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研究歷史是為了站在歷史唯物主義的高度來審視現實，設計未來。

回首新中國財政監督五十多年的發展歷程，財政監督人備受鼓舞，但回到現實，在實際工作中又總有些困惑。

備受鼓舞的是歷史印證了財政監督不可替代的地位，困惑的是對于未來財政監督的發展方向，大家仍有些迷惘。在記者的采訪中，很多財政監督人能對財政監督娓娓而談，但又總覺得在一些深層次問題上說不清道不白。

“痛并快樂著，”一位年輕的財政監督工作者曾這樣笑著對記者說。

此話雖有些“調侃”，但也道出了許多財政監督人的心聲。這或許就是一種困惑，一種“陣痛”——發展中的困惑、“成長中的陣痛”。

具有高度責任感和使命感的財政監督人懷著對財政監督事業的無限忠誠，經受住了各種考驗，克難奮進，積極實踐，苦苦求索，不斷開創財政監督工作新局面。個中有得亦有失，有成功亦有困惑，囿于各種客觀因素的制約，全國地方財政監督工作在整體發展和地區發展的差異性上仍然有許多問題亟待解決。

亮點與缺陷并存

——各地財政監督工作發展的不平衡

經濟發展不平衡是我國存在的突出問題，綜觀全國各地的財政監督發展狀況，亦是如此。20*年7月初，在西安召開的全國部分地方財政監督工作會議上，財政部監督檢查局副局長張強同志指出，財政監督工作發展的不平衡是我國各地財政監督工作中的一個突出問題。

這種不平衡首先是機構建設上的不平衡。一些地方不僅機構健全，人員充足，還積極探索建立派出機構，而有些地方特別是到縣級基層組織卻連最基本的監督機構都沒有。

機構建設是搞好財政監督的一個重要載體。很多地方積極探索有效的機構建設方式，積累了許多有益的經驗。以建立地方財政監督派出機構為例，全國已有湖北、山東、陜西、河北、山西、河北五省進行了積極的探索，這些財政監督派出機構在促進地方財政改革與發展等方面發揮了重要作用。如湖北省在1997年成立省財政廳駐部分市財政監督辦事組，*年在政府機構改革時，又將原財政監督辦事組增加為12個，機構名稱改為“財政監督辦事處”，級別升為副縣(處)級，核定事業編制65人，參照國家公務員管理。

與此形成鮮明對比的是，部分地方的機構設置很不規范。少數地方至今未成立專門的財政監督機構；有的地方雖已建立了財政監督機構，但監督力量分散，人員不到位。有些地方的財政監督人員還是兼職，財政監督檢查機構和人員配備與所承擔的職責不相協調。這種局面導致了財政監督的廣度、深度、力度不夠，許多領域出現監督“真空”。不僅很大程度上削弱了財政監督力量，給違法違紀分子以可乘之機，也使財政部門內部管理松弛，降低了工作效能。

其次是監督隊伍素質的差異所帶來的監督成效上的不平衡。近年來，許多地方圍繞服務財政管理與財政改革，不斷探索，財政監督工作涌現出許多亮點。廣東提出了建立與新時期財政改革發展相適應的財政監督體系工作設想，即首先建立省級財政內部循環監督系統，并在條件成熟時將整個系統擴大到全省財政部門。省級財政內部循環監督系統圍繞財政資金運動的全過程而設計，由內部監督分工、內部監督系統、內部監督責任、循環監督樞紐四部分組成。這一內部循環系統已得到了有效的實踐。河北通過實行財政監察組委派制度，重點加大對省級預算部門，特別是資金量較多的政府部門財政財務管理活動的監督力度，將監督觸角直接延伸到預算部門，對部門預算運行實施全方位、經常性監督，以徹底解決財政監督缺位問題。目前，向省直部門委派財政監察組試點工作已正式啟動。江蘇在內部控制體系的建設上成果斐然……

因此，機構健全、人員素質整齊的地方總是出亮點、出經驗、出思路的地方，財政監督工作整體發展也就比較前衛。但也有一些地方，囿于各種客觀條件的制約，財政監督工作仍局限于應付一般性的檢查，在思路、方法和現代監督理念的認識上沒有取得突破。

第三，地區經濟發展的不平衡和領導重視的程度導致了各地財政監督工作的不平衡。對此，一位財政學專家說，沿海地區得益于改革之春風，經濟發展迅猛，財政監督步子邁得大一些，領導重視的程度也不一樣，在目前“行政首長負責制”、“一把手負責制”的體制下，領導重視是做好財政監督工作的前提和保證。

事實也如此，領導重視的地區，財政監督工作往往成效顯著。如，湖北財政廳長羅輝主張對財政監督干部應該“高看一眼，厚愛一分”，在政治上要信任，工作上要支持，生活上要關心。青海財政廳長張光榮強調要把財政監督工作放在心上，擺在位上，抓在手上。領導的重視為財政監督工作提供了強大的動力支持和重要的組織保證。在一些欠發達地區，發展經濟成為當地黨政領導擺在案前的頭等大事，在對財政監督工作的支持上力度不大，以致于財政監督工作的開展就顯得相對滯后。

理論與實踐相對脫節

——財政監督理論嚴重缺失

在此次財政監督會議的分組討論中，很多與會代表都希望部監督局能夠把每年各地報送的調研課題集結成冊分發到各地?！耙驗槲覀冊趯嶋H工作中太需要有財政監督理論來指導了，我們了解財政監督理論只能靠閱讀報刊雜志、學習調研材料?！币晃粫h代表道出了大家的心聲。

這種心聲是對財政監督理論的渴望。

近幾年來，財政部積極組織和推動全國地方財政監督機構和有關專家學者致力于財政監督理論的探索和研究。各級財政監督機構也針對財政改革和財政管理中出現的新情況、新問題和財政管理中的重點、難點、熱點，積極開展大量的調研；同時財政監督的國際理論研討與交流也日益增多，去年以來，“中法財政監督研討會”、“財政部門內部控制與內部監督國際研討會”都先后成功召開。

這些無疑都推動了財政監督的理論研究。近些年來，財政監督理論從無到有，理論專著也相繼而出，先后有《財政監督概論》、《財政監督》、《注冊會計師行業監管國際視角》等十余本理論專著出版；近幾年來，各地財政監督機構上報部監督檢查局的信息、科研論文和調研成果的數量每年都在遞增……所有這些理論成果、調研和交流對財政監督的實務工作都起到了積極的指導作用。

然而，一個不爭的事實是，財政監督理論體系還遠沒有建立。

從實務層面上看，大部分一線財政監督工作者疲于應付實務工作，檢查之后所提交的檢查報告、工作底稿僅僅只是為了解決實際工作，尚不能上升到理論層次；許多監督機構和一些實務工作者每年也都組織了一些調研課題，或集結出版，或見諸報端，但大都只是一事一議，沒有上升到理論體系化的層面。

而在學術界，真正意義上以財政監督理論為主攻研究領域的專家學者幾乎沒有，當然也不乏在一些公開場合比如一些會議上對財政監督發表過真知灼見的專家，但充其量也只是客串而已。據了解，在我國數十所知名的高等財經院校中，絕大部分高校的財政學學科設置上沒有涉及到財政監督，也極少承擔財政監督科研課題。

因此，財政監督理論研究的現狀是：零散的、片面的、不系統的，體系式的財政監督理論建設仍然任重而道遠。

理論的缺失在一定程度上制約了財政監督工作實踐的飛躍。

理論是實踐過程中的一盞明燈。成功的實踐需要有成熟的理論作為依托，財政監督作為一個專門的工作領域需要有一整套成熟的理論來支撐。只有這樣，財政監督工作才能創新，也才更具有前瞻性和科學性。

“審計風暴”期待財政監督立法

——財政監督法制體系建設仍需推進

近年來，“審計風暴”頻頻出現在媒體上，成為公眾熱切關注的話題。關注的背后，讓人觸目驚心的是成千上萬甚至數十億元的資金黑洞，矛頭也自然直指那些挪用、侵吞、浪費老百姓血汗錢的違法者和違規者。

是什么原因使一些當權者肆無忌憚地吞用“財政撥款”呢?

20*“審計風暴”后，我國南方一家知名報紙以顯赫標題刊登一篇署名文章《“審計風暴”期待財政監督立法》，作者一針見血地指出：“根本的原因還是財政資金使用透明度不夠，對預算內資金使用監管手段薄弱……而對財政預算和財政收支有效監督的法律法規，目前還比較缺乏?！?/p>

客觀地說，建國后特別是近年來，財政監督法制建設取得了顯著成績。目前已基本形成了包括財政監督法律、涉及財政監督的行政法規、財政部規章以及規范性文件組成的多層級的全國性財政監督法規體系。我國地方財政監督法制建設也取得了突破性進展，從湖南省出臺全國第一部地方性財政監督的地方性法規——《湖南省財政監督條例》以來，甘肅、吉林、西藏、福建等省也先后出臺了財政監督條例。目前我國地方也已形成包括地方人大立法、地方政府行政法規、地方政府部門規章及行政性文件等多層級的地方財政監督法規體系。

更令財政監督人興奮和欣喜的是，期盼已久的《財政違法行為處罰處分條例》于今年2月1日正式施行，可以說，這是我國財政監督法制建設的一個里程碑。

這一條例從適用范圍、執法主體及其權限、財政違法行為的種類、國家機關及其工作人員的法律責任、財政執法手段等方面對原有《國務院關于違反財政法規處罰的暫行規定》進行了修改和調整，對于糾正財政違法行為，維護財政經濟秩序，推進依法行政、依法理財具有十分重要的意義?！稐l例》頒布以后，全國各地掀起了宣傳學習《條例》的高潮。

但是，隨著市場經濟的不斷發展，我國財政監督法制體系的建設仍需要進一步推進。

其一，一些現行的法律法規中的部分條款已明顯滯后于我國財經形勢的發展，需要對這些法律法規進行修訂。如《注冊會計師法》自1994年實施以來，對規范注冊會計師的執業行為，維護社會公共利益和投資者的合法權益，促進社會主義市場經濟的健康發展，發揮了重要作用。但隨著市場經濟的不斷完善，特別是近年來出現了事務所脫鉤改制、注冊會計師業務范圍擴大、中國加入WTO、《行政許可法》的頒布與施行等新情況、新問題，對注冊會計師行業及其監管提出了許多新的更高的要求，現行《注冊會計師法》的一些規定已不能適應形勢發展的需要。

其二，財政監督缺少一部由全國人大立法的權威法律作保障。這與其他有關的經濟監督主體形成比較鮮明的反差?！岸悇詹块T可名正言順地依據《稅收征管法》及其實施細則開展稅收征管和稅務稽查工作，審計部門可依據《審計法》開展審計監督工作，而目前我們還沒有一部專門的財政監督基本法，這影響和妨礙著財政監督向高層次、深領域、全方位發展的進程。”在這次昆明會議的分組討論中，許多與會代表如是說。

其三，在執法環節，仍存在監督滯后、執法不嚴，打擊不力的問題。經濟領域的違法違紀現象仍然普遍存在，屢禁不止，其中一個原因就是經濟執法力度不夠，處理偏輕，特別是對違法違紀責任人的處罰力度不夠。

只有不斷推進財政監督立法工作，財政監督執法工作才能不斷規范，財政監督依法行政水平也才能不斷提高，廣大的財政監督人才能通過法律的手段去規范公共財政資金的管理，剎住吞剝財政資金的歪風，為市場經濟的發展創造一個良好的法制環境。

在探索中發展

——財政監督機制建設仍處于朦朧發展狀態

《辭?！分袑Α皺C制”一詞這樣定義：原指機器的構造和動作原理。生物學和醫學在研究一種生物的功能(例如光合作用或肌肉收縮)時，常借指其內在工作方式，包括有關生物結構組成部分的相互關系，及其間發生的各種變化過程的物理、化學性質和相互聯系。按照這個定義，財政監督機制應該是指財政監督內在的運作方式及各組成要件之間的相互作用和相互關系。

長期以來，各地圍繞本地財政管理和財政改革的中心任務，對建立有效的財政監督機制進行了諸多思考和探索——

陜西通過建立“三橫三縱”財政監督體系，即以預算編制部門、預算執行部門和監督部門為主體，以事前、事中和事后監督為主線，建立事前參與、事中監控與事后專項檢查和績效評估機制，構建起縱橫交錯、層次清晰、結構嚴謹、環環相扣、布局科學的財政監督體系，以創新財政監督模式，減少財政監督成本，從而提高財政監督效率，提高財政管理水平。

海南省成立了預算項目審核小組，參與預算編制審核，促進了預算編制的科學性、規范性，并以監督預算編制為切入點，積極構建對預算編制、預算執行事前、事中、事后全過程的監督機制。

江蘇省探索在預算編制、執行、調整、決策四個環節中，實施全過程監督；通過對資金運行環節和業務流程的分析，找出可能發生風險的關鍵控制點，設置相應的“監測器”，建立內部控制測評制度和資金審批撥付責任追究制度，完善內控機制；計劃用3年時間，形成以“財政監督條例”為主線，以“管理控制、執行程序、檢查內容”三個模塊為主題的制度體系，建立“預算、執法、監督”三位一體的制衡機制，使監督水平和監督層次不斷提高。

這些亮點圍繞當地財政監督工作重點對財政監督機制建設都做出了非常有益的探索，為構建我國地方長效完善的財政監督機制做出了基礎性的理論鋪墊和實踐準備。然而，從全國范圍來看，我國地方財政監督機制建設工作仍處于一種朦朧發展狀態，機制構建的整體框架尚未形成。

正因為如此，在目前財政監督的實務工作中存在許多困惑，最大的困惑是對財政監督的發展走向產生迷茫。從理論上講，財政監督應融入到財政管理中去，這是發展的大趨勢，人人都能理解，但如何融入，卻并不是人人都能領會。這歸根結蒂還是因為對構建長效完善的財政監督機制在整體框架上認識模糊，尚沒有一個現成的發展模式和一整套成熟的經驗可供借鑒。

也正因為如此，本次在昆明召開的、以全面構建財政監督機制為主題的全國財政監督工作會議才顯得如此令人關注，以至有代表興奮地說，金蓮淑同志的報告非常具有預見性和現實性，這次會議在我國地方財政監督發展史上將具有里程碑式的作用。

金蓮淑同志在此次全國財政監督工作會議上提出了要全面建立健全財政監督機制的基本框架，并對如何構建這一框架進行了詳細的闡述。在報告中，她強調，要通過加強制度化、規范化的財政監督機制建設，將財政監督作為財政管理的一個必要環節融入財政管理，進一步規范管理行為，促進財政在構建和諧社會中發揮出更大的作用。

可以說，這為以后財政監督的發展指明了方向，為構建財政監督機制勾勒出了藍圖。

信息化革命呼喚E時代監管

——財政監督方式和手段期待與時俱進

21世紀，信息化建設直接影響著社會的發展與時代的進步。先進的科技手段被用來開發建設信息資源，從而擴大了信息資源交流，讓信息資源共享，使信息資源發揮出了更大的社會效益和經濟效益。

財政監督工作同樣如此。信息化的便捷不僅能夠提高財政監督的工作效率，還可以優化財政監督管理手段。如一些省市以網絡技術為手段，與國庫實現專線聯網，通過與國庫實現數據的實時共享，達到隨時掌握財政收入綜合情況的目的；與省國稅局實現“點對點”撥號聯網方式，對稅源資料、稅收統計報表等實現網上及時查詢，與省地稅局通過英特網收取郵件方式，實現地稅收入報表網上傳輸等等。這些大大地豐富了信息化時代的監管工作，為新形勢下的財政監督工作注入了全新的時代特色。

然而，由于經濟發展及觀念上的諸多因素，在相當一些省市特別是地市縣一級的財政監督工作還未真正接受信息化的洗禮，仍然停留在傳統的手工查賬層面上。而且“金財工程”“金稅工程”等國家電子政務工程雖已啟動，但仍然存在信息渠道不夠順暢、反饋不夠及時等現象，不利于財政監督工作的開展。大部門地方財政部門和收入征收單位、國庫部門、預算單位尚未實行聯網，財政監督機構不能詳細、及時掌握財政收支情況；由于沒有相應的技術支持，財政部門內部各部門之間難以建立溝通、協調制約機制和有效的監督決策輔助系統、監督信息支持系統，造成了重復檢查，增加了監督檢查成本；還有一些地方雖然運用現代化信息技術實現了聯網，但沒有充分利用好收集的信息，來分析經濟運行新動向和違反財經法規行為新趨勢，從而對有關部門提出合理化意見和建議。

在科學技術高速發展的今天，財政監督必須依托現代科技手段，建立全方位、高效率的電子信息網絡，實現財政監督機構與財政業務部門、稅務部門、國庫、銀行等單位的聯網，靈敏、快速地反饋國民經濟的運行情況，全面追蹤監測財經活動，提高財政監督的效率。在信息時代即將全面到來之際，傳統的財政監督事業更應該與時俱進，采用信息化的手段建立財政監督長效機制。

金人慶部長曾說：“信息化建設不僅僅是技術問題，更是管理問題，將對財政管理和整個財政系統建設帶來一場管理上的革命?！蔽覀兤诖ㄟ^這場革命將財政監督工作推向一個新的發展時期。

“堅持原則與協調關系并不矛盾”

——相關監督主體的關系尚需協調

經濟監督是一個系統工程，需要由眾多經濟監督部門來完成。在我國，人大監督、審計監督、財政監督、稅務監督、社會中介機構監督和公眾輿論監督共同構成一個經濟監督體系，對經濟運行進行全過程、全方位的監督。應該說，財政監督、審計監督、稅務監督、社會監督本應該形成職責分工明確，監督內容各有側重，相互監督、相互制約、相互促進的監督格局。如審計監督主要是事后監督，在財政領域的工作重點是對財政監督實施再監督，而財政監督是建立在事前、事中、事后相結合的運行機制上。

一些地方通過定期召開聯席會議、數據資料信息共享、檢查調研密切配合等方式，構建相關部門單位密切配合、行為規范、運轉有序的協調配合機制，形成了監管合力，這對協調各監管主體的關系作出了有益嘗試。

然而更多的情況卻是，各監督主體之間職責分工并不甚明確，經常出現多頭檢查、重復檢查或監督真空的現象，在檢查計劃上不能相互銜接，工作信息上不能相互共享，造成不必要的人力、財力和時間上的浪費，使得監督成本提高，監督效率降低。

事實上，財政監督、審計監督、稅務監督、社會監督本都是我國經濟監督體系有機組成部分，金蓮淑同志多次強調，“堅持原則與協調關系并不矛盾”，解決目前職責分工不明確問題的關鍵主要是加強溝通協調。

在財政監督中，需要相互協調關系的還有財政內部業務部門和財政監督專門機構、監督者和被監督者對象之間的關系。財政監督是財政業務部門與財政監督專職機構的共同職責，但在實際工作中，業務部門往往認為財政監督是財政專門機構的事，他們只把預算的編制與執行作為其工作的重點，不太過多地關注管理環節中監督職能的發揮，往往忙于資金分配，而忽視對資金使用情況的監督與管理，缺乏與財政監督機構配合的溝通意識，與財政監督機構互相支持互相協調的主動性不強，財政監督機構無法及時獲得準確信息，增大了檢查難度，加大了財政監督的工作量。

在這一方面，南昌市財政局通過在全國率先實行“三權分離”，作出了積極的探索。從2002年起，南昌市財政局按照預算編制、執行、監督“三權分離”的思路，重新整合了財政監督內部職能，將決算審查批復職能調整到監督處，運行幾年來，取得了良好的效果。

綜觀全國財政監督工作現狀，有亮點，有探索，也有困惑。在歷史變革期，財政監督要解決困惑，走出困境，必須要進行一場“自我革命”，改革方向就是響應此次全國地方財政監督工作會議發出的“號召”——建立健全財政監督機制。