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關于義務教育經費保障機制改革

對商業銀行教育貸款影響的調查報告

去年，國家叫停教育“產業化”，國務院又下發了《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》，這既是我國教育史上有著深遠影響的歷史性變革，也是一項惠民、利民的大政策。這對廣大人民群眾來講這無疑是一件大喜事。教育行業政策變化，始終圍繞“百姓”利益這一主題，那么，一方獲利，另一方利益必定減少。這種利益上的流動，究竟給銀行會帶來什么樣的影響？針對這一問題，我們對某商業銀行與其有信貸關系的部分學校進行了一次調查。

一、教育行業貸款現狀及形成的原因

我地現有學校176所，其中高校5所，中專19所，普通高中19所，初中40所，小學75所，幼兒園6所，九年制義務學校6所，其他學校6所。屬我地教委管理的學校有157所，現有教職員工11,265人，學生183,394人。其中，高中12,318人，初中48,706人，小學122,370人。從現有學校的類型看，基本上形成了一個比較完整的教育體系。

幾年來，該行累計發放2.1億元貸款積極支持教育事業的發展，先后支持了20余所學校，截止2005年底，該行對教育行業貸款余額15,482萬元，占全行貸款的6.6%（詳細情況見下表）。

教育領域貸款情況調查表

單位：萬元

學校

類別

貸款余額

占比（%）

貸款用途

貸款方式

貸款形態

總

資

產

總

負

債

凈

資

產

建

設

流資

抵押質押

信

用

保證

正

常

關

注

次級

可疑

高校

5838

37.7

5838

5838

5838

42877

17447

25430

中專

1230

7.95

980

250

980

250

1230

15154

6042

9112

中學

7999

51.7

7739

260

7349

640

10

6340

1649

10

25316

12610

12706

小學

75

0.48

75

75

75

600

75

525

幼兒園

30

0.19

30

30

30

120

89

31

其他

310

2

310

85

225

285

25

合計

15482

100

14972

510

14357

1115

10

13798

1649

10

25

84067

36263

47804

從上表可以看出，該行教育行業貸款主要用于學校的基礎設施建設，其占教育行業貸款總額的比重為96.7%。貸款正常率為99.8%，形成的不良貸款主要是該行組建前信用社時期發放的存量貸款。

該行對教育行業貸款是由以下幾個方面的原因形成的。

（一）積極主動支持教育事業的發展。眾所周知，我國對教育的投入嚴重不足，2005年國家對教育的投入只占gdp的2.4%，遠遠低于世界平均水平7%。就西部貧困地區而言，地方更無財力對學校進行扶持。這種情況下，對有較強發展前景的學校，該行積極介入，支持學校進行設備更新等軟、硬件建設，使眾多學校規模不斷擴大，生源不斷增加。

（二）學校自身發展的需要。隨著城市化建設的進一步加快，城鎮人口的不斷增長，學生入學問題對政府和學校的壓力越來越大，同時社會對學校的教學質量要求和硬件設施要求也越來越高，而學校和地方財政實力又嚴重不足，因此，學校只能靠向學生收取費用和向銀行貸款的辦法解決學校的發展問題。如該行支持我地某中學，原校址占地面積較小，學校硬件較差，為了解決當地移民就學和學校的發展問題而在異地建校，2003年以來，累計投入建設資金2500萬元，其中共向該行貸款1500萬元，占總投入的60%。

（四）指導思想錯位。前些年，許多學校一直把教育產業化作為辦學的指導思想，在“人民教育人民辦”的口號下，大量收取擇校費等，實質上就是從老百姓口袋里掏錢。在這種特定的條件下，使得教育亂收費之風愈演愈烈，有權部門還對收費的標準制定了相關的文件。正是在這種形勢下，學校為獲得更多的生源，收取更多的學費，采取了更新教學設備、改善學校環境、擴大教學規模等一系列辦法。在資金不足的情況下就寅吃卯糧向銀行貸款，也正是在這種錯誤的指導思想下銀行貸款也逐漸形成了一定的規模。

二、教育經費政策變化的影響

國務院《關于深化農村義務教育經費保障機制改革的通知》要求全部免除了農村義務教育階段學生學雜費，即學校除按規定收取學生的書本費和住讀生的住宿費外，學雜費以及其他服務費用一律不得收取。這一政策的出臺，翻開了我國教育史上新的篇章，使眾多百姓受益，但同時也對部分學校以及相關行業帶來一些不利的影響。

（一）對廣大市民而言，這次教育經費政策變化，主要體現在，一是由于義務教育的政策得到了落實，免費義務制學校的學生免繳學雜費，這讓廣大老百姓得到了實實在在的好處，據統計，我地為落實免費義務教育的相關政策，共清退資金6601萬元，其中，雜費4095萬元，其他服務性收費2506萬元。二是中小學入學實行劃片就近入學的原則的進一步實施，這又讓許許多多的學生家長免除了擇校煩惱和巨額的擇校費用。

（二）由于這次教育經費政策變化主要是針對九年制義務教育，因此對高、中專院校基本上沒有什么負面影響。從另一方面來說，國家將在“十一五”期間每年對高職學院投入20億元的資金，這無疑給高職學院注入了活力，這對高職學院的發展是一個極好的機遇。隨著國家對教育結構的調整，對高職院校的投入將會逐步加大，部分中專學校也將進行升格，加之目前此類院校居高不下的就業率，將使這些高、中專院校的招生率逐年增加。可以預言，高職院校的“春天”到來了。截止2005年底，該行對我地大中專學校的貸款有7,068萬元，占該行教育貸款的45.65%，其中，高等學校貸款5,838萬元，中專學校1,230萬元，分別占大中專學校貸款的82.6%、17.4%。其貸款占用形態均為正常。除一所高職學院還處于建設過程中外，其余學校均已進入良性循環，該行支持的兩所高職學校的就業率均在95%以上。因此，教育政策的變化，在一定程度上增強了此類學校的還本付息能力。

（三）對承擔義務教育學校的影響。目前承擔九年制義務教育學校包括部分高級中學、初級中學和小學（含民辦學校）。教育經費政策變化過后，對這些學校的影響是不同的。

1、對部分高級中學的影響。根據我地高中向城區集中以及高級中學只能辦高中的原則，目前，此類學校初、高中屬結構性調整過程，初中學生將在三年內全部畢業，高中生所占的比例會逐年增加，其收入也僅在近一兩年有所減少。但由于高中部一般都實行住讀，加之學校又溶入了一些特色教育，這些措施又將增加一部分收入，抵消了初中生減少帶來的負面影響。隨著萬州經濟的發展，越來越多的家庭將選擇這類學校。因此，此次教育政策的變化，對此類學校的影響較小,政策變化對此類學校還本付息的能力影響不大。

2、對承擔免費義務教育學校的影響。實行免費義務教育的學校，由于學生免繳學雜費，直接減少了學校的收入，而這部分收入是學校完全可以自由支配的資金。這部分資金的減少短期帶來了三個方面的問題：一是教師收入有所減少，影響教職工情緒。歷史上，教育部門一直是清水衙門，教師的收入水平相對較低，更無其他收入來源。近年來，隨著學雜費收入的增加，教師福利待遇有所改善，收入水平有所提高，但改善和提高的來源就是學校的雜費收入和其他服務性收費。現這部分來源喪失，而義務教育規定的教師工資在短期內無法落實，這勢必會挫傷教職員工的積極性，影響教師隊伍的穩定和教學積極性；二是辦公經費問題。據調查，我地中小學辦公經費實行五十年一定的標準，僅靠上級核定的辦公經費，學校根本無法滿足教學要求。以前為維持正常的教學秩序，學校從各種收入中拿出一部分進行了補貼。現在學校已無其他收入來源，辦公經費無法補貼，學校的正常運行將會受到一定的影響；三是生源問題。一方面，師資隊伍不穩，帶來的直接后果是教育質量問題。另一方面，教學經費不足，學校設施將無法更新，教學質量同樣無法提高。兩個方面的最終結果都將使學校的生源和收入受到影響。近幾年來，銀行投入了大量的貸款支持學校的建設，其貸款本息的還款來源主要就是學校的學雜費收入和擇校費收入。教育經費政策變化后，承擔免費義務教育的學校基本上已無收入來源，貸款無法償還、利息無法支付，已成為困擾學校的最大問題。我地中小學在該行共有貸款7,999萬元，其中，承擔免費義務教學的學校在該行貸款3,140萬元，占該行中小學貸款總額的39.25%。這些貸款，全年利息將支出200多萬元。如何還款，拿什么支付利息，已成為這些學校領導的一塊心病。銀行也為此承受著巨大的風險。

3、對民辦學校的影響。從短期看這次教育經費政策變化后對民辦學校有著良性的影響，一是可以充分利用其靈活的經營機制，在其他學校教學出現波動的情況下，狠抓教學質量，切實提高升學率，從而吸引更多的學生就讀；二是在其他學校教職工收入減少的情況下，用高薪聘請一些有較強教學經驗的老師到校任教，進一步提高學校的知名度，吸引更多的學生就讀，從而走向良性循環。但從長期看，隨著國家《民辦教育法》的修訂頒布，以及國家對義務教育的進一步明確，民辦學校是否也應該承擔義務教育的義務，將直接影響的學校的發展。同時，2010年后國家對義務教育學校的投入進一步到位，公立義務學校的教學質量和校舍環境都有了較大的提高，再加上免收學雜費，民辦學校的生源將迅速減少，中長期的影響是巨大的。民辦學校(義務教育)在我行共有貸款1,649萬元，占教育行業貸款的10.65%。貸款風險與教學質量緊密相連，民辦學校的辦學水平將直接影響到貸款本息的收回。

三、值得深思的問題

（一）對政策性強、關系民生的公益性高的事業商業銀行不能過度支持。如教育、醫療衛生、環保等等行業。這是因為我國現階段正處于改革和發展的時期，一是上述行業政策起伏性大、變化快，一旦出現問題，受其影響最大的首先是銀行。如教育行業的政策，過去幾年一直都在提倡教育產業化，社會各界都盡其所能，積極投資教育事業，相應的收費政策也相繼出臺，教育這一產業得到迅猛發展。但隨著義務教育的實施，收費政策也隨之取消，承擔義務教育的學校收入再無來源，銀行貸款也就出現了風險。緊隨而來的醫療保險制度的改革，同樣會使銀行貸款受到很大的影響。二是由于機構的不確定性，部分行政機構不斷的合并和分解，部門、行業領導也將隨時產生變動。這些變化同樣會波及到銀行，變化前對銀行的承諾以及合同、政策，有可成為一紙空文。

（二）限制以收費權作質押的信貸支持。該行以收費權作質押的貸款為17,511萬元，占該行貸款的7.39%，主要集中在公路貸款和學校貸款上。現階段一是政策的波動同樣對收費權產生巨大的影響，二是相對物的抵押來說，權利質押對還款的保障性不強。三是地方的一些建設項目，缺乏國家整體規劃的支持，國家一旦調整規劃，其收費權行同虛設。

（三）彌補退出機制上的缺陷。貸款除了要積極營銷外，還要把握好時機，及時退出。很多基層機構只顧眼前利益，不認真研究政策，不認真分析行業的變化發展，等到企業病入膏肓，才想到退出的問題，但已為時過晚。從調查分析中不難發現，對義務教育貸款其他行也有，但他們選準了時機完美的退了出來，而我行對承擔義務教育學校的貸款基本上沒有降低，這說明我行在退出機制上還有一定的缺陷，必須加以彌補。簡言之，大到一個行業，小到一個企業，對退出的步驟、退出的時間要求都要進行詳細的規劃，同時，要明確相應的責任。

四、幾點建議

一是進一步明晰全區教育總體發展思路，充分利用現有資源，合理布校，調整結構，切實避免盲目新建、擴建學校。加大對薄弱學校的扶持改造力度，努力推進義務教育均衡、持續、穩定發展。

二是從教育附加以及財政其他資金中擠出部分資金，一方面用于解決相關部門承諾的教育行業貸款的貼息問題，另一方面用于解決承擔義務教學任務學校的貸款還本付息問題。

送：區委辦，區政府辦，區人大辦，區政協辦，區國資委，人

行萬州中心支行，萬州銀監分局。

發：本行領導，各部（室），各支行（部）。

（共印32份）