處理廠的運營需要，由此導致資源價格普遍偏低，城市水價僅為國際水價的1/3，*年出現水行業全行業虧損；農用水幾乎是免費的，而國外每立方米水價南非是0.47美元、美國是0.51美元、德國是1.45美元；我國的燃油稅是美國的1/10、歐洲的3%～5%；礦產資源補償費平均率為1.18%，而外國一般為2%～8%①。生態環境補償機制不健全，盡管改革開放以來我國出臺了一系列與生態環境保護有關的法律法規，但生態環境補償法律保障不力、方式過于單一、標準不盡合理、征用各自為政、缺乏有效監管和范圍狹窄等問題仍非常明顯②，將污水、垃圾等作為廢棄物進行處理，沒有將其看作資源進行利用，從而無法形成環境基礎設施運行的產業化，環境基礎設施建設作為公益事業，從投資建設到運行管理，在相當多的城市都由政府統管包辦，體制和機制上的弊端大大制約了城市環境保護事業的發展。資源環境市場化配置不充分，無論是政府、企業，還是公民，都缺乏節約資源和保護環境的動力，在一定程度上加劇了資源的過度開發、過度需求和過度浪費，導致資源環境對可持續發展的約束更加明顯。以水資源為例，華北是我國嚴重缺水的地區，由于價格沒有完全反映資源的稀缺程度，在南水北調工程加緊實施的同時，北京人還在用自來水澆花，從大連蔓延到全國的高耗水大草坪，在北方城市也比比皆是。由于價格優化資源配置的作用沒有得到充分發揮，不僅不能對資源的開發利用進行有效調節，還帶來了隨意截流引水、棄貧礦采富礦、亂砍濫伐林木等片面追求增長速度而不計資源消耗的現象，造成對資源浪費和環境破壞，不僅威脅著當代人的利益，而且嚴重侵犯了后代人的生存權。

———管理原因。有效管理是節約資源和保護環境的重要手段，然而我國資源環境管理不完善，成為資源環境對可持續發展約束的基本原因。盡管我國已頒布實施了《節約能源法》、《礦產資源法》、《水法》、《清潔生產促進法》、《可再生能源法》等法律，但在資源節約和綜合利用，特別是再生資源回收利用方面的法規建設仍然是薄弱環節，一些法律的內容已不適應社會主義市場經濟體制日臻完善的形勢要求，有些法律的原則性較強、可操作性較差，各經濟主體節約資源和保護環境的法律義務和責任不明確，加之法律執行力度不夠，檢查監督不到位，使法律法規失去本身的嚴肅性，難以對浪費資源和破壞環境的行為實施有效懲處，加劇了資源消耗和浪費。資源產權關系不明確，國有資源產權交易不暢，國家作為國有資源代表的產權被虛置或弱化，資源使用的零成本或低成本決定了資源使用權獲得與轉讓代價是低廉的，地方政府總是千方百計地爭取、瓜分、蠶食中央政府的資源使用權，妨礙了對國有資源的合理開發與利用，不利于實現國有資源的優化配置，開發利用過程中“大手大腳”現象十分普遍。我國現行的國民經濟核算體系只使用國民生產總值(GDP)來衡量經濟的發展，而GDP對資源不計價，使資源的價值在GDP中得不到反映，無法確定經濟增長背后付出多少資源；同時，現行干部考核制度把GDP增長、“物質生產領域”產值增長速度以及稅收收入作為衡量領導干部“政績”的重要指標，導致各級政府為了政績想方設法甚至不惜代價謀求GDP和稅收增長的高指標，使追求數量型擴張，依靠大量投入、大量消耗資源、不惜破壞環境的現象蔓延，進一步加劇資源環境約束。受行政管理體制的影響和制約，每一級政府為了自己的政績，都盡力將自己所管轄的區域建成一個產業和產品都盡可能齊全的經濟體，都盡可能將各種“商”招來，將各種“資”引來，而不管是否造成不同地區之間的重復建設，是否符合專業化分工原則，是否具有地區規模經濟，因此出現鄉鎮企業遍地開花、開發區遍地開花、各地區產業沒有特色等局面，由此造成大量土地資源被低效占用、電力線路低效供給、許多基礎設施和公共設施沒有規模經濟、污染難以集中治理等后果。

三、緩解資源環境對可持續發展約束的對策

資源環境約束問題是制約我國經濟社會可持續發展的一個重大問題。要緩解資源環境對經濟社會可持續發展的約束，必須以觀念創新為前提、以產業創新為基礎、以管理創新為保障、以市場創新為動力、以科技創新為出路，建立資源節約型和環境友好型社會，實現資源、環境與經濟社會的協調發展。

———觀念創新。觀念是行動的先導，緩解資源環境對可持續發展的約束，必須以觀念創新為前提，提高全民族的資源節約意識和環境憂患意識，在全社會樹立節約資源和保護環境的觀念，培育人人節約資源和保護環境的社會風尚，營造全民節約資源和保護環境的良好環境。在實際工作中必須落實科學發展觀，充分考慮資源和生態環境的承載能力，做到速度與結構、質量、效益相統一①；樹立科學消費觀，改變高消費、奢靡型消費的愚昧行為，倡導適度消費和節儉、文明、可持續的生活方式。從落實科學發展觀來說，應將節約資源和保護環境提升到基本國策的高度來認識，把它納入國家經濟社會發展規劃之中，以此為依據建立綜合反映經濟發展、社會進步、資源利用、環境保護等體現科學發展觀和政績觀的指標體系，強調經濟社會發展對資源和環境的節約與永續使用，在發展思路上徹底改變片面追求GDP增長、忽視資源和環境傾向，推進經濟增長方式由粗放型向集約型轉變，盡快形成以節地、節水、節能為中心的農業體系，重效益、節時、節能、節約原材料的工業體系，規劃科學、設計優良、節地、省材、質量過硬的基本建設體系，節時、節能、重效益的運輸體系，適度消費、勤儉節約的生活服務體系和節約資源的消費方式，從戰略上構建資源從生產、流通、分配到消費各個環節相互關聯、相互制約的有機節約整體。從樹立科學消費觀來說，應通過電視、廣播、網絡、雜志、報紙等媒體，在全社會廣泛深人開展節約資源和保護環境宣傳教育活動，傳播健康的生活方式和消費理念，弘揚“崇尚節儉，以儉養德”的中華民族傳統美德，反對盲目消費、過度消費和奢侈消費，形成“節約光榮、浪費可恥”的社會風尚，不斷提高全民的節約資源意識和環境憂患意識，引導公眾合理消費，使人們從過去那種鋪張浪費、追求排場、損害自然、破壞環境的不可持續生活消費模式中解脫出來，代之以熱愛自然、追求健康、降低能耗、杜絕浪費的新型可持續消費模式，主動選擇環境友好產品，自覺地珍惜和節約資源，有意識地變廢為寶、化害為利，提高資源的綜合利用率，減少環境污染，推動經濟健康有序地發展。政府部門和公務員要自覺做節約資源和保護環境的表率，大力推進政府機關的節電、節水、節油、節材、垃圾回收等工作，加快公務用車的改革，盡可能精簡會議并核減文件發放數量，杜絕重形式、比規模、講排場等鋪張浪費，發揮良好的示范作用，引導消費方式的變革，形成全社會文明、節約的行為模式。

———產業創新。要緩解資源環境約束，實現經濟社會可持續發展，必須以產業創新為基礎，建立資源節約和環境友好型國民經濟體系，使資源、環境、經濟、社會系統由粗放經營的無序狀態向集約經營的有序狀態轉變，使國民經濟步入持續健康發展的良性循環軌道。要把調整產業結構放到突出位置，按照“減量化、再利用、資源化”的原則積極發展循環經濟，將傳統的“資源———產品———廢棄物”的單向式直線過程，轉變為“資源———產品———廢棄物———再生資源”的反饋式循環過程，根據資源條件和環境承載力確定不同區域發展方向和功能定位，優化區域產業布局，以節約資源和保護環境來推動可持續發展；以遏制部分行業和地區盲目投資、低水平重復建設作為結構調整的重點，通過經濟和法律等手段嚴格限制高耗能、高耗材、高耗水、高污染和浪費資源的產業盲目發展，限制和淘汰過度消耗資源和污染環境的落后生產能力，逐步降低高耗能重化工業比重，減輕資源需求壓力和環境污染；堅持走新型工業化道路，加快用高新技術和先進適用技術改造傳統產業的步伐，增加其科技含量，促進產品更新換代，降低資源消耗，重點支持節能、節水和資源綜合利用項目，繼續推進煤炭、電力、化工、有色、冶金、建材等重點行業的產業升級，使優勢資源向優勢企業集中，鼓勵發展精深加工，延長產業鏈，提高產品附加值，加快發展低能耗、高附加值的第三產業和高技術產業，不斷提高這些產業在國民經濟中的比重，培育資源節約型產業結構，降低資源消耗。走資源節約型城市化道路，優化城市產業布局，充分考慮資源條件和環境承載能力，以節約和集約利用土地、能源、淡水等重要資源為出發點，以保證城市可持續發展為目標，通過科學合理地制定與實施城市規劃，不斷優化城市結構與空間布局，鼓勵節水、節地、節材型的城市生產與消費，提高城市空間利用效率，提高建筑節能效率，優先發展城市公共交通，建設節約型的綜合交通運輸體系，形成相對緊湊的城市形態和產業發展格局，促進城市發展中的人與自然、環境之間的和諧關系。推進生態農業工程建設，切實保護土地資源和農村生態環境，因地制宜調整農村產業結構，做到宜農則農、宜林則林，實現耕地總量動態平衡，積極開展植樹種草，防止土地沙漠化的擴大和水土流失的加劇，并加強對鄉鎮企業合理規劃、正確引導、嚴格管理，控制鄉鎮企業的污染。

———管理創新。要緩解資源環境約束，實現經濟社會可持續發展，必須以管理創新為保障，通過“恰當的制度安排”，形成對節約資源和保護環境的褒揚、對浪費資源和破壞環境的懲罰。從資源環境管理法制化出發，加快資源環境保護立法，將政府行使資源管理職能的活動及其有關主體的行為用法律、法規的形式固定下來，正確處理資源環境開發利用者和監督管理者的法律關系，運用法律合理劃分中央政府與地方政府在資源環境管理領域的權限，建立健全具有中國特色的資源環境管理法律法規體系，做到在立法目標上，以可持續發展、發展循環經濟和建立“資源節約型”、“環境友好型”社會作為資源環境保護立法的基本方向和目標；在立法內容上，完善現行資源環境保護立法，對以往立法空白進行適當的修補，如補充制定自然資源保護立法及環保法律程序立法部分的內容；在法律制度上，應當逐步建立起由政府調控、市場引導、公眾參與等構成的比較完整的法律制度框架。從資源環境管理規范化出發，建立完善的資源節約和環境友好標準體系，制定風機、水泵、變壓器、電動機等工業用能產品和家用電器、辦公設備的強制性能效標準，不斷完善主要耗能行業節能設計規范；研究制定“輕型商用車燃料消耗限值”標準及“輕型車燃料消耗量標識”，取消目前一些城市限制小排量汽車在某些道路上行駛的不合理規定；制定綠色建筑技術導則、綠色建筑評價標準、建筑節能工程施工驗收規范等可操作的標準，使建筑節能落到實處；修訂節水型城市考核標準和雨水利用標準，完善重點用水行業取水定額標準，加大農業節水灌溉設備國家標準的制修訂和實施力度；制定和實施新的土地使用標準，建立土地節約和集約利用評價和考核體系，完善村鎮規劃標準；研究提出重要礦產資源開發和綜合利用行業標準，制定“礦山企業尾礦利用技術規范”。通過建立完善的資源節約和環境友好標準體系，使節約資源和保護環境貫穿到企業經營活動和廣大人民群眾的日常生活中。從資源環境管理制度化出發，建立資源節約監督管理制度，加強執法監督檢查，依法查處破壞資源、浪費資源和污染環境行為；建立廢物回收和利用的生產者責任延伸制度，完善社會回收、分類、加工利用體系；建立起“目標明確、責任落實、獎懲分明、一級抓一級、一級考核一級”的責任制，依法對節水、節能、節約各種資源實行有效管理，逐步把建設節約型社會納入法制化、規范化和科學化軌道。

———市場創新。要緩解資源環境約束，實現經濟社會可持續發展，必須以市場創新為動力，推進資源產業和資源配置的市場化改革，運用經濟杠桿推動節約資源和保護環境，最大限度地發揮資源環境效益。堅持市場配置資源與國家宏觀調控相結合，以市場形成價格為基礎，輔之以必要的政府干預，充分考慮各方面的承受能力，把促進節約資源和保護環境作為資源價格政策的核心目標，著力推進資源價格市場化改革，重點做好水資源、土地資源、礦產資源和能源資源價格改革工作，理順資源之間、資源與資源性產品之間的價格關系，消除制度性價格歧視，遵循價格面前人人平等的市場原則，促進資源的合理開發與利用。在生態環境領域，牢固樹立生態環境資本意識，貫徹“誰污染誰治理，誰破壞誰恢復，誰受益誰付費”的原則，探索建立生態環境恢復的經濟補償機制，科學合理地確定生態環境補償標準，使資源價格反映環境成本。逐步建立和完善資源環境產權制度，大力培育和規范資源環境市場，制定和完善資源環境的市場運行規則，逐步營造公平、公開、公正的資源環境市場環境，形成統一、開放、有序的資源環境市場，通過資源環境市場進行資源環境所有權和使用權交易，使資源環境轉化為資本，實現其價值最大化，從而提高資源環境使用效率。充分利用好國際和國內兩個市場、兩種資源，緩解資源瓶頸，在合理開發與有效利用國內資源的同時，堅持“引進來”和“走出去”相結合的戰略，綜合運用貿易、投資、對外援助等多種形式，提高利用境外資源的能力，加快制定境外資源利用戰略。通過“走出去”的途徑，鼓勵我國的資源開發和使用企業在資源富集國家建立重要戰略資源的海外供應基地，以保障及時、足量、持續地滿足國內的資源需求。

———技術創新。科學技術是生產力中最活躍、最革命、最主要的因素，是“第一生產力”，緩解資源環境約，實現經濟社會可持續發展，必須以科技創新為出路，通過科技創新提高資源利用效率，保護生態環境，治理環境污染，實現從資源消耗型經濟向資源節約型經濟的轉變，實現以生態環境為代價的增長向人與自然和諧相處的增長轉變，促進經濟社會全面、協調、可持續發展。當務之急是以實現資源的有效和循環利用、緩解資源短缺和保護生態環境為目標，堅持開發與應用相結合、自主創新與引進技術相結合等原則，圍繞資源高效循環利用，積極開展替代技術、減量技術、再利用技術、資源化技術、系統化技術等關鍵技術研究，突破制約循環經濟發展的技術瓶頸，開發大用量、高效益的資源綜合利用技術，努力實現經濟增長方式的轉變。加強資源節約科研攻關和技術改造，建立并不斷完善資源節約技術篩選評價體系，提高資源節約的整體技術水平，開發和利用新工藝、新技術，不斷提高資源總回收率，擴大資源利用廣度和深度，組織綜合回收利用研究，以提高資源綜合開發利用效率，減少環境污染。抓緊組織關鍵技術開發和產業化示范，加快科技成果轉化，發揮拉技在節能、節水、降耗、“三廢”綜合利用、再生資源回收利用、新能源和可再生能源等領域的作用，促進資源節約潛力向節約能力和節約效益轉化。

四、結束語

從總體上看，目前我國經濟快速發展在很大程度上主要依靠物質資源的過高消耗來實現，粗放型增長方式還沒有根本轉變，可持續發展面臨資源不足和環境惡化的現實。緩解資源環境對可持續發展的約束，關系著未來我國經濟發展、社會安全和整體國力提升，必須牢固樹立和落實科學發展觀，處理好經濟建設與資源利用、生態環境保護的關系，促進經濟增長方式轉變，建設資源節約型和環境支好型社會。