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當前，我國發展已經站在新的歷史起點上。深入貫徹落實黨的十七大精神，推動科學發展，促進社會和諧，要求我們加快推進以改善民生為重點的社會建設。在這種情況下，加快建設健全的、適合我國國情的社會保障制度，顯得倍加重要、倍加緊迫。

時展的客觀要求

完善的社會主義市場經濟體制需要健全的社會保障制度來化解居民的各種生活風險。在社會主義市場經濟條件下，社會分工日益細化，人們在得到更多發展機會的同時，所面臨的失業、競爭失敗等風險也在加大；在現代社會，家庭小型化、人口流動性增強等趨勢日益明顯，家庭保障功能逐漸弱化，亟須社會化的保障制度來化解居民的貧困、疾病、養老等各種生活風險。只有建設健全的社會保障制度，才能促進社會主義市場經濟體制日益完善，才能保障居民生活，不斷提高居民的福利水平。

推動科學發展、促進社會和諧需要健全的社會保障制度來保駕護航。當前我國經濟社會發展中存在的貧富差距拉大、勞動糾紛增多、不同社會群體利益分配關系復雜等矛盾和問題，都與缺乏社會保障制度的有效調節或者調節力度不夠直接相關。只有加快建設健全的社會保障制度，才能通過制度化的保障機制逐漸縮小差距、緩解矛盾與沖突，進而實現科學發展和社會和諧。

實現全體人民共享發展成果需要健全的社會保障制度來提供保證。經濟增長不可能自動地解決成果共享問題，實現共享發展成果的目標必須借助于強有力的收入再分配工具。社會保障制度是已被工業化國家的實踐證明了的調節收入分配差距、促進社會公平、實現共享發展成果的基本制度安排。其中，社會救助以保障低收入群體或者困難群體的生活而直接縮小貧富差距，緩和社會階層矛盾；社會保險以化解勞動者的養老、醫療、失業、工傷等風險，調節勞資利益分配格局而緩解勞資沖突；老年人福利、殘疾人福利、婦女兒童福利、教育福利、住房福利等各項福利事業的發展，則保證各個社會群體合理分享發展成果。可見，加快建設健全的社會保障制度，不僅十分必要，而且非常緊迫。

目前已經具備基本條件

社會保障的發展目標已經明確，為加快建設健全的社會保障制度指明了方向。黨的十六屆六中全會提出，到2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系。黨的十七大報告指出，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系是黨和政府公開承諾的社會目標，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系是深入貫徹落實科學發展觀的具體體現，其實質在于讓全體國民普遍地、比較公平地享有社會保障。明確社會保障的發展目標，為完善社會保障制度奠定了重要基礎。

經濟實力不斷增強，為加快建設健全的社會保障制度提供了物質基礎。**年，我國GDP達到21萬億元，國家財政收入近4萬億元，今年這兩項指標又有大幅度增長。國民經濟與政府財力日益豐厚，不僅為加快建設健全的社會保障制度奠定了相應的物質基礎，而且要求通過社會保障制度建設實現國民福利與國民經濟、政府財力同步增長的目標。

社會保障事業取得新進展，為加快建設健全的社會保障制度提供了現實條件。**年至**年間，我國社會保障事業不斷發展。在城市，社會保障事業繼續發展，社會保險覆蓋面持續擴大，城鎮居民醫療保險試點正在進行，國家為解決城鎮居民的住房困難正在采取切實有效的措施。在農村，義務教育的福利性通過義務教育法的貫徹實施正在強化；新型農村合作醫療已經覆蓋了80％以上的農村居民，截至今年9月30日，全國開展新型農村合作醫療的縣市區達到2448個，占全國總縣市區的85.53%；今年開始在農村全面建立最低生活保障制度，這意味著城鄉最低生活保障制度一體化目標將很快變成現實。此外，社會保險、社會救助立法進程正在加快，這意味著作為整個社會保障體系骨架的社會保險、社會救助制度將進入定型、穩定與可持續發展階段。

面臨的障礙與難點

傳統觀念與認識誤區。一些人將城鄉二元分割體制視為一種固化的模式，在考慮政策措施、進行制度設計時，總是自覺不自覺地偏離城鄉統籌的原則，沿襲城鄉分割的思路；一些人將社會保障與經濟發展對立起來，把發展社會保障視為負擔。

體制性障礙。一是部門分割、政策分割導致的社會保障制度安排與相關政策不協調；二是一些政府職能部門的職責分工不規范、不明確，對社會保障制度建設帶來了阻力。

投入不足。一方面是財政投入明顯偏少。近年來，雖然用于社會保障的直接支出有了很大的提高，但到**年還只占國家財政支出的12％，與其他國家相比仍然偏低。另一方面是對社會資源的動員明顯不夠。慈善公益事業發展不足，企業承擔社會責任的積極性不高。

責任主體的責任分擔界限模糊。主要表現在政府與企業、社會、市場以及家庭和個人的社會保障責任邊界仍然不夠清晰，致使無法準確把握政府在社會保障制度中的實質責任大小，也難以充分調動其他各方在社會保障制度建設中的積極性和主動性。同時，中央政府與地方政府之間的職責劃分不盡合理，致使中央政府的壓力持續加大。

一些基本制度尚未定型。社會救助制度尚未定型，影響慈善公益事業健康、持續發展；基本養老保險制度尚未定型且沒有實現全國統一，影響企業年金制的推行；基本社會保障制度長期處于試點狀態，影響覆蓋城鄉的社會保障體系的構建。

現實困難與轉型期特殊現象形成的制約。主要是：城鄉差距不是短期內可以消除的，經濟社會轉型時期一些特有現象也不可能通過正常的制度安排加以解決，而必須采取特殊的措施來化解。例如，失地農民是我國工業化、城鎮化過程中必然出現的現象，但其構成具有不穩定性，對失地農民社會保障制度的設計既需要考慮其身份的特殊性，又需要考慮與基本社會保障制度的融合與統一。農民工也是轉型期特有的現象，其構成同樣具有不穩定性，對農民工社會保障制度的設計也面臨著同樣的問題。

需要解決的主要問題

確立國民福利與國民經濟同步增長、維護社會保障權益公平的理念。一方面，經濟增長的最終目的是為了人的全面發展，而人的全面發展在很大程度上依賴養老、醫療、救助、教育、住房等福利增長。因此，必須在科學發展觀的指導下實現居民福利與國民經濟雙增長。另一方面，社會保障制度的本質就是維護社會公平并實現國民共享發展成果，要發揮這一制度在縮小差距、化解矛盾、促進和諧等方面的作用，就必須以社會保障權益公平為前提。所以，應把能否持續不斷地縮小不合理差距作為社會保障制度建設的核心評價指標，并逐漸向社會保障權益公平的目標邁進。

明晰社會保障責任主體尤其是政府責任的邊界。在政府財政責任方面，首先需要明確政府對低收入群體承擔的社會救助責任，并推動這種救助由最低生活保障向低收入群體綜合保障擴展；其次是對老年人、殘疾人、婦女兒童福利及教育福利、住房福利事業的發展承擔重要責任，這是確保不同社會群體分享發展成果的必要舉措；再次，還需要承擔起社會保險制度轉型的歷史責任、對機關事業單位職工社會保險的責任、對社會保險制度發展的公共財政責任。借鑒國際經驗，考慮我國國情，社會保障支出應當不低于GDP的7％（韓國在上世紀90年代中期的指標），其中社會保障財政性支出占財政支出的比重應不低于20％；財政性教育支出占財政支出的比重應不低于20％，達到占GDP4％的指標；公共衛生經費占財政支出的比重應不低于6％。如果能夠實現這些目標，則國家財政的公共性會明顯增強。在監管責任方面，有必要嚴格按照政府職能部門的分工，讓各主管部門切實履行對相關社會保障制度的監督管理責任，并實行嚴格的行政問責制。其中，勞動保障部門應切實承擔起社會保險制度建設的責任，民政部門應切實承擔起建設健全的社會救助制度與發展各項社會福利事業的責任，衛生部門應切實承擔起解除全民疾病醫療后顧之憂的責任，財政部門應切實承擔起公共資源供應與合理配置的責任。

明確推進重點和步驟。在統籌考慮、整體設計、循序漸進的原則下，重點考慮構建“二免除、一解除”的社會保障制度骨架，即盡快建立覆蓋城鄉居民的社會救助體系與疾病醫療保障體系，前者可以免除全體國民的生存危機，確保全體城鄉居民不因生活困難而陷入絕望的境地；后者可以免除全體國民的疾病醫療恐懼，確保城鄉居民無疾病后顧之憂。同時，高度重視老年保障體系建設，盡快擴大基本養老保險的覆蓋面，大力促進老年福利事業的發展，解除國民養老的后顧之憂。