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中國共產黨是中國工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊。從民主革命到社會主義建設時期，中國共產黨一直堅持集體領導這一基本領導制度，并在奮斗中形成了三代領導集體，保證了社會主義建設事業不斷發展。同時，在實行集體領導的過程中也走過了曲曲折折的路，遇到形形色色的問題，阻滯了前進的步伐。不認真解決這些問題，將制約黨的執政能力提高，影響黨的先進性。

一、集體領導中存在的問題

在實行集體領導方面，我們黨有不少好的經驗，也有許多深刻的教訓。根據集體領導的現狀，可以將存在的問題概括為以下通病：

一是重形式，輕內容。開會表決是集體領導的基本形式，然而這只是必須的形式。至于什么問題拿到會上研究決定，參會成員是否有表達意見的機會，是否有平等發言權，發言是否有作用卻難以保證。這樣的集體領導只是形式上的，而實質上還是個人說了算。正像在《關于健全黨委制》中所批評的：“重要問題的解決，不是由黨委會議做決定，而是由個人做決策，黨委委員等于虛設”。

二是重名分，輕機制。既然開會了，就應該按照黨委會設計的本意，遵循少數服從多數的原則，由黨委會集體討論舉手或投票表決做出決定。可在現實中，在討論、決定問題時程序不規范不合理，不按程序和議事規則開會，難以保證參會成員真實充分表達意見的現象大量存在。由于程序被書記操縱，導致機制的扭曲，使得這樣的“集體領導”完全失去了集體領導的應有功能。鄧小平1956年在八大《關于修改黨的章程的報告》中已經對此予以揭露：“這些會議只是形式主義的。他們既沒有使會議的參加者對于所要決定的問題，在會議以前具有思想上的準備，在會議上，又沒有造成便于展開討論的氣氛，實際上形成強迫通過。”他一針見血地指出：這是“以集體領導的外表掩蓋個人專斷的實質的辦法，必須堅決加以反對”（《鄧小平文選》第1卷，第231頁）。

三是說起來重，做起來輕。在文件、報告中談到集體領導時，再三強調集體領導的重要性，可是在實際工作中，對是否實行集體領導并不很重視。開會只是例行公事，不關注質量。在黨委會議上，委員們是否能夠充分表達和敢于表達自己的真實意見，完全看書記的臨場表現。書記無意民主，委員也就知趣地不去爭取應有的“神圣權利”了。

四是重分工，輕集體。談起分工，仿佛自己分管的范圍就是個人的領地，別人不能過問，只是單線向書記匯報工作，不向領導集體通報情況和報告工作。同時，對其他委員分管的工作也退避三舍，不愿多問，唯恐有插手太寬之嫌。

五是該輕不輕，該重不重。對一些無關緊要的事情或者比較虛的事情可以開會研究，而且還表現得特別認真；但對有些含金量高的、有實質意義的事就不一定開會研究了。其實這也是重形式、輕實質的一種表現。

總之，雖然我們一直在強調集體領導，可是事實上，集體領導在我們黨內、在我們黨的各級組織中并沒有很好地實行，成為一以貫之的可靠制度。它經常受到干擾和排斥，被有些人當成擺設，使集體領導徒有其名，成為病態的集體領導。

二、集體領導堅持不好的原因

集體領導堅持不好這一問題絕不是一時一事的原因所導致，具體分析起來，至少有以下幾方面原因：

1.體制原因

首先是在權力構成上，制度與法理沖突。我國體制的法理依據是：人民是國家的主人，一切權力屬于人民。即，公共權力來源于人民，是為人民服務的，這種體現人民民主的先進理念，應該通過制度運作來體現。可在實際上卻有很大差距，甚至出現背離的現象：任命重于選舉，集權重于分權，指示重于法律，黨政全面深程度的統合，從上而下一統到底的領導方式和不完善、不嚴謹的執政方式。這些都難以讓人民找到國家主人的感覺，倒是讓掌權者找到了“父母官”的感覺。因而有些黨的干部習慣當“家長”，發號施令，破壞集體領導而不以為然。

其次是在政權組織上，黨、政角色混同的沖突。黨、政角色混同導致黨政組織的趨同，把行政體制中的一些做法滲透到黨的政治生活中來，導致了黨的各級組織趨向行政化。書記自覺不自覺地充當起黨內的“行政首長”來，相應地造成政府權力空洞化，行政首長無法獨立決策。黨組織行政化，一方面表現在黨內政治生活中廣泛引進行政級別：黨委常委中各常委依照行政級別來劃分高低，書記的行政級別高于其他委員，反過來又以行政級別的高低來確定黨內職務，所謂“黨政一肩挑”的做法就是這種思維的典型表現。這種級別有高低的做法，將黨委內的平等關系演化為上下級關系，委員發表意見時權值也就不一樣了。此時已不存在本來意義的集體領導。黨組織行政化另一方面表現在黨的領導方式行政化，正如鄧小平所指出的，“在加強黨的一元化領導的口號下，不適當地、不加分析地把一切權力集中于黨委”。當國家權力、社會組織和企業組織的權力都不適當地向黨委集中時，黨委的權力就超出了它應有和所能承擔的范圍。要把這些超范圍的事都管起來，就需要有一定的方式，而集體領導的體制難以適應這種什么都管的需要，于是黨委的權力被集中于幾個書記，特別是集中于第一書記。黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導。

2.具體工作方法和思想方法原因

一是不恰當地套用“一把手”概念。“一把手”是個借用概念，形象地指代實行“首長負責制”機關的首長。可是，共產黨組織實行的是民主集中制，其領導制度是集體領導。因此，在黨的文件和講話中使用“一把手”的稱謂，是一種違背黨章的不嚴肅做法，應該堅決糾正。我們現在將“一把手”不適當地套用在共產黨組織中，勢必會引起混亂。例如，工作上錯誤地提出“一把手”負總責。既然負總責，就要有全權，這實際上是將任務交給了個人，而不是交給一級組織。又如，上級組織在與下級組織聯系時，過多地與“一把手”單線聯系，聽“一把手”的匯報，書記壟斷了匯報權，造成書記與委員的信息不對稱，剝奪了委員的匯報權、知情權，成了個人對個人，而不是組織對組織，客觀上為“一把手”專權提供了條件。

二是由思想偏見造成的不良風氣。由于種種原因，我們黨內在思想上存在一些不好的風氣，影響了集體領導的健康實施。例如，對不同意見不能正確對待，習慣于與“一把手”保持一致，總認為持不同意見的人是不支持工作、出風頭、表現自己等等，總之，只有與一把手完全一致才能保持相安無事。又例如，把由于對某人不適當的行為提出批評而產生的矛盾當成鬧不團結，上級不是采取客觀的態度，實事求是地分析其中的是非，而是簡單地、不容分辯地加以否定，各打五十大板，或是習慣地以“一把手”的認識來判斷是非，用“破壞集中、統一”等上綱上線的做法戴“帽子”、打“棍子”。還有的對民主集中制采取實用主義態度，曲解民主集中制的本意，以“文明的”形式實施專斷。

三是黨紀的疏失。集體領導同個人專斷本來就是一對矛盾，它們的此起彼伏此消彼長決定著我們民主集中的水平，決定著領導集體的命運。破壞黨的集體領導制度是破壞民主集中制的行為，這固然有思想認識問題，需要通過說服和教育來幫助提高，但是我們又絕不能只停留在這樣的處理方式上。因為破壞民主集中制和集體領導也是違反組織制度的行為，是對組織秩序（制度）的破壞，是對組織中他人權利的侵犯或剝奪，應該受到組織紀律的處理。可是我們的紀律部門在工作中并沒能很好履行自己應有的職責，沒有及時對違反組織制度的行為予以追究。像陳希同、胡建學那樣的破壞集體領導的行為，只是在他們的經濟問題敗露受到懲處后，才將他們專橫跋扈、破壞集體領導的問題作為個人品質評價提出來。在此之前，誰會、誰敢過問這樣的問題呢？

問題在于民主集中制從來沒有成為黨內的法規或紀律。雖然我們說民主集中制是我們的基本組織制度，但是我們更多的時候是把它當成一種組織原則看待，并沒有當成組織制度來對待。鄧小平說：“黨內討論重大問題，不少時候發揚民主、充分醞釀不夠，由個人或少數人匆忙做出決定，很少按照少數服從多數的原則實行投票表決，這表明民主集中制還沒有形成嚴格的完善的制度。”如果是組織制度就應該有相應的配套的（成文的）具體實施細則或條款，而且對違背原則的問題，在組織內也應形成可靠的解決渠道。

3.歷史原因

歷史原因大致可以分為“自己的”和“外來的”兩方面。“自己的”主要是指我國封建主義影響和革命戰爭年代傳統做法的影響。

一是封建社會的思想文化影響根深蒂固。由于我國民主革命勝利后，在很短的時間里就轉向社會主義建設高潮，沒有來得及清理舊社會給我們留下的封建主義遺產，封建的政治思想無孔不入地侵襲著我們。

革命戰爭年代，在“為人民打天下”旗幟下聚集起來的隊伍中，絕大多數是從事小農經濟生產的貧苦農民，在他們之中，打天下、坐天下，改朝換代的想法很有市場。因此在政治思想上，形形色色的人治思想、特權思想、官本位思想、等級觀念等等，他們接受起來并不難。改革開放以來，我們雖然提出了“依法治國”，可是，人們還是崇尚權力，在“權”與“法”的爭斗中，“法”仍然處于弱勢，權大于法的現象比比皆是。

二是革命戰爭環境形成的傳統。民主革命時期，我們黨的中心任務是軍事斗爭。為適應軍事斗爭環境的需要，采用了一些具有軍事組織特征的權力運作形式，如遵義會議后成立的新三人團全權指揮作戰，這種軍事斗爭的傳統對我黨后來的政治活動產生了很大影響。特別是軍事首長的強制性（命令）指揮方式，在很長一個時期被作為正面形象傳播。

“外來的”主要指共產國際又主要是斯大林體制的影響。

高度集權的官僚體制和干部任命制，對中國共產黨的建設發生了深刻影響，至今還留有深刻印痕。像干部制度中的任命制，就是來源于蘇聯從十月革命后就開始實行的“羅名制”（Номенклатура）。這種制度是黨向國家機關派遣干部，但是黨內干部的管理也受到了這一制度的深刻影響。例如，黨內選舉制在實質上已經被任命制替代。官員層層欽定，與“指定接班人”的做法同出一轍。干部一律任命的做法，無疑強化了干部看好上級，而不看好本級組織和領導集體。

三、正確理解和實行集體領導

集體領導作為無產階級政黨民主決策的重要形式，是人類政治文明的產物。正確理解集體領導的含義是搞好集體領導的重要基礎，對集體領導的任何曲解都是導致集體領導變異的根源。

1.正確理解集體領導應該注意的一些問題

此處談的集體領導不是指黨對社會的領導，而是指黨組織內的領導。黨內集體領導是一種組織制度，與組織的性質、結構密切相關，是關系到黨的性質的問題，是體現政黨先進性的一個重要標志，非此不是先進政黨。

集體領導是指：在同一級黨組織中的領導者是一個集體，而非某個人；本級組織的重大問題要由這個領導集體來共同決定，任何個人都無權做出決定；在這個領導集體中的所有成員的權利平等，不存在任何特權；在這個集體中，少數要服從多數，個人只服從領導集體（組織）而非某個人，個人只對領導集體和組織負責。這與平常說的領導中發揚民主，聽取采納各方面意見，直至決策過程中有他人參與等等，有相似之處，但又有本質區別。集體領導形成的最后決定是整個領導集體的意見，各種不同意見是依據在集體中所占比重和集體的接受程度來發揮作用的，是少數服從多數。而領導者個人發揚民主所做出的決定，被征求意見者或參與意見者的各種意見在決策中所占的分量完全依據“拍板人”個人主觀意愿。堅持集體領導體現的是政治民主，是制度和紀律問題；個人決策中發揚民主體現的是個人政治素養，是品德和能力問題。因此，在現實中要警惕那些搞個人專斷的人故意混淆它們的區別，從中偷梁換柱，以巧妙地排斥集體領導。

集體領導由領導集體承擔，黨的委員會就是領導集體。這與行使首長負責制的公共權力組織有根本區別。《準則》指出：“在黨委會內，決定問題要嚴格遵守少數服從多數的原則。書記和委員不是上下級關系，書記是黨的委員會中平等的一員。書記或第一書記要善于集中大家的意見。不允許搞‘一言堂’、家長制。”書記只是黨委會的召集人、協調人，他在黨委會上表決時同其他委員的分量一樣。因此，書記既不是最高領導人，也不是最后責任人。“一把手”的稱謂并不適合按照民主集中制的要求實行集體領導的黨組織。

集體領導是權力，應該集體決定而沒有通過集體的做法就是越權，應該受到紀律的追究。集體領導的功能是避免“最壞”，而非提供“最好”。真理有時候會在少數人手中，由集體做出的決定并不能保證都是正確的，它體現的只是當時多數人的認識水平和能接受的程度。判別決策是否正確只能靠實踐，除此之外，沒有別的辦法，決不能依權力、身份和人數多少來判斷。依照少數服從多數的辦法，體現的只能是決策的合法性，而不是真理性。

集體領導既具有決策機制，也具有糾錯和制約機制。

“一把手”監督是與集體領導相對應的問題。“對領導人最重要的監督來自黨委會本身”（鄧小平1962年在擴大的中央工作會議上的講話）。在健康的集體領導環境下，委員們的權利能得到保障，委員們可以充分表達真實意見，提出問題。這樣的環境有利于制約任何特權的產生。不同意見的表達本身就是一種監督，領導集體中每一個人包括書記都受到其他成員共同的監督，這是一種相互監督，是對重大問題的監督。這種表達自己意愿的權利受到黨規黨法的保護。當集體領導的正常秩序被破壞，出現某些人的權利受到侵犯而不能糾正時，“最重要的監督”就可能在另一些人那里失靈。

集體領導的決策機制還有利于維護黨的統一，鞏固黨的團結。領導集體的成員是由黨組織內的黨員選舉產生，他們代表著多數黨員的意愿。當他們能很好地參與領導時，就能獲得多數黨員的認同和擁護，廣大黨員就能自覺地執行黨委的決定，使黨內政治生活出現既有統一意志又有個人心情舒暢、生動活潑的局面，達到組織的團結統一。

破壞集體領導與權力高度集中兩者密切相關。權力高度集中是不搞集體領導的外在表現和結果，不搞集體領導是權力高度集中的制度實質和因源。由于破壞集體領導，給我們黨帶來了一系列不良后果。政治上的高度集權導致了專斷傾向：在組織里搞家長制，任人唯親，大權獨攬，思想僵化守舊，排斥壓制不同意見，從而禁錮了思想，挫傷了黨員的積極性，遏制了組織活力，致使正常的對社會主義發展和建設規律的探索與認識屈從政治權力和斗爭，給社會發展帶來極大的破壞。組織內在活力減退后，腐敗的蔓延也就難以遏制了。執政黨權力高度集中的體制，還將對政府工作產生不良影響，不僅導致政府管理效率低下，官僚主義、特權現象嚴重，而且還導致政府成本高昂，重大決策失誤。

2.正確實行集體領導應注意的一些問題

組織制度出問題一般都帶有全局性，不會是局部的，因此要實現真實健康的集體領導有待上下一齊動作，從多方面推進。從以上對影響集體領導的原因分析中我們可以看出，導致集體領導執行不好的因素主要來自兩方面即領導集體中的所謂“一把手”和上級領導。這兩方面因素相互結合，共同作用。兩者中，又以上級為主要方面。只有從黨規黨法上努力，才可能從根本上扭轉這種局面。搞好集體領導應著力解決的兩個基本問題，一是確保領導集體成員的權利；二是確保議事程序公正。

為了保證集體領導的實行，應從以下方面努力：

要將推進民主集中制的認真施行作為我們的重要工作內容。民主集中制堅持不好的一個重要原因是民主意識淡漠，既有上級和一把手不尊重他人權利的問題，又有其他成員不珍惜自己權利的問題。民主意識不會憑空產生，要靠制度的訓練和理論的修養才會樹立起來。這就要嚴格地執行民主集中制，要改變只講義務不講權利的錯誤傾向，增強黨員意識，認識到黨員的權利和主體地位，這是集體領導的基礎。常委會要向全委會匯報并負責，全委會要向黨代會匯報并負責，這樣可以使各級掌權者感受到權力來自全黨。

要建立有力的黨章保障機制。破壞集體領導、侵犯黨員權利都是違章。沒有黨章的保障機制，破壞集體領導的行為無法遏制，集體領導得不到保證。應將維護民主集中制的正常執行作為紀律檢查機關的一項長期基本任務，堅持不懈地抓起來。既要維護黨員的基本權利，也要維護各級領導集體中成員的權利，對破壞黨的民主集中制的問題進行查處。

要調整好領導集體中成員間的關系，提高領導集體的質量。黨委委員的關系也是黨內同志關系。十六屆四中全會《關于加強黨的執政能力建設的決定》中要求：“營造黨內不同意見平等討論的環境，鼓勵和保護黨員講真話、講心里話。”這種環境何以能營造出來呢？我們從開始，講了六十多年的批評與自我批評，可是現在的狀況是什么樣呢？幾乎開展不起來。關鍵就是黨內同志關系不正常，同志關系變成了同事關系。沒有共同的志向就沒有共同的語言，批評和自我批評又從何談起呢？只有努力改善黨內關系，讓同志關系占主導地位，才能保證批評自我批評的正常開展，才能使黨內有平等地位，才能保證真正的集體領導。

要建立嚴格的工作制度，包括工作程序和細則，杜絕任何特權。工作制度是走向集體領導的橋梁，破壞集體領導就是從破壞工作制度開始，堅持工作制度就是維護集體領導。過多地突出個人的作用，只把搞好工作的希望寄托在“一把手”身上，就會忽視改進工作機制發揮組織的作用，最后導致“一把手”失控。工作制度建設的重點是工作程序和實施細則。程序體現的是客觀事物發展的秩序，對集體領導活動具有糾錯功能。有了細則，監督才有標準，紀律才能發揮作用。

處理好集體領導與分工負責的關系。沒有分工負責，集體領導就會變成議而不行，從而失去集體領導的權威，也就沒有真正意義的集體領導了。個人分工負責不是搞個人承包，而是集體領導下的分工負責。分工負責是對領導集體負責，而不是對書記負責。我們要防止以分工負責來攬權，而以集體領導來避責。屬于分工的就要明確由個人來負責，屬于集體領導的就要嚴格控制住，不搞分散主義。在反對個人獨斷專行時，還要注意克服軟弱渙散現象。這兩種傾向都不利于集體領導。

當然，書記與委員之間的區別是顯而易見的，書記是黨委會議的召集人和主持者，書記享有主持會議的權力和搞好集體領導的責任，但是也僅此而已。書記的權力不應超出此范圍，應該將書記的權力嚴格限制在此范圍內。如果一個領導集體不能很好地實行集體領導，書記就不是一個稱職的書記，應該對此承擔責任。從書記的權和責任我們可以看出，一個領導集體中有一個書記就足夠了，用不著設好幾個書記，書記多了不利于集體領導。