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近年來，隨著政務公開、村務公開工作的逐步推廣，廣大農民群眾的參政議政意識和自我維權意識進一步增強，尤其在處理一些涉及群眾切身利益的村務決策中，表現得非常突出。所以，在新農村建設中，在全面推行村民自治新機制建立的過程中，既要保障群眾對村兩委的民主監督權力，也要防范無政府主義的“自由”導致人心渙散，更不能讓部分人恃強凌弱的“亂治”，甚至以“民意”的借口制定與國家的法律法規相抵觸的村規民約，侵犯弱勢群體的合法權益，破壞農村和諧、穩定發展的大局，在這方面基層黨組織和政府部門的正確引導將起到十分重要的作用。

**年12月13日，延平區大橫鎮常坑村的鄭雪勇（獨生子女戶）和江明英（二女結扎戶）分別向延平區人民法院遞交了起訴狀，要求人民法院判決被告常坑村支付給原告征地補償費105000元，并承擔本案訴訟費用。大橫鎮常坑村位于延平區城鄉結合部，共241戶942人，有獨生子女戶78戶，二女戶19戶，歷年計生工作列全鎮先進行列。**年，浦南高速公路建設征用常坑村的土地，按征地補償規定給村集體征地補償費和安置費。根據《福建省人口與計劃生育條例》第三十五條第一款規定：農村領取獨生子女父母光榮證或者生育兩個女孩并已絕育的家庭，在分配集體經濟收入、享受集體福利、劃分宅基地時，增加一人份額。但常坑村民代表在制定征地補償費和安置費分配方案時，因有村民代表不同意而未按《條例》執行，從而引發糾紛。鎮黨委政府多方調解，村委會仍以“村民代表不同意”為由，拒絕了獨生子女戶和二女結扎戶“增加一份”的要求。在鎮黨委政府的引導和支持下，延平區首例獨生子女戶、二女結扎戶的維權案件進入了法律程序。常坑村委會也表示，只要有一個獨生子女戶和二女結扎戶經法院判決勝訴，就給所有獨生子女戶和二女結扎戶多分一份。經審理，延平區人民法院于**年4月5日作出一審判決，支持原告獨生子女戶和二女結扎戶的訴訟請求，鄭雪勇和江明英勝訴。判決后，以鄭雪勇和江明英為代表的97戶獨生子女戶和二女結扎戶要求村委會支付一份（10500元）征地補償款。但該村非獨生子女戶和非二女結扎戶又紛紛上訪，反對支付給原告多分一人份額，雙方僵持不下，村委會決定上訴，此案進入二審階段，同時大橫鎮黨委政府的庭外調解工作也一直沒有停止，力爭能夠以調解的方式化解矛盾。該案的終審判決或調解結果將對我市在農村落實計劃生育基本國策，順利貫徹實施《福建省人口與計劃生育條例》的具有指導性的重大影響。通過該案也讓我們更深刻地思考一個問題：在新農村民主建設中，在群眾行使公權力的過程中，如何加強正確的引導，不斷提高他們依法自治意識、自我管理意識以及民主管理能力，以“公平、公正”的法治精神珍惜和用好自己手中的民主權力，這也是新農村民主建設成敗的關鍵所在。

當前村民自治工作中存在的一些問題

1、法律法規已經明確規定的事項，還要經“村民代表”來決定是否依法執行？在當前新農村民主建設過程中，各村都在通過村民代表大會制定村規民約、分配集體生產資料等公有財產，如再分配土地、山林、分配征地補償款等。在這個過程中，有部分村規民約制定了與國家法律法規相違背的內容，出現了一些法律法規明確規定的事項，還要由“村民代表”來決定是否依法執行的“怪”現象。這種現象的產生原因一是鄉、村領導干部執法意識不強，沒有意識到制定的村規民約必須是有利于國家法律法規執行，村規必須服從大法；二是部分鄉、村領導干部自己不熟悉法律法規內容，不能正確指導村規民約的制定。例如部分鄉村領導干部在村民大會上沒有告知《人口與計劃生育法》的有關規定，沒有強調村規民約必須依法制定，無條件依法執行，不能理直氣壯地依法維護實行計劃生育家庭的合法權益；三是村里的部分強勢群體濫用自己手中的民主權力，自恃人多勢眾，恃強凌弱，制定一些不公平的村規民約條款，損害弱勢群體的合法利益；四是部分群眾缺乏維權意識或維權能力。一些群眾在集體資產未分配之前，還沒有意識到分配條款對自己不公正、不合法，當然也不會立即通過法律或政府支持的渠道來維護他們的合法權益。所以，一些法律法規已經明確規定的事項，還要經“村民代表”來決定是否執行的事在許多地方屢有發生。

2、部份農村計劃生育家庭成為村民自治中的弱勢群體。從黨中央1980年發表提倡計劃生育的《公開信》后，80-90年代響應黨的號召只生一個子女的家庭與當年多生育子女的家庭相比，明顯人口數量較少。這十年出生的人現已成長為有選舉權的公民。這樣，在村民代表中，實行計劃生育的家庭（家族）代表明顯少于多生育家庭（家族）的代表，在村民代表投票議事時出現強勢和弱勢的局面，尤其是在表決通過計劃生育家庭依法享受優惠和獎勵待遇事項時更是困難重重無法落實，合法權益得不到保護，實際上成為村民自治中的弱勢群體。如常坑村是十多年來無政策外生育的先進村，如今全村241戶中獨生子女和二女結扎戶共97戶，僅占40%，全村獨生子女和二女結扎戶人口占總人口的32.9%，明顯成為村中的弱勢。而另一方面，一些違法生育子女家庭在分得的社會公共資源如生產資料（田、山林）、政府的“兩免一補”教育補貼、農村合作醫療補貼、低保、救災救濟等公共資源的占有上，都獲得了實實在在的多生一個“多得一份”的實際利益，并成為村里人多勢眾的強勢群體。如此以往，不但大大削弱了養育成本制約再生育的心理制約，更有一種對社會公共資源的占有心態，以及眼前既得利益的現實，將比任何正面宣傳教育都起到更大的負面導向作用。政府的這些對農村特殊財政補貼政策出臺如果不與各項計生利益導向政策形成統一性、連續性的同一導向，不注重從源頭上遏制農民家庭的違法生育，不僅造成了違法生育家庭子女教育、養育費用外部化的社會后果，使政府這項特殊財政支出負擔日益加重，且收效也將與初衷相違背。客觀上導致落后貧困地區的農村計劃生育工作難上加難。

3、部分鄉、村干部不能用“公正、公平”的法治精神去理解法律和教育、引導村民代表正確運用公權力。圍繞這個案例的調研，在訪談中有的鄉鎮干部還談到一種觀點，認為計劃生育法規中只說“享受”優惠和獎勵，并沒有說“必須享受”，言下之意是該法并沒有強制性，優惠獎勵可給可不給。而更多的鄉村干部認為村民自治，就是凡事必須要大多數村民代表同意，即使法規有明確規定，但村民代表不通過，也沒有辦法落實，表現出無可奈何和隨波逐流的態度，有的甚至認為這就是民主自治的必然結果。有些鄉村領導在化解和處理矛盾的工作中，為息事寧人，漠視弱勢群體的意見和要求，認為少數人對穩定不產生影響，放任不公平的分配方案，有的甚至成了強勢群體的代言人。當部分弱勢群體的合法利益受到侵犯時，上訪和越級上訪的群體事件發生就在所難免。例如，有的村在分配集體土地、山林、劃分宅基地時村民代表大會不執行對獨生子女戶和二女結扎戶優惠獎勵規定，且分配完畢，造成既成事實的局面。當這些群眾知道維權后，即使打贏了官司也無法執行，因為已沒有土地或財產再分給他們了。這些響應黨的號召實行計劃生育群眾的心受到了傷害，也是近年造成一些計生戶上訪的原因所在，有些農村原生一男孩戶再生育現象有所上升也與此不無關系。所以，有些事情是無法“亡羊補牢”的，并且直接影響黨和政府的公信力。

4、全面提高農村人口素質是農村開展民主自治的重要基礎。俗話說：“秀才遇到兵，有理講不清”，政治民主需要有頭腦、會思考、有主見、有正確判斷能力的高素質的民眾基礎，貧困、無知和缺乏教育的群體往往難以適應政治民主對人的素質的基本要求。在調研中，我們發現近年在報刊上登出的求助學的農村特困學生中，絕大部份是家庭子女數2個以上的，多數屬違反計劃生育政策超生育的貧困家庭。經濟貧困、違法多生育、供不起子女上學形成了惡性循環：貧困、愚昧引發多生，多生加重貧困，子女營養不良加上無教育機會，在競爭激烈的現代社會里又淪為新的低素質貧困人群。當前我們在新農村建設，全面推行民主自治工作中,感覺最難的是農村整體人口素質不高，一些好政策、好做法在一些地方未達到預期的好效果。所以，關注并做好農村的人口計生工作，使之與生產發展、道德規范、法制教育、精神文明等方面綜合發展，相輔相成，才能真正夯實新農村實現政治民主所必需的人口素質基礎。

對村民自治工作加強引導的幾點對策

1、加強黨對農村基層組織的領導，強化村級組織建設和管理機制建設。一是首先要選好配強村“兩委”班子，尤其是班子的主干。確保村“兩委”班子領導是“緊跟黨、有公心、講奉獻、作風正、有號召力”的人，選準人、選好人，為新農村民主管理、村民自治提供堅強的組織保證。二是進一步完善村務公開制度。在公開內容、公開程序、公開監督方面下功夫，使村務公開真正讓農民群眾享有知情權，使群眾的參與權、選擇權、管理權和監督權得到保障。三是進一步完善管理民主的監督機制。堅持標本兼治、綜合治理，建立和完善教育、制度、監督并生的懲治和預防腐敗體系，推行村財鎮管，統一會計核算，建立村務監督機制、民主議事機制，同時加強上級黨委、政府對村干部的監督，加大對村級管理民主制度執行情況的指導和監督，逐步引導群眾真正實行自我教育、自我管理、自我服務、自我監督，有效促進農村民主管理、依法自治工作的順利開展。

2、提高鄉村兩級干部的法律意識和依法管理的能力。要注重對鄉村兩級干部的培養教育工作，提高他們法律水平和執法意識，提高依法管理的能力和及時依法處置各種群眾矛盾的能力，使許多矛盾解決在基層，防范于未然。所以，要有計劃地對鄉村兩級干部的法律知識培訓，鄉村領導干部要自覺加強對法律法規、黨的政策的自學，做到知法懂法，并學會運用“公正、公平”的法治精神去處理實踐中遇到的具體問題，帶頭依法行政，不斷提高他們依法管理的能力。通過鄉村兩級干部宣傳貫徹執行黨的政策和國家的法律法規，引導提高廣大農民群眾懂法、尊法、守法意識，才能使制定的村規民約合法、合理、公平、公正，真正保護農村弱勢群體的合法權益。我們要堅決防止因響應黨的號召執行計劃生育的守法農民，在村民自治中成為新的弱勢群體，這對黨在農村的計劃生育基本國策的順利推行有深遠的意義，也是新農村民主建設中的應有之義。

3、基層黨組織和政府的正確引導和處置及時至關重要。上述案例有一點經驗非常重要，就是當群眾發生爭議后，鎮黨委政府的高度重視和指導，處置有力、及時，為解決矛盾抓住了有利的時機。一是在對補償方案發生爭議未執行前，就及時做群眾工作，宣傳黨的計劃生育政策法規；二是及時留足有爭議部分的補償款，為法院判決后的執行提供保證；三是當調解未達效果時，及時指導獨生子女戶、二女結扎戶走依法維權的途徑。該案的處置不僅維護了原告(計生戶)的合法權益，更重要的是維護了國家法律法規必須執行的權威性，而整個處理過程更是對村民依法自治的一次最好的自我教育。

4、不斷完善農村計劃生育利益導向機制，讓農村計劃生育家庭真正得到公平的利益。在新農村建設中，近來政府不斷有新的利農惠農政策出臺，有的政策在制定時并沒有統籌考慮與當前正在實施的農村計劃生育工作的利益導向政策間有負面影響關系。建議政府在新的對農村優惠政策制定時要與對農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度、貢獻獎勵制度、計劃生育家庭子女受教育減免補貼等計劃生育利益導向機制相銜接，從而對農村計劃生育工作起到積極的正面引導作用，推動社會各界、各部門一起來關心幫助農村實行計劃生育家庭更快脫貧致富，比超計劃生育家庭得到更多的肯定和實際利益，保證黨在農村計劃生育利益導向政策的統一性和連續性。

5、充分發揮計劃生育網絡在新農村民主自治建設中的作用。人口計生工作網絡覆蓋面廣，直接延伸到村組，且基層計生工作人員來源于群眾，并和群眾保持著密切的關系。鄉、村的計生協會人員多是當地農村中有威望的老同志，他們同時還在農村的民主管理中承擔重要的民主參與和民主監督職能。在新農村民主自治建設中，基層人口計生人員不僅要宣傳計劃生育法律法規，自覺維護黨在農村的計劃生育政策的落實，推進村民自治向有利于農村計劃生育工作開展的方向發展，幫助農村實行計劃生育家庭脫貧致富，而且還可以通過民主參與和民主監督，在暢通民主渠道，推進民主法制建設，促進鄉風文明，構筑和諧穩定的鄉村環境方面都可以發揮更大的作用。