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一、居委會的歷史地位

從歷史和現(xiàn)實情況看，居委會是具有中國特色的群眾性自治組織（“半行政、半民間”）。居委會的歷史地位在于：居委會是“社會橋梁”，是國家與社會在基層社區(qū)的中介，是國家政權(quán)在基層的延伸，是基層政權(quán)的組織載體和實體，又是基層群眾的代言人和利益表達者；居委會是“社會水泥”，它通過組織居民開展民主自治和互助服務(wù)，將原子化的個人黏合為社會；居委會是“社會減壓器”，它組織居民自治而增強社會自治能力，它促進政府與居民合作而增進政府與居民的相互信任。居委會的歷史地位是通過它的雙重功能來實現(xiàn)的，它既協(xié)助政府進行社會管理和提供公共服務(wù)，又組織居民開展民主自治和互助服務(wù)；它因協(xié)助政府而與政府形成彼此依賴關(guān)系，它因組織居民而與居民形成彼此依賴關(guān)系；它因協(xié)助政府而得到政府的認同，它因組織居民而得到居民的認同；正是居于居委會的雙重功能所帶來的雙重依賴關(guān)系和雙重認同，居委會的“社會橋梁”、“社會水泥”和“社會減壓器”作用才成為現(xiàn)實。

居委會的地位和功能是其他社會組織（諸如業(yè)主委員會、物業(yè)服務(wù)企業(yè)、社區(qū)工作站等）無法替代的。居委會的地位如何體現(xiàn)、居委會的功能如何實現(xiàn)，一直是社區(qū)建設(shè)以來社區(qū)體制改革要解決的一個重要問題。在單位解體、社區(qū)替代的情況下，居委會負擔過重、或過度行政化、或再度邊緣化，都會使居委會喪失“社會橋梁”、“社會水泥”、“社會減壓器”作用。

二、居委會面臨的“兩難困境”

政府職能社區(qū)化是政府加強基層社會管理和公共服務(wù)的現(xiàn)實需要。但受計劃經(jīng)濟體制慣性的作用，政府的社會管理和公共服務(wù)都堆積在居委會身上，居委會肩上承擔著太多、太重的任務(wù)，“彎著腰做事，翹著屁股挨批”，是居委會生存狀態(tài)的真實寫照。“為居委會減負”成為社會各界強烈的共同呼聲，也成為政府推動社區(qū)體制深化改革的出發(fā)點。

目前，各地圍繞居委會減負，積極探索社區(qū)體制深化改革的新途徑。社區(qū)體制深化改革的一個新探索，就是建立社區(qū)工作站（各地對此稱謂有差異，但其功能相同，可以統(tǒng)稱為“社區(qū)工作站”），具體落實政府職能社區(qū)化所帶來的各種任務(wù)。社區(qū)工作站的管理體制存在差異，主要有兩種模式：居委會管理模式、街道辦事處管理模式。

居委會管理模式的最大特征，是社區(qū)工作站在社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會的領(lǐng)導下開展工作；社區(qū)工作站是社區(qū)居委會的一個工作機構(gòu)（有的地方，社區(qū)黨組織書記或社區(qū)居委會主任還兼任社區(qū)工作站站長）；社區(qū)工作者采取政府出錢、居委會聘用的辦法；社區(qū)工作站接受政府、社區(qū)居委會和居民群眾的監(jiān)督、考評。

街道管理模式的最大特征，是社區(qū)工作站獨立于社區(qū)黨組織和社區(qū)居委會。區(qū)政府通過公開招聘社區(qū)工作站人員；社區(qū)工作站在街道黨工委和街道辦事處的領(lǐng)導下開展工作，承辦政府職能部門交辦的事務(wù)；街道辦事處負責社區(qū)工作人員的考核、評議。

這兩種改革模式的背后，有著共同的改革思路：既然單靠居委會一個組織難以承擔政府下派的事務(wù)，那么就增加機構(gòu)和人員，社區(qū)工作站和社區(qū)工作者（有的社區(qū)專干、社區(qū)干事等）也就應運而生。這種改革思路是地方政府受滲透于社會領(lǐng)域里的計劃經(jīng)濟體制慣性約束，所采取的一種摸著石頭過河的改革策略。

這兩種改革模式都是傳統(tǒng)的行政管理模式的延伸，是政府“腿”的延長，會面臨“兩難困境”。居委會管理模式會面臨居委會“全能化”、“過度行政化”的問題，而且還可能為政府部門不斷地向居委會下派任務(wù)提供新的體制平臺。因為在政府部門看來，“我增加了居委會的人，又給了居委會的錢，還給了居委會管人的權(quán)，那么，我給你下派任務(wù)，與你簽訂行政目標責任書，考核你行政目標完成情況，那是理所當然的。”甚至工會、共青團、婦聯(lián)等組織也可能仿而效之。如此，居委會管理模式會走向它的反面：出發(fā)點是為居委會減負，其結(jié)果卻是居委會負擔越來越重，社區(qū)社會管理和社區(qū)公共服務(wù)的成本會增加而社區(qū)整體福利會降低；同時，居委會“過度行政化”，只見“政府的背影”而不見“居民的身影”，會使居委會在政府需求與居民需要之間失去平衡。

街道辦事處管理模式也會面臨街道辦事處“全能化”問題，很有可能為職能部門進一步向街道辦事處下派任務(wù)提供新的體制平臺，隨之而來，街道辦事處任務(wù)增加、機構(gòu)增加、人員增加，街道辦事處很有可能越來越遠離其派出機構(gòu)性質(zhì)，而演變?yōu)橐患壵蝗绱艘詠恚嗄陙斫值擂k事處體制改革的成果將化為泡影，帶來政府管理層級增加、管理成本攀升、社會整體效益下降。另一方面，街道辦事處管理模式還面臨居委會“再度邊緣化”的問題。社區(qū)工作站成為街道辦事處的派出機構(gòu)，在權(quán)力、資源分配上處于強勢地位，而居委會處于弱勢地位，居委會與政府之間的相互依賴關(guān)系會逐步削弱甚至消失；居委會不能背靠政府（失去“政府的背影”），居委會在群眾中的威信會降低，動員居民的能力會減弱，促進政府與居民合作的可能性會減少。問題的關(guān)鍵還在于，社區(qū)工作站可以分擔居委會的行政負擔，但至少它不可能完全替代居委會，成為“社會橋梁”、“社會水泥”、“社會減壓器”；如果說，社區(qū)工作站可以完全替代居委會的話，那么，它就不再是社區(qū)工作站而是負擔過重的居委會的翻版。

在新一輪為社區(qū)減負而進行的社區(qū)體制深化改革中，面臨“兩難困境”：既不能使居委會“過度行政化”，也不能使居委會“再度邊緣化”。如何破解“兩難困境”，是社區(qū)體制深化改革面臨的挑戰(zhàn)。

三、“江漢模式”的深化：權(quán)力平衡模式

政府職能社區(qū)化是政府加強基層社會管理和改善社區(qū)公共服務(wù)的需要，而建立社區(qū)工作站又是適應政府職能社區(qū)化的需要。問題的關(guān)鍵在于，社區(qū)工作站在制度設(shè)計上能不能有“第三條道路”：在居委會“過度行政化”與“再度邊緣化”之間找到某種平衡。

制度是調(diào)整權(quán)力關(guān)系的規(guī)則。要規(guī)避居委會的“過度行政化”和“再度邊緣化”，需要在制度設(shè)計上構(gòu)建政府、居委會、社區(qū)工作站之間的權(quán)力平衡關(guān)系。

2005年以來，華中師范大學城市社區(qū)建設(shè)研究中心與武漢市江漢區(qū)政府合作，尋找社區(qū)工作站的新的制度設(shè)計。我們做過多次的調(diào)研、開過數(shù)次討論會、提交過9份咨詢報告，在一次又一次地重復博弈中，我們彼此認識到：只有深化社會專業(yè)分工，才能構(gòu)建政府、居委會、社區(qū)工作站之間的權(quán)力平衡關(guān)系。深化社會專業(yè)分工，就是要通過社區(qū)體制的深化改革，在社會管理中促進政府行政管理與居民自治管理的分工，在公共服務(wù)中促進政府“掌舵”與社會組織“劃槳”的分工。

深化社會專業(yè)分工，其核心是要將街道社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)公共服務(wù)站（江漢區(qū)之所以用“社區(qū)公共服務(wù)站”替代“社區(qū)工作站”，一方面是為了凸顯其服務(wù)屬性，另一方面是為了與社區(qū)其他服務(wù)如社區(qū)商業(yè)服務(wù)、社區(qū)志愿服務(wù)等區(qū)別開來）定位為社會組織，定位為具體承擔社區(qū)公共服務(wù)的專業(yè)機構(gòu)。如果定位于政府的辦事機構(gòu)（或派出機構(gòu)），勢必采取街道辦事處管理模式，帶來街道辦事處“全能化”和居委會“邊緣化”的問題；如果定位于居委會的辦事機構(gòu)，勢必采取居委會管理模式，出現(xiàn)居委會“全能化”和“過度行政化”的問題。

深化社會專業(yè)分工，需要創(chuàng)新社區(qū)公共服務(wù)體制。江漢區(qū)著力創(chuàng)建政府統(tǒng)一購買、街道辦事處發(fā)包、街道社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)公共服務(wù)站服務(wù)、居委會協(xié)調(diào)監(jiān)督的管理體制。新體制的實質(zhì)，是要通過政府購買服務(wù)的方式，推動政府職能轉(zhuǎn)變，促進街道社區(qū)服務(wù)中心逐步轉(zhuǎn)向?qū)I(yè)化的社會組織。市區(qū)政府做好社區(qū)公共服務(wù)發(fā)展規(guī)劃，確定服務(wù)購買項目和服務(wù)購買要求，測算各街道辦事處所轄區(qū)域的服務(wù)當量，明確資金籌措渠道，做好年度財政預算，等等。街道辦事處代表政府與街道社區(qū)服務(wù)中心協(xié)商簽訂服務(wù)購買合同，指導和監(jiān)督街道社區(qū)服務(wù)中心的工作。街道社區(qū)服務(wù)中心以社區(qū)為基本單元，設(shè)立社區(qū)公共服務(wù)站，負責內(nèi)部人、財、物的管理和服務(wù)項目的運行。居委會負責指導、協(xié)調(diào)、監(jiān)督社區(qū)公共服務(wù)站的工作，代表居民履行五種權(quán)力：一是參與社區(qū)公共服務(wù)站站長、副站長及其工作人員的聘用，具有人員聘用的建議權(quán)；二是工作協(xié)調(diào)權(quán)，牽頭組建社區(qū)服務(wù)協(xié)調(diào)委員會，協(xié)調(diào)居委會、社區(qū)民間組織、社區(qū)公共服務(wù)站、其他社會組織之間的工作關(guān)系，指導和協(xié)助社區(qū)服務(wù)站開展工作，形成工作合力；三是民意表達權(quán)和工作監(jiān)督權(quán)，收集居民需求信息和代表居民權(quán)利，監(jiān)督社區(qū)公共服務(wù)站工作人員的服務(wù)態(tài)度、服務(wù)行為、服務(wù)狀況；四是民主評議權(quán)，組織居民代表，通過民主評議，對社區(qū)公共服務(wù)站的服務(wù)績效進行年度考評，評議考核合格者，方可續(xù)聘。最重要的是，居委會的職責和權(quán)力，是通過相關(guān)制度來規(guī)范的，包括社區(qū)公共服務(wù)站人員聘用制度、社區(qū)公共服務(wù)承諾制度、社區(qū)服務(wù)聯(lián)席會議制度、社區(qū)公共服務(wù)站監(jiān)督考核制度。

深化社會專業(yè)分工，需要創(chuàng)新社區(qū)公共服務(wù)機制。傳統(tǒng)的“條條”運行機制存在職能分解過細、權(quán)責交叉、權(quán)責不清、運行不暢、資源浪費等諸多問題。不改變傳統(tǒng)的“條條”運行機制，新的管理體制不盡無法運行而且還會走回頭路。江漢區(qū)通過社區(qū)業(yè)務(wù)流程再造，重建社區(qū)公共服務(wù)機制。一是服務(wù)項目分類。按照“相同職能合并、不同職能分開”的原則，依據(jù)社區(qū)服務(wù)項目間的內(nèi)在因果關(guān)系（低保與社保、計劃生育與流動人口管理與服務(wù)、安全保衛(wèi)與市容環(huán)境管理等之間存在內(nèi)在因果關(guān)系），目前，街道社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)項目可以分為三類：社會保障（包括低保、社保、醫(yī)保、社會救助等）、人口管理與信息綜合（計劃生育、外來人口、人口信息采集與綜合）、社區(qū)秩序與安全綜合協(xié)助管理。二是人員整合。根據(jù)服務(wù)項目的分類，江漢區(qū)將政府各部門購買公益崗位進入社區(qū)的人員（俗稱“八大員”，即政府各職能部門購買的八種公益崗位：安保隊員、計劃生育專干、最低生活保障專干、勞動與社會保障專干、殘疾人協(xié)理員、流動人口協(xié)管員、信訪專干、城管協(xié)管員）整合為兩類：社區(qū)服務(wù)員和社區(qū)協(xié)管員，這便于淡化“條條”身份，規(guī)范人員管理。三是團隊協(xié)作模式。社區(qū)公共服務(wù)站內(nèi)設(shè)社會保障工作組、人口管理與信息綜合工作組、城市綜合協(xié)管隊，其好處在于既有利于避免因職責交叉所帶來的扯皮推諉問題，又有利于培養(yǎng)工作人員的團隊精神和提高彼此的協(xié)作能力，還有利于為工作人員提供一種在工作中學習、在學習中工作的良好氛圍。四是財政統(tǒng)一撥付機制。改變過去財政資金由“條條”分散撥付的機制，這種財政撥付機制容易帶來“擠牛奶式”的結(jié)果，誰“擠”（爭取）得多，誰就得的多，造成財政分配的不公平；新的財政撥付機制是，根據(jù)各街道社區(qū)服務(wù)中心的服務(wù)當量，核定財政資金總額，直接撥付給街道社區(qū)服務(wù)中心，維護財政分配的公平性，提高財政使用效率。

深化社會專業(yè)分工，需要采取“軟著陸”的改革策略。政府、居委會、社區(qū)公共服務(wù)站的權(quán)力平衡關(guān)系，會觸及兩個結(jié)構(gòu)性系統(tǒng)的改革，既涉及社區(qū)內(nèi)部結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的改革，又涉及社區(qū)外部結(jié)構(gòu)系統(tǒng)的改革，改革并不容易。江漢區(qū)的“軟著陸”改革策略包括：在改革的區(qū)域布局上，采取先在滿春街和唐家墩街試點，后再逐步推廣的策略；在部門權(quán)力和利益調(diào)整上，采取共同協(xié)商辦法，在改革前、改革中不斷聽取部門意見，爭取部門支持的策略；在街道社區(qū)服務(wù)中心的轉(zhuǎn)型上，采取政府先培育，再過渡為社會組織，登記注冊為“民辦非企業(yè)”；在社區(qū)公共服務(wù)站人員結(jié)構(gòu)調(diào)整上，采取雙向選擇，先培訓后上崗，富余人員慢慢調(diào)整的策略。

總之，社區(qū)體制深化改革，不宜采取簡單的改革思路：簡單地為居委會減負而改革，或簡單地為完成行政目標而改革，都有可能出現(xiàn)“改革悖論”——良好的愿望換來不好的結(jié)果；需要在初始制度設(shè)計上，構(gòu)建政府、居委會、社區(qū)工作站（根據(jù)黨的十七大報告精神，街道社區(qū)服務(wù)中心和社區(qū)工作者站都屬于地方公共服務(wù)部門建設(shè)范疇）之間的權(quán)力平衡關(guān)系。