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落實科學發展觀加強節約集約用地

土地是不可再生資源。發展是第一要務，發展離不開土地。落實科學發展觀，就是要正確處理好發展和用地的關系，將節約土地資源放在土地管理的首位，進一步加強節約集約用地。

一、加強節約集約用地的必要性。

從國家的宏觀政策看，加強節約集約用地已成為土地管理的一項極為重要的內容。從2003年年初開始，中央加大了耕地保護和土地調控力度，出臺了一系列的政策和措施進行土地市場治理整頓。去年4月29日國務院辦公廳緊急通知，將土地市場秩序整頓工作又延遲了半年，而且在治理整頓期間要全面貫徹“六個清理”、“三個暫?！钡囊?，對土地采取了更為嚴格的管理政策，控制了土地供應總量。要貫徹中央宏觀調控政策，只有把立足點放在內部挖潛上，加強節約集約用地，積極盤活存量土地，不斷推進土地利用方式的轉變，提高土地利用率，以緩解建設用地緊張的狀況。

從我區的土地情況來看，我區經濟、社會要保持可持續發展，加強節約集約用地勢在必行。當前，我區可開墾的耕地后備資源極其有限。據統計，到2003年我區已經實施標準農田建設51萬畝，理論上還可以實施土地整理的面積不足10萬畝，通過土地整理增加耕地有效面積的潛力已日趨枯竭。而農村宅基地整理復墾由于受傳統思想、各方利益、規劃等因素的影響，宅基地整理復墾工作舉步維艱。今后幾年，靠通過土地整理獲取折抵指標來滿足建設項目用地需求的可能性非常小，而且實現耕地占補平衡的難度也很大，我區經濟的可持續發展受到了嚴峻的考驗。因此，必須改變以往那種粗放式的發展模式，在規劃理念及管制措施等方面，切實加大集約利用土地的力度，確保土地供需平衡，促進經濟、社會可持續發展。

二、我區在節約集約用地中存在的問題

一是用地空間組織形式相對落后，結構不夠合理。我區工業項目用地基本上以傳統獨立式院落為主，且面積較大。工業規劃區塊內標準廠房及多層廠房等先進的空間組織形式所占的比例很低，有的工業規劃區甚至沒有標準廠房，土地空間未得到充分利用，土地資源浪費嚴重。同時工業用地除生產及生產輔助設施用地外，其內部行政辦公和生活服務設施用地等非生產性用地所占比例過大；部分工業區塊內外圍綠地面積和廠內綠地面積占總用地面積達40%以上，綠地面積過大現象尤其是在工業規劃區、開發區中表現得十分突出。

二是土地閑置現象時有發生，工業用地投資強度過低。據對1999年以來建設項目用地情況初步調查統計，全區到今年8月止，尚有180多個已批準農轉用的項目沒有辦理供地手續，面積約8800畝左右；已辦理供地手續而未用的建設項目面積約在7000畝左右，各鎮、街都存在不同程度的土地閑置現象。全區工業項目的單位面積投資強度平均每畝一般在40萬元左右，工業項目投資強度偏低。另外，少數地方為片面追求工業產值等短期量化指標，使得一批技術落后、產品附加值低的小型工業項目重復建設，消耗了大量的土地資源。

三是農村居民點用地規模達不到預期縮小目標。按照土地利用總體規劃，我區農村居民點用地規模應從1996年的17.348萬畝的縮小到2010年的9.81萬畝，年均縮小0.5483萬畝。從理論上講，農民進城變成城市居民后，應該退出在農村的宅基地，可以節約用地，但實際上很少有人退出宅基地，有的還想多占宅基地。根據2003年土地利用現狀變更調查，到2003年底農村居民點用地規模仍達17.0735萬畝，結果城市用地規模和農村用地規模雙雙擴大，農村居民點粗放型用地依然沒有改變。

造成這些問題既有思想上缺乏對節約集約用地重要性、緊迫性認識的原因，也有土地利用總體規劃與各類專項規劃不能有效銜接，建設用地總量控制不能有效執行，政府宏觀調控力度不夠的原因，更有除三產用地外其它產業用地按協議方式出讓，缺少市場競爭機制的原因。

當前，我區正處于加快推進工業化、城鎮化、現代化的發展的關鍵階段。發展和建設必然要用地，包括要占用一部分耕地，而我們的土地尤其耕地又極為稀缺。根本的出路就在于節約集約用地，使有限的土地產出最大的經濟效益、社會效益和生態效益，而絕不能大手大腳、亂占濫用土地，特別是不能盲目圈占、破壞浪費耕地。

三、節約集約用地的對策措施

從我區目前的土地管理現狀看，可以通過強化六項管理措施，來進一步加大節約集約用地的管理力度，緩解用地緊張矛盾。

（一）強化土地規劃管理，引導節約集約用地。

目前我區正在進行新一輪土地利用總體規劃修編工作，要抓住這一機遇，超前預測，充分論證，科學劃定土地用途區域，使用地空間布局更為合理，引導合理、集約利用土地，促進區域經濟、社會和環境的協調發展。要發揮規劃的積極引導作用，在規劃修編中應努力做到以下三點：

明確規劃修編重點。要將本輪規劃修編的重點定位于探索妥善處理好耕地保護與發展經濟關系、建立合理用地和集約用地的引導機制上。

搞好各項規劃銜接。要協調好土地利用總體規劃與其它專項規劃的關系，嚴格控制新增建設用地和城市向外延展。

合理規劃產業布局，調整產業結構。要根據我區現有工業經濟結構、發展水平以及社會資源分布特點，在充分尊重市場經濟規律的前提下，科學規劃我區的產業布局，劃定若干個不同工業行業類型的產業帶，并通過規劃引導工業項目向工業規劃區、開發區集中，努力提高區域性社會資源共享程度，確保有限的土地資源得到充分合理利用。

（二）強化用地預審管理，選擇節約集約用地。

把住用地預審關口，可以有效防止用地單位粗放用地，也可以有效遏制部分用地單位存在的圈地傾向。加強用地預審，要設好和把好下面三道關。

提高建設項目用地準入“門檻”。對引進的項目，要設好準入關，合理設置用地“門檻”，變“招商引資”為“選商引資”，有選擇地引進科技含量高、經濟效益好、污染程度低的項目。要提高用地投資強度和產出密度標準，優先發展單位用地產出率高的產業。

嚴格用地審批。對要求新增建設用地的用地單位，必須已經充分消化使用了現有批準的土地，才能安排新的用地指標。對存在閑置土地傾向的用地單位，不報批新的建設用地項目。

嚴格審查用地規模。按照省“建設用地雙控指標”的要求，嚴格控制建設項目用地規模。對投資強度、建筑容積率、非生產用地比例達不到要求的，要相應核減用地面積，并由項目單位重新進行總平圖設計。計劃、規劃和國土部門在項目審批、總平圖審查、用地計劃安排、具體建設項目供地各個環節中，都要對建設項目的用地規模進行嚴格的審核。

（三）強化土地市場管理，激勵節約集約用地。

強化土地市場管理，重點是要全面落實經營性土地使用權招標、拍賣、掛牌出讓制度，提高土地資源的市場化配置程度，增強市場主體用地成本意識，提高全社會珍惜土地、節約用地的自覺性。

進一步規范協議出讓土地使用權行為。對具有競爭性的工業用地引入競爭機制，以招標、拍賣、掛牌方式出讓，防止企業因用地成本低而“多占少用”、“寬打寬用”、“低效利用”。

增加土地儲備，保障資源供應。對有增值潛力和區位較好的閑置半閑置土地、依法收回的違法用地、企業破產撤銷等騰出的劃撥用地以及土地使用者申請政府收購的土地都統一納入土地儲備中心進行儲備，提高對集約用地項目的土地供應和保障能力，確保土地一級市場有一定量的土地能優先、及時地安排給符合國家產業政策、急需和高效的建設項目使用。

（四）強化存量土地管理，推進節約集約用地。

加快城鄉一體化建設進程，加大城中村、空心村改造力度，用足用好現有的存量建設用地。對舊城改造、舊村改造中的安置用房建設，要鼓勵、支持集中建造多層、高層公寓，禁止建造別墅和低容積率住宅，提高農村建設用地效率。

鼓勵和引導企業依法轉讓或出租閑置廠房，實施廠房加層、改造老廠、內部整理和余缺調劑，引進先進設備，節約生產空間等途徑將存量變增量，提高土地利用效率。在符合城市規劃的條件下，鼓勵用地單位充分利用現有廠區存量土地擴建、新建、翻建標準式多層廠房，盤活閑置廠房、倉儲等用地。對單位用地產出率特別低的項目，通過采取關、停、并、轉等措施，提升現有項目用地的集聚度，提高單位用地產出率。

通過合理補償等途徑，建立企業用地退出機制。對尚未達到法定收回期限的閑置土地，通過協商和合理補償，動員土地使用者退出土地。對因規劃不合理造成閑置的土地，可以合同剩余使用年限計算土地價款，退還給土地使用者，由政府收回閑置土地，安排給急需建設的項目使用。

（五）強化用地批后管理，督促節約集約用地。

加強建設用地批后管理。對已按批次批準農用地轉用、征用的建設用地供應情況，實行年度跟蹤檢查制度。對供地率達不到要求的鎮街，暫停辦理農用地轉用、土地征用審批手續。

加強建設項目復核驗收管理。對在復核驗收中發現的在規定時間內未完成投資總額或如數出資的，取消已享受（可享受）的各項優惠政策，且不再給項目單位安排今后發展用地；在規定時間內未建成規定建筑面積、達不到規定容積率的，通過暫緩土地使用權登記證書等措施促使其按規定建設。

加強出讓合同跟蹤管理，防止虛報投資圈地行為。對違反土地使用權出讓合同約定，逾期不開發建設，甚至長期閑置的土地，通過收取閑置費、協議收回、無償收回、公開出讓等方式予以處置，使好項目有地可用，老項目集約用地，促進新、老項目的節約、集約用地。