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關于××縣林業產權制度改革的調研報告

我縣林業生產在縣委、縣政府的正確領導下，在上級業務部門的關心指導下，認真貫徹落實中共中央《關于加快林業發展的決定》及省委、市委對林業的一系列指示精神，牢固樹立以人為本和全面、協調、可持續的科學發展觀，把林業生產做為促進農業結構調整，增加農民收入，改善生態環境的重要舉措來抓，按照依靠全民造林，深化改革活林，推廣科技育林，嚴格執法管林的發展路子，一手抓發展，一手抓管護，重點實施了綠色通道、城鎮村莊綠化、河道綠化、特色經濟林建設、國家重點生態公益林工程、退耕還林工程、珠江防護林工程和長江防護林工程等八大工程。幾年來，經過全縣人民不懈的努力，全縣林業生產呈現出蒸蒸日上，欣欣向榮的發展局面，發展速度之快，發展規模之大，史無前例，為新世紀經濟建設和實現生態林業的宏偉目標奠定了良好的基礎。

一、××縣及林業基本情況

我縣位于江西省南部邊陲，是一個典型的內陸山區縣，俗稱“八山半水一分田，半分道路和家園”。全縣轄7個鎮，119個行政村，1806個村民小組，52444戶(鎮村38320戶)。據2004年“二調”資料結果顯示：(1)林地情況。全縣土地面積197萬畝，其中林地面積166萬畝（國有林地20萬畝，集體林地146萬畝）。公益林面積12.2萬畝，果業面積5萬畝。(2)林地權屬結構。全縣自留山138萬畝，集體統一經營山8萬畝，國有林地面積20萬畝。全縣林地已流轉13萬畝，其中集體統一經營山流轉6.8萬畝。(3)森林資源情況。全縣活立木蓄積量為437.24萬立方米，活立竹1622.27萬根。全縣森林覆蓋率78.1%。

二、林業產權制度改革前我縣的基本現狀

改革開放以來，我縣林業雖然已經有一個比較好的發展環境，但是與我縣的經濟發展仍然存在很多不適應的問題，主要有以下：

1、森林分布不均，林分質量不高；

2、林業產業化建設滯后；全縣林業產業規模小，科技含量低，結構不合理，特色林業經營沒有做到集約化，加工只是初加工，林業經濟效益還較低、生產力水平低。特別是山區農村，農村經濟還較落后，農民靠山吃山，山不致富，希望在林，林無產業的現象還存在，林業產業化建設滯后；

3、林業生態建設的社會效益和經濟效益、整體利益和局部利益的矛盾突出；政府行為和農民合法利益的矛盾如何協調，生態建設的資金來源如何解決？社會效益和經濟效益如何體現，整體利益和局部利益如何分配，一直制約著全縣林業事業的發展；

4、林業森工企事業單位債務包袱沉重、各項工作難以正常開展；

5、壟斷性生產、經營成份大，林農負擔重，林農的生產積極性不高；

6、林地、林木的產權不明晰，林農自主權不高，難以發揮林地、林木的作用。

三、林業產權制度改革內容和主要做法

林改是進一步明晰產權，明確責、權、利，保護林農合法權益，減輕林農負擔的重要舉措，是深化林業體制改革、增強林業發展活力，實現“希望在山”的關鍵所在，是促進農民增收，加快山區經濟發展，解決“三農”問題的根本措施，是統籌城鄉發展，構建和諧社會的迫切需要。省、市林業產權制度改革工作會議召開以來，我縣緊緊抓住這一契機，高度重視，及時傳達會議精神，研究部署全縣在林改工作中可能出現的問題和解決辦法，并對林業產權制度改革的全面開展進行了周密安排。

（一）、縣委、縣政府高度重視，細致開展各項工作

1、召開了縣四套班子會議；

今年3月9日，我縣召開了縣四套班子會議，傳達省、市林改文件精神，同月24日下發了對全縣林政秩序全面清理整頓的抄告單，并下發了《林政秩序整治方案》，拉開了我縣深化林業產權制度改革的序幕。

2、制定出臺了《××縣深化林業產權制度改革實施方案》；

根據省委、省政府《關于深化林業產權制度改革的意見》要求，我縣在充分調查林業現狀，特別是林業產權狀況的基礎上，制定了《××縣深化林業產權制度改革實施方案》，經市政府批復，7月20日已下發各鎮和縣屬各單位遵照執行。

3、成立了領導小組；

為了加強我縣林業產權制度改革工作的領導，切實落實林改各項工作，縣委、縣政府成立了以李桂生書記為組長的“××縣林業產權制度改革領導小組”，并組建了林改辦公室，從縣委辦、縣政府辦、宣傳部、司法局、財政局、檔案局、國土局、果業局、林業局等單位共抽調了32人為林改辦成員，由林業局局長袁化仁任林改辦主任。

4、落實了辦公場所和資料設備；

為了解決林改辦公場所，要求林業局騰出了兩間辦公室作為林改辦公室。另外，已督促林業局準備好了所需圖、表、卡等資料和電腦、打印機、復印機等設備。

5、籌措了林改經費，落實了資料設備和辦公場所；

我縣林改經費籌措實行縣、鎮、村三級負擔的辦法，層層落實。縣財政已拔付了縣林改辦工作經費50萬元，林業局自籌20萬，各鎮自籌20萬，購置了所需圖、表、卡等資料和電腦、打印機、復印機等設備，為了解決林改辦公場所，林業局騰出了兩間辦公室作為林改辦公室，確保了我縣林改工作的正常運轉。

6、狠抓組織領導，擺正林改位置；

縣委、縣政府將繼續高度重視林政工作，真正把林改工作和新農村建設工作擺在同等重要位置，當作當前農村工作的大事來抓，并做到統籌兼顧，有機結合。同時學習借鑒試點縣和先進縣的林改經驗，結合實際，穩步推進我縣林改各項工作。

（二）嚴格要求，規范操作

1、試點先行。按照縣委、縣政府“積極探索、試點先行、規范運作、依法辦事、穩中求進”的思路和“有利于森林資源總量增長和質量提高，有利于增加林農收入，有利于提高林業的經濟效益、生態效益和社會效益”的總體要求，根據省、市林改工作的實施意見，結合本縣實際，為了穩妥地推進這項工作，我縣在林政秩序整治的同時確定巋美山鎮寨頭村先行試點工作，組建股份制林場。該林場由15個股東出資注冊，采取農戶出山入股，由有經濟實力的農戶統一經營，實行山林權屬與經營權分離的形式管理。現已有320戶農戶簽約，股份林場面積已達28400畝。林場明確利益分配，堅持集約經營，加強護林管理，生產經營形勢明顯看好，取得了初步成效。其他各鎮也先后以個別村組先行試點，集中突破，積極探索符合本鎮實際的操作方法，然后全面鋪開。

2、明晰產權。一是制定林改實施方案。全縣7個鎮的119個村和1806個組的村組林改方案嚴格按照“兩上兩下”、“兩個三分之二”和“四簽兩不準”的程序操作，保證了林農的參與權，體現了廣大群眾的真實意愿，落實了林改還權讓利的惠民政策。二是認真做好林權登記。嚴格按照省林改辦《確權發證操作規范》操作，做到了權屬明晰，登記準確，程序合法，申請材料齊全，證明材料合法有效，并對林權登記進行了一、二榜公示和發證前公示。三是簽定和完善了各種經營形式的林地承包合同，做到了產權歸屬清晰，權責明確。四是國集聯營簽定和完善了合同，調整了利益分配，落實了政策性讓利要求。五是建立了“三室”。建立了林權登記發證室、林權證打印室、林權檔案室，配備了施配備了專職林權登記、打印和檔案管理人員及必要的安全保護設施，建立了相應的工作制度，做到確保林權資料和檔案完整、規范、準確、安全和有效利用。

3、減輕稅費。一是實行“兩取消、兩調整、一規范”。按照贛發[2004]19號和贛財綜[2004]80號文件精神，對涉林收費項目及標準進行了全面清理，取消了木竹農業特產稅和縣、鎮、村出臺的所有木竹不合理收費項目；出臺文件調整了育林基金平均計費價格和集體林育林基金分成比例；規范了增值稅、所得稅征收范圍。二是建立健全制度。建立健全了林農負擔檢測、信訪舉報、案件查處等各項制度，對各種亂收費和加重林農負擔的行為進行了嚴肅查處；公布了清理后的涉林稅費項目及標準，并定期向林農了木竹收購指導價。

4、放活經營。我縣嚴格按省林業廳文件要求，下達了2006年木材生產計劃，并落實到農戶；木竹采伐指標實行公示制度，林木采伐許可證由林木所有者直接申請，對符合條件的做到即審即批；對壟斷經營和地區封鎖規定進行了全面清理和廢止，制定了允許林木所有者自主經營的政策；向社會公布了舉報電話：4291611、4294509，暢通了基層反映問題的渠道；制定了木竹采伐證、運輸證、檢疫證審批的便民措施。

5、規范流轉。集體山林流轉堅持嚴格遵循有利于保護、培育和合理利用森林資源；堅持有利于保持水土，保護和改善生態環境；堅持自愿、平等、合法；堅持不改變林地的性質；堅持不得損害國家、集體和社會公共利益的原則，做到流轉規范，落實山林流轉的協商讓利政策，充分尊重了承包經營者的主體地位，確保無強迫或阻礙流轉，無擅自截留和扣繳承包者流轉收益現象，做到了林改其間國有、集體林地暫停流轉。

6、確保穩定。一是對群眾來信來電來訪安排了專門機構、人員接待。二是山林權屬爭議調處實行分級負責制，按照組內糾紛不出組、村內糾紛不出村、鎮里糾紛不出鎮的原則處理，及時把矛盾、糾紛消除在基層，確保林區穩定。自開展林改以來，全縣未發生亂砍濫伐、森林火災、糾紛械斗重大案件，林政資源保護管理秩序明顯好轉。

7、群眾滿意。群眾對林改操作反映良好，參與林業建設、保護森林資源的積極性明顯提高，造林數量增加，來自林業收入占人均收入比重增加；群眾無對林木被侵占、偷盜的反映，產權保護得到保障。

8、做法經驗。總結提煉出了一套完整可供學習借鑒的林改材料，涌現出一批先進人物和事跡；形成了具有參觀學習價值的示范點。

（三）、鎮村積極配合

各鎮村充分認識到林改的重要性和緊迫性，積極配合，發揮各自的主動性和靈活性，掀起了林改熱潮。

1、成立了由鎮村書記為組長的鎮、村林改領導小組，并及時召開了動員大會，會議已開展到了村組長、農戶。

2、落實了林改辦公場所，制定了相關工作制度。

3、加大了宣傳，張貼、懸掛了林改宣傳標語。

(四)、狠抓宣傳發動，營造濃厚氛圍。

在充分認識到這次林改工作的重要性、緊迫性、艱巨性和復雜性，認識到群眾是林改基礎的前提下，我們進行了多種形式的林改宣傳，使廣大林農真正了解林改、支持林改、參與林改，確保林改順利進行。在形式上，采取印發信件和問答手冊、懸掛橫幅、電視專題、巡回宣傳咨詢等多種宣傳形式：一是印發《致全縣林農朋友的一封信》4萬封和《林業政策和法律法規知識問答》3.5萬冊。二是縣廣電局對林改工作進行了電視專題報導。三是在贛南日報上發表了《××林改惠民眾》和《××林業實現生態與產業雙贏》等有關林改成效的報道。四是全縣懸掛宣傳橫幅120條。五是縣里組織宣傳車在各鎮村巡回宣傳，縣、鎮兩級組織了林改咨詢隊到各鎮、村開展咨詢活動。六是各鎮、村、組采取了標語、固定宣傳牌、專欄等各種形式進行宣傳，各鎮村張貼了宣傳標語1萬多條，編寫專欄2千多期。七是編排了文藝節目，縣林業局和愛樂客家藝術團協商組建了林改巡回演出宣傳隊，深入鎮村演出宣傳林改政策。八是編印了林改簡報共12期，下發至各鎮林改辦，及時反映林改動態，交流做法經驗；使林改政策家喻戶曉，深入人心，形成全縣上下關心林改、支持林改、參與林改的良好氛圍。

(五)、狠抓林權改制資金的管理。

建立好各級林權改制資金的回收、使用和監督管理制度，防止國有、集體資產流失，確保足額回收，合理使用，有償投入，滾動發展。

四、林業產權制度改革配套情況

1、切實減輕稅費，不折不扣地落實了省委19號文件精神；

2、縣林業局機關、林業工作站、木材檢查站和森林消防大隊等林業行政事業單位的人員工資和工作經費全部納入了縣財政預算，并妥善解決了人員編制，保證了林業部門的正常運轉。目前林業行政事業單位核定編制數行政編19人，事業編99人，共118人（其中林業工作站31人，木材檢查站24人）。

3、規范了林業行政審批行為，制定并印發了《××縣林政資源管理規定》；

4、以林改為契機，繼續推進政企事分開，減人減事減開支，林業局已清理了超編和借用人員18人，節減費用開支20萬元；

5、規范流轉，鼓勵個人、企業及社會各界投資造林綠化，加快了森林資源培育步伐；

6、建立了林農負擔、信訪、檢查監督、案件查處等各項工作制度，嚴肅查處各種亂收費和加重林農負擔的不良行為；

7、改進了工作作風，提高了林業服務質量和辦事效率。

8、森林公安納入了公安專項編制，并落實了森林公安局局長由林業局黨組成員擔任，森林派出所定為副科級單位的要求。

9、開展了森工企業改制工作。我縣于2000年開始森工企業改制工作，在這次林改中，我縣將采取職工參股，先試點后推廣的辦法，進一步對森工企業進行改制。

10、全縣七個鎮成立了林業產業協會，切實履行行業自律、行業協調職能，提供林業產業社會化服務。

11、計劃建立了森林資源產權交易市場，落實了森林資源產權交易等配套改革工作，為產權交易提供了社會化服務。

12、是通過鼓勵個人、企業及社會各界投資造林綠化，加快了森林資源培育步伐。九是公開了林權登記檔案，接受公眾查詢。十是鎮村轉移支付嚴格按規定落實到位，并能正常運轉。

五、林業產權制度改革取得了初步成效

通過堅持“多予、少取、放活”的方針，把握還權讓利的精神實質和認真落實林改“十六字”內容要求，深化林業產權制度改革，激活林業經營機制，群眾對林改操作反映普遍良好，我縣鎮村林改工作成效也逐步顯現。

1、增強了林農發展林業的信心。通過落實自留山政策和“誰造誰有”政策，明晰產權，簽定合同，換發林權證，實現“山有其主，主有其權，權有其責，責有其利”，讓群眾吃下了“定心丸”，保障了林農的合法權益，增強了林農發展林業的信心，提高了林農造林的積極性。林改以來，我縣個人承包承租荒山、疏林地，流轉造林明顯增多，形成了一股造林熱潮，甚至出現了多年罕見的造林苗木脫銷現象。到2006年3月底止，個體提出荒山造林和疏林地改造，竹林撫育改造申請的林農達100多戶，總面積2萬多畝，營造林形勢一片大好。預計今冬明春個體造林可達5000多畝，竹林撫育和低產林改造將突破15000畝。

2、促進了村集體和林農增收。通過實施林改，全縣3.8萬農戶明晰了產權，減免稅費210萬元；竹木價格明顯上漲，林木每方漲了近200元，尺竹每根上漲近2元，林農來自林業收入也明顯增加，如歷市鎮楊梅村村民廖威自留山上23.5畝竹林，每年可增收2000多元。同時，通過落實集體山林承包、租賃和轉讓，盤活了集體山林資產，實現了村財和林農兩增收。

3、強化了林農愛林護林意識。通過實施林改，明晰山林產權歸屬，保障經營者合法權益，進一步強化了山區群眾護林意識，促進了農村經濟可持續發展。

4、轉變了林農經營山林理念。通過實施林改，落實山林承包經營，引導開展竹木深加工和跨村經營，林農擴展了經營林業的利潤空間，經營理念發生了轉變，由過去單純造林護林，逐步轉入營林、加工和銷售一體化經營。

5、推動了社會辦林業進程。通過林改確權和產業引導，吸引社會閑散資金參與集體山林承包經營，社會辦林業的氛圍日益濃厚。一方面，通過加大投入提高現有林分質量；另一方面，通過改變傳統的營造林只局限于用材的觀念，大力推廣種植桉樹，建立工業原料林基地。

6、解決了部份歷史遺留問題。通過大力宣傳林改法規政策，耐心向群眾做過細的思想工作，解疑釋惑，化解矛盾，調處糾紛，有效解決部份歷史遺留問題。

7、維護了林區的社會安定穩定。各鎮村在實施林改過程中，嚴格按照《××縣深化林業產權制度改革實施方案》要求，嚴管生態公益林，穩定落實自留山和責任山，放活用材林。特別是對集體山林的轉讓、租賃和承包行為，嚴格按照“公平、公開、公正”的原則進行操作，堅決杜絕暗箱操作、低價轉讓承包等損害集體經濟利益的行為，讓群眾“看在眼里，記在心里”，明白放心，有效避免了矛盾糾紛的發生。自林改后，各鎮村都能按程序辦事，依法操作，到目前為止未收到一封（含上級）批轉的林改告狀信。

8、為促進農民增收，加快山區經濟發展，解決“三農”問題，統籌城鄉發展，構建和諧社會奠定了良好基礎；

9、加強了黨和政府在林農心中的地位，使林農充分認識到黨和政府對他們的關心。

六、繼續深化林業產權制度改革，建立林業生產的長效機制

完善和落實林業政策，是調動農民群眾植樹造林積極性的重要保證。我縣于2000年在全市率先開展了林地、林木拍賣工作的探索并取得了巨大成功（如原“九曲度假村”林地的拍賣，就是一個很成功的典范）。幾年來，我們不斷總結經驗，吸取教訓，按照宜賣則賣，宜租則租、宜包則包的原則，進一步深化林業產權制度改革，建立起了林業生產的長效機制，真正調動起了廣大群眾造林、管林、護林的積極性。

1、建立林地流轉機制，促進健康發展

我們把速生豐產林、農林間作、經濟林做為農村種植業結構調整來對待，根據群眾意愿，按照“樹隨地走，誰造林誰所有”的原則，允許采取調換土地、自由結合等形式，實現集中連片、規模化發展。并明確規定林木所有權和林地使用權可依法繼承、抵押、擔保、入股，極大地調動了群眾參與植樹造林的積極性，保護了林業生產成果。

以全縣林業發展規劃為依據，把綠色通道、村鎮四旁、河道、荒堿地等宜林地依法劃為永久性林地，全部實行公開拍賣。在林地拍賣工作中，我們堅持典型引路，因村而宜，一是堅持公開、公正、公平、民主的原則，保證所有購買者平等競爭；二是堅持“四宜四不宜”的標準：即堅持拍賣面積宜大不宜小，提倡大戶承包，禁止平均到戶；拍賣年限宜長不宜短，一般不低于30年；拍賣價格宜低不宜高；拍賣合同條款宜細不宜粗。拍賣前丈量土地，明確四至，由群眾代表評出底價，并張榜公布，廣泛征求群眾意見，逐戶登記是否參與競標，并簽名蓋章。競標者先交足底價款和保險抵押金。競標時，公證人員到場監督，競標后，當場交足購買金，當場公證，當場簽訂拍賣合同。總之，一個目的就是讓群眾吃上“定心丸”，種上“放心樹”。對林地拍賣資金，我們在預留出同等年限的農業稅、水費等法定稅收外，其余全部用于林業生產和公益事業。

2、健全林業管理體制

真正做到為減輕林農負擔，深化林業體制改革、增強林業發展活力，實現“希望在山”，促進農民增收，加快山區經濟發展，解決“三農”問題，統籌城鄉發展，構建和諧社會作保證。

七、林業產權制度改革存在的一些問題

1、宗地數多且復雜。我縣有的鎮村當年分山到戶時村組交錯，分得過于復雜，過于細，而且面積分得過小，影響勾圖速度和工作開展。

2、農戶到場率較低。林改工作涉及千家萬戶，每個宗地都要以農戶簽字為準，而我縣外出務工林農較多又沒有委托他人簽字，有的難以聯系，無法到達現場，造成勾圖指界簽字困難。

3、短時間內林改宣傳面不廣，深度不夠，部分群眾對林改工作存在疑心和誤會，參與積極性不高。

4、插花山過多。我縣與廣東、安遠、龍南、尋烏、信豐交界，插花山較多，地形復雜，影響進度，而且多年引起的山林糾紛原因復雜，調處困難。

5、短時間內全面展開和完成林改工作，感到專業技術人員嚴重不足。

6、林改工作經費投入大，資金嚴重短缺。

總之，通過深化林業產權制度改革，實現了土地、勞力、資金等生產要素的優化配置，使購買者真正擁有了林地使用權、經營權和收益權，調動了廣大群眾植樹造林的積極性。通過林權制度改革，激活了投入機制，拓寬了投資渠道，變過去由國家、集體投入為主，為群眾個人投入為主，形成了多元化的投入機制，解決了綠化資金不足的矛盾。通過林權制度改革，拓寬了集體和群眾增收的渠道，使閑置多年的溝渠路邊荒地變廢為寶，不僅盤活了集體資產，而且增加了集體收入，林地拍賣為全縣的林業發展注入了新的生機和活力。

××縣林業局