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《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》明確指出，要加強對權力運行的制約和監督，確保權力正確行使。這是黨中央從源頭上預防和治理腐敗的重大決策，是新形勢下反腐敗工作得以深化的重要標志。如何構建適合市場經濟發展需要的權力運行機制，是我國體制改革和制度創新的一個重要內容，涉及方方面面，需要“對癥下藥”，多措并舉。

一、建立權力有序運行機制的必要性

權力運行機制，是政府、部門、單位利用權力所具有的強制性和支配、控制、管理力量在行政運作過程中的制衡手段。權力具有腐蝕性和侵犯性的特點，權力運行正確，它便是為社會、為人民謀利益的工具；權力被濫用，它便成了腐蝕人們靈魂、謀取個人私利的手段。當前，隨著改革開放和社會主義市場經濟體制的進一步建立現完善，我國國民經濟運行機制發生了深刻變化，人們的思維方式、價值觀、世界觀也在經濟轉軌、社會轉型和經濟快速增長的新舊體制交替的大變革中發生著變革。利益沖動的膨脹，誘使意志薄弱者手中的權力走向異化，上了市場，成了商品。經濟生活中出現了金錢開路、幕后不正當交易；政治生活中出現了市場滲透，公共權力商品化、利益化、私有化、權錢交易；精神生活中出現了金錢至上、既得利益至上、個人價值至上。尤其是手中握有某種權力的領導干部和國家工作人員，更容易經不起考驗，心理扭曲，心理失衡，而導致權力違規運行，腐敗現象滋生蔓延，各種不正之風，不廉潔行為，敗壞了黨風和社會風氣。因此，亟須建立規范的權力機制，并以有效運行機制為尺度，既制約權力濫用，又不妨礙權力的正常運轉，使權力的運行真正代表先進社會生產力發展的要求，代表先進文化的前進方向，代表廣大人民群眾的根本利益，適應市場經濟發展的需要。

二、現行權力運行機制存在的主要問題

從近年來曝光的一些案件看，權力腐敗是導致犯罪或犯錯誤的根本原因，從中可以看出現行國家權力運行機制存在的一些問題：

（一）權力過于集中。經濟學家指出，現在包括行政改革項目在內的政府配置的社會資源，占整個社會資源的70%以上，正是政府職能部門行政審批項目和審批權力太多、太集中、太具體，給權力尋租以可乘之機，也造成行賄和腐敗的市場。“物必自腐而后蟲生”，如果手中握有權力的人一旦思想長堤崩潰，私欲膨脹，就會利令智昏，千方百計去滿足個人需要，就會導致行政權力與行政行為違背社會規范，超越職權和不當用權。權力的失控，必然會損害國家和人民利益。一些大案要案足以說明，權力集中與職務犯罪具有內在聯系，職權的集中性與決策的隨意性直接關聯，成了權力與非規范運行的體制基礎。權力集中于個人就為暗箱操作的運行方式提供便利，為以權謀私留下隱患。

（二）私欲驅動權力運行。產生腐敗的總源頭或者總根源是權力加私欲、私欲驅動權力的結果。腐敗總是依附權力而存在的，手中沒有權力的人不可能腐敗，只有擁有了權力，才有可能在經濟上貪污受賄；在用人上任人唯親，買官賣官；在工作上失職瀆職；在生活上色情墮落。權力的腐敗無論何種形式，最終都歸結為權力的私欲性。當權者一旦私欲膨脹，其手中握有的權力就會偏離正常規律運行，權力就會無限擴張，必定喪德、喪志、喪氣、喪命。從一些案例看，有些領導干部就是起因于私欲，才使手中的權力變質而實施貪污、受賄、索賄、腐化墮落，進而受到法律制裁和黨紀政紀處分。

（三）行政權力至上。轉變政府職能的核心和實質就是下放權力，放權才能精簡，精簡必須放權。一些人認為有權就有一切，有權不使，過期作廢，一旦在任，就肆意用權，把權力作為謀取個人私利或小集團利益的工具和籌碼。在改革行政運行機制中，一提到減少和規范行政審批權力，就想方設法拖延、抵觸，千方百計爭取保留權力，目的是自恃掌權的榮耀，削權等于“失威”、“失利”、“失尊”。無非是握權有好處，身份倍增、有利可圖。從機構改革至目前的行政運行中，仍然存在著個別部門把權力視為己有的現象，減人可以，減權斷然不行，別人都不應該管，只有我管才有道理，造成部門、單位之間關系不順、相互扯皮、職能交叉、人浮于事，使行政運行機制不暢，工作效率低不。

（四）權力運作未全面公開。我國目前行政審批中事項多，標準不一，程序也不健全，自由裁量空間較大，很容易誘發以權謀私、權錢交易等違法違規行為。一些有審批權的持有者用黨和國家賦予的項目審批、立項、資金撥付、項目執行等環節中的權力搞特權。因而，就出現了為爭項目、要資金，找門子、托關系、送禮等幕后交易。持權者也就會因素質高低、或因感情親疏、或因地域差異、或因利益的驅使，使其權力帶有本部門小團體利益、乃至從個人私利出發，帶有隨意性和片面性。由于我國目前還缺乏權力運作過程公開的機制，國家還沒有硬性措施規定權力執行者必須公開權力運行的情況，公民也無權要求權力運行公開化。同時，受傳統觀念影響，當權者又強調權力的神秘化，在不規范、不成熟的市場經濟條件下，這一點表現得尤為突出。

（五）權力制約機制不力。“不受制約的權力必然產生腐敗”。從我國情況看，各級領導機關、領導者似乎都認為應當建立權力制約機制，從形式上也能看到這種制度的存在，但實踐中我們卻感到，許多監督權力的機制形同虛設，許多制約權力的權力顯得蒼白無力。如有些腐敗分子在濫用權力中幾乎暢通無阻，官職還在不斷提升。這就告訴我們，必須解決權力運行制約機制這個根本問題。改革開放以來，我國法制建設得到了加強，但是市場經濟主體的權力和公民的政治權利仍然顯得短缺，管理性立法與監督性立法不平衡，無以達到權利制約權力的目的。據統計，10多年來，制定頒布以管理為主要內容的法律、行政法規，占總數的80%以上，而監督性法律法規只占0.87%。由此可見，監督制約權力的法律法規還存在不少疏漏和缺失，造成法律法規對部分權力的制約上存在空擋。雖然管理方面的法律法規在不斷完善，但在執行中還存在錯位和不夠到位的現象。從而，增加了其權力濫用和權力腐化的可能性與必然性。

三、加強對權力運行機制監督的思考

（一）要加快行政體制改革，規范用權行為。一是要轉變政府職能，減事放權，削減行政行為。要把改革審批制度作為政府職能轉變的切入點和突破口，要堅持權責一致的原則，減少或合并交叉、重復的審批事項。二是要科學設事，嚴格規范審批內容、條件，確定審批時限，最大限度地減少審批人員的自由量裁權。三是科學分解事權，嚴格內部制約機制。要調整部門、單位間的職能分工，合理劃分職責權限，分解行政職能，改革事業單位職能，把該分解的事權劃分清楚，把具有行政職能的權力歸位于行政機關，把該事業單位管理的事項應按權限規范。形成部門、單位之間相互監督、相互制約的機制，以保證權力運行的有序性，減少權力運行的隨意性，增強權力運行的公開性，維護權力運行的嚴肅性。四是要改革管理體制。當前，貪污、賄賂等經濟腐敗增多，主要原因之一是部門、單位行政管理過細，管理薄弱和管理環節過多而造成漏洞的增多。尤其財務管理過于分散和隱蔽，財務監督機制過于松散和無力。因此，必須對現行管理機制和財務管理體制進行改革，從根本上堵住貪污、賄賂的“財源”渠道，杜絕行政行為違紀違規現象的發生。

（二）要搞好權力分解，建立科學的權力制衡機制。權力分解，就是使分解的權力相互之間形成一種制衡關系，才能產生有效的制約效果。權力的分解是防止權力脫離人民利益的一項重大措施，也是社會主義政治文化發展的高度結晶。如果多項權力由一個集中的權力所支配，就很難形成權力間的制約關系，如果一個權力依附于另一個權力，權力之間形成隸屬關系，則意味著權力形同虛設，不能形成有效的制約。權力的分解達到權力的相互制約，其目的是使每一項權力的行使都限定在一定范圍之內，并有糾正和限制其他權力的能力和容忍其他權力糾正和限制自己的能力。這樣，權力既是監督制約其他權力的主體，又是其他權力制約的對象，這樣構成權力與權力之間的制約關系，使各項權力在合理構建的權力體系中和諧運作，最大限度地減少內耗。

（三）要強化權力責任追究，保證權力合法運行。在我國政體框架中，盡管在賦予權力的時候，也賦予了相應的責任。但在社會實踐中，我們體會到的卻是大量沒有責任或幾乎沒有責任的權力。在權力幾乎肆無忌憚地橫發淫威的時候，責任卻總是羞答答地躲在后面。黨的十四大以來，我國已經出臺了各種條規制度2500多項，國家也相繼出臺了《行政監察法》、《行政訴訟法》、《刑事訴訟法》和《刑法》等一系列法律法規，對規范權力運作、預防和懲治腐敗起到了重要作用。但是，腐敗問題仍然很嚴重，重要原因就是有令不行，有禁不止，視法律法規于不顧和心存僥幸心理。因此，要強化對領導干部和握權人的責任與用權行為進行考核，建立科學規范的公務員行政行為準則，明確用權不當應負責任的追究制度和措施，以保證權力的合法運行。一要落實監督主體的責任，建立監督主體失察責任追究制。對應該監督而沒有監督、應采取措施而沒有采取措施，以致出現問題造成嚴重后果的，要有相應的問責措施。二要完善責任追究機制，特別是完善監督主體具體實施監督過程中的責任追究機制。如，重大工程招投標出了問題，除對招標人作出處理外，也要追究監督責任人的責任。又如，在干部考察中，對擬提拔對象相關責任人要簽字負責，對今后發現提拔前存在問題者，也要追究考察人、推薦人的責任，防止干部“帶病提拔”等。要繼續加大對腐敗案件的查處力度。對以權謀私的腐敗案件，要發現一起，查處一起，絕不姑息遷就，切實做到懲處一個，教育一片。

（四）要健全監督制度，促進權力機制有效運行。對權力進行監督制約，是新形勢下對黨員干部的關心和愛護。每位領導干部既是監督者又是被監督者，既有監督他人的權力又有接受他人監督的義務。所以，要養成監督和被監督的習慣。一是要完善自律預警制度，加強各級領導干部和權力行使者的思想政治教育與法律法規的學習，提高自律意識，構筑思想道德防線，樹立正確的權力觀。二是要定期召開案件通報大會，以案示警。三是要加強異體監督的管理機制，如對專項資金和審批和項目的后續管理，要制定措施，全程介入，跟蹤檢查，確保權力正確行使和權力運行機制沿著制度化、法制化的軌道科學有效運行。

（五）要探索內在規律，做到“三個依靠”。要結合新形勢、新任務的要求，積極探索權力監督制約的特點和規律，找準最佳“著力點”和突破口，制定切合實際的監督制約措施。一是依靠法制。要建立健全依法行使權力的制約機制。既要堅持遵守黨紀政紀條規和國家的法律法規，又要堅定不移地貫徹民主集中制原則，堅持好集體領導制度。要進一步完善黨委議事規則，建立健全科學的決策和決策執行程序，對議事的范圍、原則、權限、方法、制度等，都做出明確規定，最大限度地防止和克服權力運用的隨意性。二是依靠組織。監督制約權力需要群眾廣泛參與，但必須在黨的領導下有組織地進行。要把自上而下的監督同自下而上的監督有機結合起來，用組織的力量制約權力運行。新形勢下紀委機關要不斷加強自身建設，不斷提高自身的思想政治素質，保持紀檢干部的浩然正氣，努力提高執紀辦案水平，堅決同各種濫用權力的行為作斗爭，盡職盡責地完成好黨組織交給的任務。各級黨委要重視紀檢干部隊伍建設，重視紀檢干部的培養、教育和使用。三是依靠改革。要著眼于擴大改革開放和完善社會主義市場經濟這個大背景，勇于對黨風廉政建設的現實問題進行理論思考，以改革創新的精神，尋求加強權力監督制約的對策。要把著力點放在改革創新上，在完善政務公開，領導干部述廉、村財鄉管和民主評議、民主決策等行之有效的制度和做法的同時，進一步拓寬思路，大膽創新，制定符合當地實際的監督制約措施。在手段上，從監督權力向制約權力延伸；在過程上，從階段向全程延伸，事前要堵住，事中要卡住，事后要查住，做到環環相扣。保證權力在正確的軌道上運行，努力把黨風廉政建設和反腐敗工作不斷引向深入。