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隨著公共財政體系的建設，教育在縣鄉財政中的權重也越來越高?？h級地方財政支出中教育經費的比重，一般都在20%以上，有的地方甚至達到40%。如**年，全國財政支出中教育支出的比重為13%，在省級地方財政中（四川）上升到16.8%，在市級財政中（資陽市）上升到18.%，到縣級財政中（安岳縣）大幅度提高到26.5%。為解決農村義務教育經費短缺問題，**年開始實施農村義務教育經費保障機制。從**年10月對四川省、資陽市以及安岳縣三級調研的情況看，農村義務教育經費保障機制對于農村義務教育的發展發揮了積極作用，但仍然需要進一步完善。

一、農村義務經費保障機制實施后各級政府支出責任的變化

教育經費短缺一直是制約農村義務教育發展的主要因素之一。**年財政體制改革后，農村義務教育從“以鄉為主”變成了“以縣為主”，但由于縣仍屬于較低層級政府，大多財政收入不足，難以有效解決解決教育經費問題。**年《國務院關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》提出，“逐步將農村義務教育全面納入公共財政保障范圍，建立中央和地方分項目、按比例分擔的農村義務教育經費保障機制”。新機制是對“以縣為主”管理體制的完善，強調了政府在義務教育經費投入中的責任，在免除學雜費、免除貧困家庭學生教科書費、寄宿生生活費補助、提高公用經費水平、校舍維修改造費用等方面，提出了各級政府分擔的比例，并要求省級政府增加轉移支付力度，保障中小學教師工資經費。以四川省為例，近年來，教育經費來源主要出現三個變化：

農村稅費改革前，教育經費主要來自：（1）各級政府的投入，（2）向農民收取教育費附加、教育糧集資、學生家長捐資，（3）向學生收取學雜費，（4）對外招商引資。

農村稅費改革后，教育經費主要來自：（1）上級轉移支付，（2）縣鄉政府的投入，（3）向學生收取學雜費。

**年實施農村義務教育經費保障機制后：義務教育階段學生全部免除學雜費，由中央、省、市專項補助；公用經費、危房改造等經費支出由各級政府分項目按比例分擔。以四川省安岳縣為例，各級政府支出責任分擔比例為：

免除學雜費：由中央財政負擔80%，省財政負擔20%。貧困家庭免教科書費：由中央財政全部負擔。貧困寄宿生補助：由縣級財政負擔。公用經費（達省基本標準）：由中央財政負擔80%，省級財政負擔20%。校舍維修改造費用：由中央財政負擔50%，省級財政負擔40%，市財政負擔10%。教師工資：維持原體制安排，由縣級財政負擔。

二、農村義務教育經費保障機制實施后存在的問題

**年是新機制實施的第一年，從四川省的情況來看，全省總體進展良好，但仍面臨一些矛盾和問題，其中既有長期積累、實施新機制后更加凸顯的歷史欠賬問題，也有新機制實施后出現的新問題。

1、公用經費依然緊張，學校運轉困難。

稅費改革前農村中小學公用經費的來源主要來自雜費，還有一部分來自農村教育費附加。稅費改革后，雜費成了公用經費唯一的來源渠道；隨著治理教育亂收費，許多原來用來補充學校公用經費的收費項目被取消。新機制實施以后，公共經費由中央和省財政全額負擔，但比原收費額有所減少。如安岳縣**年義務教育階段學雜費、信息技術費、蒸飯費等收入達4245萬元；實施新機制后，免收學雜費，取消信息技術費、蒸飯費，而上級下達的上半年免雜費專項資金1715萬元，全年預計3430萬元，將減少815萬元。同時，由于公用經費按生均劃撥，對于規模較大的學校由于規模效應還可以維持，對于規模較小的學校，要保障正常的運營存在更大的困難。

2、教師實際收入減少，地方性津補貼難以兌現。

教師工資又包括基本工資、補助工資和其他工資等項。在教師工資由縣財政統一支付以后，基本工資部分基本能夠到位，但其僅占教師工資的50%左右，除此之外的補助和津貼，卻取決于各地的財政狀況，不同省、不同縣、甚至不同鄉鎮之間都存在較大差異。在部分財政困難的地區，實施新機制后，教師地方性補貼和社會保障政策不能全部落實，特別是鄉鎮學校原來發放的課時津貼、績效考核獎勵等沒有了資金來源，教職工實際收入有所減少。如安岳縣對中小學教師有兩項地方性津補貼政策，分別是每月93元的地方性津補貼和75元的適當補貼。這兩項津補貼均是各部門從包干經費結余中解決，實行新機制后，學校沒有經費來源，無法兌現地方性津補貼。據調查，安岳縣小學教師月平均實際收入減少幾十到幾百元不等，最多的在400元以上。教師的工作積極性受到影響。

3、農村中小學危房改造資金依然短缺。

由于農村中小學校舍大多修建于80年代之前，目前正處于需要集中改造時期。據安岳縣的統計，截至**年底，全縣中小學危房10.1萬平方米，危房率達到8.9%；同時每年還將新增4.4萬平方米危房。農村稅費改革前，中小學校舍修建和危房改造資金主要應來源于農村教育費附加和教育集資，預算內撥款比例很??；另一方面，教育費附加和教育集資還被大量挪用于支付教師工資，造成經費需求和供給的巨大缺口。稅費改革后教育集資被取消，上級財政對校舍維修改造資金按照400元/平方米補助；但安岳地處丘陵地區，建筑材料運距遠，房屋造價高，平均造價達到450元左右，校舍維修經費面臨較大缺口。

4、教育債務壓力難以化解。

教育負債在各個縣（市、區）是普遍現象。據統計，四川省“普九“債務達到20多億元，絕大部分為農村教育欠債，其中包括銀行貸款、欠施工隊的工程款、以及大量對教師和其他個人的借款。截止**年底，安岳縣中小學教育債務總額為16248.3萬元，其中鄉鎮中小學教育債務總額7912.9萬元，縣直學校債務總額8335.4萬元。農村稅費改革前，學校通常將所收的教育費附加以及部分學雜費用于歸還借款利息或部分本金。新機制實施后，農村教育費附加取消，學雜費也大幅度減少，而國家明確規定補助資金不能用于歸還欠債，學校還債的壓力進一步加劇。

三、完善農村義務教育經費保障機制

對于當前我國“以縣為主”的農村義務教育管理體制，在事權劃分上并沒有太大異議，主要問題在于支出責任重心偏低，導致地方財力與事權不匹配。因此，在公共財政框架下，明確各級政府的財政責任，建立農村義務教育經費分級分擔機制和財政轉移支付制度,加大中央、省、地市承擔義務教育的責任，減輕縣級政府的財政支出壓力，是確保義務教育經費穩定來源和穩定增長的根本途徑。

1、將農村中小學教師工資納入分擔機制。

教育經費主要包括三個支出大項：教師工資、公用經費和校舍建設維修經費。其中，工資支出沒有列入農村義務教育經費保障機制的分擔范圍，仍按原體制由地方承擔。事實上，教師工資恰恰是義務教育經費支出中最大的一項，全國普通小學教育經費中75%用于工資支出，農村小學達到77%；初中階段教師工資支出也占教育經費的66%，農村地區達到71%。因此，如果中央、省、市等上級政府不能在工資支出部分承擔更大的責任，農村義務教育經費緊張問題將很難得到有效緩解。同時，針對基本工資之外的補助和其他工資占有較大比重，建議不僅將基本工資納入分擔機制，而且也要在核定各地補助工資標準的基礎上，將中西部地區農村中小學教師工資中的補助和其他工資部分也納入分擔范圍。如西部地區基本工資、補助工資和其它工資由中央財政全部承擔；中部地區基本工資由中央財政承擔，補助和其他工資由省級財政承擔；東部地區，基本工資、補助工資和其他工資由省級財政和縣級財政各承擔50%。

2、確定全國公用經費和基本建設經費均等化標準，提高經費保障水平。

新機制中公用經費標準的確定存在以下幾個方面的問題：（1）制定標準的權限在省一級，各地制定的標準存在較大差異，不利于義務教育的均衡發展。（2）各地在制定公用經費標準時，往往首先考慮財政承擔能力，而不是學校實際開支需要，因而公用經費標準一般很低，難以滿足學校維持正常運轉的需要。（3）公用經費按生均劃撥，導致規模較小的鄉鎮學校經費嚴重不足。

針對以上問題，建議將生均公用經費標準的制定權由省級上調至中央，制定全國統一的生均公用經費定額和撥付標準，確保全國所有義務教育學校按照教學大綱要求開設課程和完成教學環節，并約束地方政府建立保證公用經費支出水平不斷提高的機制。另外，在制定經費撥付標準以及實際撥付過程中，應首先確定維持小規模學校運行的最低基本開支，避免出現雖然公用經費達到按生均標準、卻難以維持學校正常運行的現象。

建立校舍維修改造長效機制，則需要在新機制的基礎上，進一步明確兩個問題：（1）在均等化的目標下，制定全國統一的校舍建設最低標準；在此基礎上，根據各地實際建筑成本，確定資金規模。（2）明確各級政府支出責任，合理確定分擔比例。

3、提高教育資源配置的效率。

義務教育經費一方面面臨總體投入不足的問題，另一方面，現有短缺的經費也存在配置不良的問題，既有“外延發展”造成的結構不良，重復投資，重復建設問題；也有配置過程中對各個地區、各個利益群體分配不合理、不公平的問題；更有甚者，還有少數干部貪污腐敗、公款吃喝，浪費了大量的教育資源。實現教育資源的優化配置，必須在公平原則下推動義務教育的均等化，為此，首先，應盡快制定全國義務教育均等化標準；其次，強化各級政府在資源配置中的責任，在財政支出中保障義務教育的優先發展地位，同時教育投入應體現公平原則；第三，探索改革公平服務供給機制，建立公共服務購買制，實現供給多元化，在競爭中促進教育資源的優化配置。

4、重視解決教育負債問題。

教育負債是一個全國性的問題，其中最主要的是“普九”負債和危房改造項目配套資金欠債。因為目前縣級財政普遍薄弱，相當多的縣財政屬于“吃飯型”、“依賴補助型”、“負債型”財政，顯然難以償還如此規模的義務教育負債，需要上級政府對義務教育負債擔負更多的責任。為此，首先應該對債務的數量、分布、結構等基本情況進行調查，劃定債務時限，堅決制止新的債務產生；其次，對教育債務類型進行劃分，明確中央、省、市、縣四級對教育負債的負擔比例，并把解決貧困地區的教育負債納入財政預算，逐步落實。