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一、調(diào)查情況概述

（一）村民自治情況

1.村民選舉：本屆村委會(huì)是由村民2005年11月選舉產(chǎn)生的。據(jù)村干部解釋：村書記由黨員內(nèi)部選舉決定，而村主任，村長等其他職位由村民選舉決定。事實(shí)上，一些村民在接受調(diào)查時(shí)一致反映選舉存在內(nèi)定，走關(guān)系等問題，并不能代表民意。有一位村民告訴筆者，好些干部都是由上級政府委任的，村民名義上是被賦予選舉自己的干部的權(quán)利，實(shí)際上村民選出的干部若不是內(nèi)定的人選，那么選舉就被村政府推翻，視為無效的選舉，直到村民選出內(nèi)定的干部為止。甚至有些村民對新任的干部毫不知情。這實(shí)質(zhì)上是上屆村干部操縱了選舉，致使新選舉出來的村干部不得民心，干群矛盾突出。

2.村民大會(huì)：筆者調(diào)查出在過去的2年任期中，村委會(huì)很少召開全村村民大會(huì)，9個(gè)組共召開過十次村民小組會(huì)議，都是跟所要討論的事務(wù)有關(guān)小組的單獨(dú)召開的。村委會(huì)絕大多數(shù)會(huì)議是通過村民代表會(huì)議來決定本村事務(wù)，而據(jù)村民透露每個(gè)組4－5個(gè)村民代表都是村干部指定的。而且指定的都是些“老實(shí)”代表，所謂的老實(shí)就是開會(huì)不怎么提出異議的人。據(jù)反映，村干部在會(huì)上排除異己

3.村務(wù)公開：雖然有村務(wù)公開，但成果不鮮明

（二）村民反映的問題

1．土地租賃不透明。據(jù)筆者訪談所得資料顯示，林灣村村土地租賃或開發(fā)工作不是很透明，很少有村民明確知道是出租了還是賣出去了。筆者在訪談過程中還發(fā)現(xiàn)，村委會(huì)干部對此也是含糊其詞.

2．村民搬遷賠付不合理：村干部在執(zhí)行國家規(guī)定的村民搬遷賠償?shù)南嚓P(guān)條款時(shí)陽奉陰違，克扣實(shí)際應(yīng)發(fā)給因征地而搬遷的農(nóng)戶的賠償費(fèi)，，村干部私自瓜分，以致村民怨聲載道。我們在采訪林灣村6隊(duì)一位中年婦女時(shí)，她在確認(rèn)我們只是學(xué)生不是記者后謹(jǐn)慎地拿出了藏在家里2份文件，一份是國家規(guī)定的賠款要求，一份是村干部私自規(guī)定并執(zhí)行的賠款文件，她說等到以后可以證明自己是受冤的。我們問她為什么不聯(lián)合村民去揭發(fā)，她很無奈地回答怕遭到村干部的打擊報(bào)復(fù)，她說揭發(fā)只能躲得了一時(shí)卻躲不了一世。因?yàn)橹灰甯刹窟€在村里，舉發(fā)的人就少不了麻煩，法院不可能成天到村里來保護(hù)舉發(fā)的人。

3．村干部工作問題。據(jù)調(diào)查交大對面繁華地段的房屋大多被村干部和交大的重要人物占有，而村民則取得那些偏僻的地段；村民新建的房屋擁有權(quán)不明確，他們沒有房產(chǎn)證；村民不能私自轉(zhuǎn)賣自己的房產(chǎn)，得需要村干部的批準(zhǔn)，由村干部作為中介轉(zhuǎn)賣，村干部從中收取高額的轉(zhuǎn)手費(fèi)，嚴(yán)重影響村民自由交易。

我們需要從以上案例思考一些問題：為什么村干部的選舉會(huì)被操縱呢？有沒有其深層次的制度性原因呢？為什么號稱村民自治的村莊村民無法完全參與村莊的治理呢？

二、理論分析

（一）村民自治的制度困境

村民自治的制度困境主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：1.民選的村民委員會(huì)依法自治與村黨支部堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位之間的權(quán)力沖突。2.村民自治與上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)利沖突。首先我們來研究民選的村民委員會(huì)依法自治與村黨支部堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位之間的權(quán)力沖突。根據(jù)《村組法》規(guī)定，農(nóng)村黨支部是“中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織，按照中國共產(chǎn)黨章程進(jìn)行工作，發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用；依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)，直接行使民主權(quán)利”。這就規(guī)定了農(nóng)村基層黨支部在村民自治組織中的核心領(lǐng)導(dǎo)地位，村民自治委員會(huì)是在黨支部領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作。從理論上分析，黨支部依照憲法和法律，支持和保障村民開展自治活動(dòng)，直接行使民主權(quán)利是不矛盾的。但是實(shí)踐上在以黨代政的傳統(tǒng)體制影響下，導(dǎo)致基層農(nóng)村組織中的權(quán)力“二元制”：來自于上的執(zhí)政黨的執(zhí)政權(quán)力和來自于下的村民民選的權(quán)力，形成農(nóng)村基層組織中的權(quán)力沖突。長期以來，我國農(nóng)村政權(quán)結(jié)構(gòu)形式雖是“二元制”，但在具體運(yùn)作過程中往往是“一元化”，黨組織是農(nóng)村最高領(lǐng)導(dǎo)者，又是農(nóng)村最高管理者。民選權(quán)力與黨支部領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力的沖突表現(xiàn)在以下方面：

第一，在實(shí)際的村務(wù)活動(dòng)中，黨支部居于中樞地位，支部書記是決策中心，對村里大小事務(wù)負(fù)總責(zé)。村民自治的本質(zhì)意義在于還政與民，當(dāng)政府確定試圖通過選舉重新認(rèn)定基層干部權(quán)力合法性的時(shí)候，一種新的村莊內(nèi)生的、由村民選舉所形成的權(quán)力關(guān)系出現(xiàn)了，這種自下而上的權(quán)力在進(jìn)入實(shí)際運(yùn)作時(shí)，必然與憲法規(guī)定的由上而下的權(quán)力發(fā)生沖突。在村莊內(nèi)部，代表自上而下的權(quán)力體系的主要是黨支部書記，代表自下而上的權(quán)力體系的是村委會(huì)主任，兩種權(quán)力體系的紛爭往往是在書記與主任之間展開。由于村委會(huì)以民選的形式產(chǎn)生，村委會(huì)的權(quán)力合法性有了更廣泛的民意基礎(chǔ)。黨支部為核心甚至包攬一切的格局開始松動(dòng)，甚至受到直接挑戰(zhàn)，村委會(huì)主要成員往往會(huì)依據(jù)法律，要求屬于自己的那部分權(quán)力。這些權(quán)力都是實(shí)在的具體的。一是財(cái)產(chǎn)管理權(quán)。集體資產(chǎn)管理權(quán)、土地、村辦企業(yè)等發(fā)包權(quán)。在土地的第二輪承包中，有的地方新產(chǎn)生的村主任撇開黨支部自己組織發(fā)包事務(wù)。二是財(cái)務(wù)管理權(quán)。核心是報(bào)帳的簽字權(quán)。過去通常是書記簽字報(bào)帳，為解決權(quán)力紛爭，有的縣市政府公開發(fā)文，明確要求必須是支部書記和村主任共同簽字才能報(bào)帳。三是人事安排權(quán)。對會(huì)計(jì)、保管、電工等重要職位的安排，黨支部書記和村主任的矛盾也日漸增加。這種矛盾在農(nóng)村正在多起來，而且，越是選舉動(dòng)員充分的地方，書記和主任之間的沖突越多

然后我們再來分析村民自治與上級鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的權(quán)利沖突。村民自治制度是伴隨著（分田到戶，私人承包責(zé)任制）代替當(dāng)年的而成長起來的，它經(jīng)歷過一段制度變遷時(shí)期，制度變遷的過程本質(zhì)上也是社會(huì)各個(gè)利益集團(tuán)之間的博弈過程，農(nóng)村公共治理體系變革中所涉及主要是國家、鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府和農(nóng)民這三方。一種形式的制度變遷所花費(fèi)的成本要被社會(huì)接受，既取決于文化傳統(tǒng)和意識形態(tài)，更取決于既得利益集團(tuán)的權(quán)力與利益分配結(jié)構(gòu)，這在國家主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷過程中更加突出。由于制度安排的變遷實(shí)際上體現(xiàn)了不同社會(huì)集團(tuán)對財(cái)富、收人和政治權(quán)力等社會(huì)價(jià)值要素的重要分配，這必然會(huì)引發(fā)不同集團(tuán)的摩擦，從而導(dǎo)致制度變遷動(dòng)力的損耗。在中國的傳統(tǒng)與現(xiàn)實(shí)的政治構(gòu)架中，權(quán)力都是自上而下運(yùn)行而責(zé)任則自下而上地承擔(dān)，每一級政府及其行政人員的權(quán)威來源于上一級的授予。相反，民主改革的意義在于權(quán)力合法性的來源是自下而上獲得的。而村民自治的制度化使得農(nóng)村公共治理中的權(quán)力運(yùn)行的轉(zhuǎn)向在法理和合法性上獲得雙重認(rèn)可，因而使得兩種合法的權(quán)力在鄉(xiāng)村發(fā)生碰撞，因此改革中的利益沖突是可想而知的，而這種非合作博弈的結(jié)果必然是一方控制另一方。對于國家來說，農(nóng)村基層民主改革有著重大意義及長遠(yuǎn)利益;但在從基層政府來看，這種民主改革試驗(yàn)僅僅是一項(xiàng)行政任務(wù)，與其它由上級布置下來的任務(wù)并沒有質(zhì)的不同，而且從現(xiàn)實(shí)性來看這種改革不僅不能獲得顯著的政績性效益，反而會(huì)制造矛盾沖突、損害汲取政績資源的能力。尤其是在國家實(shí)行了財(cái)政體制及農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，基層政府的財(cái)政能力大為削弱，財(cái)政收人和國家財(cái)政性補(bǔ)貼根本不能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府追求政績的擴(kuò)張性行政行為。面對全國不同地區(qū)的差異性，國家不可能給出具體、詳細(xì)、嚴(yán)正的實(shí)施程序，因此只能給出一個(gè)法律制度框架，由地方政府補(bǔ)充相關(guān)的程序性規(guī)定。這樣，制度變遷的預(yù)期成本的大部分也隨著權(quán)力構(gòu)架一步一步下移，最后由縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來承擔(dān)，而且在承擔(dān)成本的同時(shí)卻不會(huì)有預(yù)期凈收益。為了平衡村民自治帶來的控制力的削弱，很多地區(qū)的基層政府要求在村民委員會(huì)的選舉中，作為基層政府在鄉(xiāng)村的合法代表的村支部一定要獲得村委會(huì)的控制權(quán)。所以，從技術(shù)角度來說既推行了民主改革又保持對鄉(xiāng)村的控制力就成為基層政府的理性選擇。因此，村民自治中暴露出來的矛盾也大多集中在村民委員會(huì)的選舉、人員以及具體管理運(yùn)行上。

由此我們可以理解為什么林灣村的干部選舉被上級政府操縱以及村民為什么無法實(shí)現(xiàn)自治。

（二）由村民自治制度困境引發(fā)的系列問題的反思

由村民自治制度困境引發(fā)的一個(gè)直接后果是農(nóng)民政治參與的缺乏和冷漠，村莊的治理權(quán)實(shí)際上被鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制，由村政府全權(quán)掌握，以致村里諸多事務(wù)被村干部只手掌控，村民很少真正參與進(jìn)去。由此也引發(fā)系列問題。

以下我們以林灣村為例來探討由村民自治制度困境引發(fā)的系列問題。為什么村政府急于開發(fā)林灣村？為什么林灣村干部敢冒險(xiǎn)克扣國家下發(fā)的賠款？為什么農(nóng)民一開始就處于受損者的地位？

⑴政治創(chuàng)租：政治創(chuàng)租是指政府官員利用行政干預(yù)的方法來增加私人企業(yè)的利潤，人為創(chuàng)造租，誘使私人企業(yè)向他們進(jìn)貢作為得到這種租的條件。

在城市化加速進(jìn)行的中國，越來越多的農(nóng)民面臨著失去土地甚至背井離鄉(xiāng)的地步，而政府和企業(yè)又充當(dāng)了急先鋒。政府為了實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)，擴(kuò)大財(cái)政收入，積累政績不惜采取任何手段，通過政治創(chuàng)租來拉攏企業(yè)、學(xué)校共同獲利。而農(nóng)民往往獲利最少者，甚至完全受損，于是產(chǎn)生了利益沖突。

利益沖突：目前城市化加速伴隨著利益沖突的加劇。城市建設(shè)征地和拆遷，其實(shí)質(zhì)是拆遷方和被拆遷方雙方利益的博弈。利益的巨大沖突，必然導(dǎo)致博弈的程度異常激烈。利益是社會(huì)領(lǐng)域中最普遍、最敏感，同時(shí)也是最易引起關(guān)注的問題。

為什么林灣村干部敢冒險(xiǎn)克扣國家下發(fā)的賠款？村民自治困境引發(fā)的村民政治參與不足，村政府一手掌握村里事務(wù)是一大原因，它創(chuàng)造了一個(gè)良好的外部環(huán)境。另一個(gè)因素就在于利益的誘惑，這一點(diǎn)可以從成本---收益的經(jīng)濟(jì)學(xué)方法來分析

從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度分析，人類經(jīng)濟(jì)生活中的沖突產(chǎn)生于資源的稀缺性這一經(jīng)濟(jì)學(xué)研究的前提和"經(jīng)濟(jì)人"假設(shè)。人類的一切活動(dòng)都可以用"經(jīng)濟(jì)人"假設(shè)來加以解釋。對稀缺資源的追求和競爭，使得沖突不可避免。同樣在城市建設(shè)征地和拆遷活動(dòng)中，這一假設(shè)也不例外。城市建設(shè)征地和拆遷中政府與失地農(nóng)民/被拆遷人之間存在問題的根源是利益沖突，

在征地拆遷和失地農(nóng)民安置的實(shí)施過程中，農(nóng)民始終處于被動(dòng)和弱勢狀態(tài)。首先農(nóng)民對征地的前期工作參與不夠，對征地、工程建設(shè)沒有發(fā)言權(quán)和知情權(quán)，被征地農(nóng)民對不合理的征地補(bǔ)償安置方案缺乏抵抗能力，由于信息不對稱，缺少民主程序、缺乏透明度，也是失地農(nóng)民有抱怨、不滿情緒的重要原因；其次申請征地補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)裁決的成本太高而往往難以實(shí)行；最后在補(bǔ)償費(fèi)用的分配機(jī)制上，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織甚至鄉(xiāng)村干部起著決定性作用，被安置的農(nóng)戶的個(gè)人利益往往得不到保證。

政府征用土地的收益主要表現(xiàn)在：實(shí)現(xiàn)了政府的目標(biāo)，促進(jìn)了公共利益，政府獲得了一定的財(cái)政收入。由于這種潛在收益的大量存在，使的政府對征用權(quán)的使用就存在極大偏好。征地和拆遷成為城市新增建設(shè)用地和舊城改造唯一來源。目前，我國土地不能交易，最終導(dǎo)致土地產(chǎn)權(quán)的擁有者（農(nóng)民或被拆遷人）在法律上沒有資格作為土地交易的一方，無權(quán)參與談判。當(dāng)前，土地出讓金與征地成本之間存在巨大的利益空間。有關(guān)資料顯示，土地增值收益占51－93%，政府通過“征用-轉(zhuǎn)讓”這一過程，獲得了大量的權(quán)利租金，這也是舊城改造（擴(kuò)張）遍地開花的一個(gè)原因，利益的驅(qū)動(dòng)，為政府“政治創(chuàng)租”創(chuàng)造了環(huán)境。自改革開放以來，通過征地轉(zhuǎn)讓過程，政府從農(nóng)民身上拿走了大約20000億元，而經(jīng)濟(jì)利益的實(shí)現(xiàn)，又伴隨著項(xiàng)目引進(jìn)、開發(fā)區(qū)的設(shè)立、政績積累的政治利益。

三、弱勢的農(nóng)民

為什么農(nóng)民在城市化進(jìn)程中處于弱勢呢？

在農(nóng)民與政府的博弈中，雖然雙方都有各自的共同利益，但農(nóng)民作為一個(gè)分散的集團(tuán)，其共同目標(biāo)的確定只能是單個(gè)農(nóng)民利益偏好的加總，而且農(nóng)民還要承擔(dān)實(shí)現(xiàn)加總的成本;與之相反，政府作為行政機(jī)構(gòu)，其利益匯聚和實(shí)施的成本相對而言是非常低的。作為中國整個(gè)壓力型行政體系的末梢，基層政府雖然無法公開抵制國家的法律與政策，但作為民主改革的指導(dǎo)者，如何實(shí)施具體村民自治就成為基層政府所壟斷的技術(shù)優(yōu)勢。因此，在許多地方實(shí)行的村民自治改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府全面介人了村民委員會(huì)的選舉、決策和監(jiān)督之中，從而不斷地壓縮村民自治的空間。從另一個(gè)層次上看，當(dāng)前村民自治改革所面臨的種種問題和困境，實(shí)質(zhì)上也是現(xiàn)實(shí)政治體制下國家與社會(huì)關(guān)系的一種映射。即使在1998年《村民委員會(huì)組織法》正式頒布實(shí)施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府控制村委會(huì)選舉的現(xiàn)象被遏制之后，村民自治的實(shí)際運(yùn)行也沒有多大起色，連所謂的“鄉(xiāng)政村治”也就成了一句空話。今天，地少人多的廣大農(nóng)村中農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也逐漸成為次要的經(jīng)濟(jì)收人來源，大批青壯年農(nóng)民常年在外打工，這也使得村民自治喪失了農(nóng)村中最具活力的群體。從制度變遷的角度來看，人們的政治參與又常常是感情結(jié)果，在感覺到他們的身份處于危險(xiǎn)之中時(shí)，參與才會(huì)不計(jì)可能發(fā)生的成本和效益。

而我國絕大部分地區(qū)的村民自治改革卻無法與村民的切身利益關(guān)聯(lián)在一起。因此，在國家不斷規(guī)范村民自治制度、加強(qiáng)對基層政府的約束的情況下，村民自治又面臨著農(nóng)民政治參與的缺乏和冷漠就可以理解了。由此可見，村民自治所實(shí)現(xiàn)的制度變遷過程的最大阻礙不在于村一級。即使在村一級的自治中存在著許多現(xiàn)實(shí)的問題，也是自治的具體操作過程中的不完善所致。村民自治難以為繼或流于形式的現(xiàn)實(shí)根源在于自治本身的存在空間窄化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府自身的利益訴求在中國當(dāng)前的現(xiàn)實(shí)政治秩序下與村民自治之間存在著無法調(diào)和的矛盾。因此，村民自治的出路不在于村一級的村委會(huì)、村支部的選舉與運(yùn)行調(diào)試，而在于向上拓展自治的空間。所以，鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一級的基層政府、黨委主官的直選就成為村民自治能夠真正實(shí)現(xiàn)重要因素。

四、問題的解決方法

1．完善村民自治組織制度，最重要和最首要的是完善村民民主選舉制度。民主選舉是村民最基本的民主權(quán)利，也是村民自治的基礎(chǔ)，能否真正實(shí)現(xiàn)民主選舉，村民選舉權(quán)利能否落到實(shí)處，要求制定并嚴(yán)格遵循直接選舉的民主程序。鑒于當(dāng)前農(nóng)村操縱選舉的惡劣現(xiàn)象，筆者建議在社會(huì)上廣泛招募志愿者（比如大學(xué)生社會(huì)實(shí)踐隊(duì)、青年志愿者協(xié)會(huì)等）進(jìn)駐農(nóng)村選舉現(xiàn)場，跟蹤監(jiān)督村民選舉，將選舉過程曝諸公眾之眼，有外界參與的選舉將更為規(guī)范和透明。其次是完善村民代表會(huì)議制度。民主決策和民主管理村里的大事，要廣泛聽取村民意見，由全體村民或村民代表會(huì)議討論決定，當(dāng)務(wù)之急就是要盡快建立和切實(shí)實(shí)施“一事一議”制度，堅(jiān)持村務(wù)公開、財(cái)務(wù)公開、資源公開、分配公開，提高村級事務(wù)決策的透明度

2.對于當(dāng)前村民自治體制的缺陷，筆者建議可以嘗試引進(jìn)NGO組織的發(fā)展模式。。NGO組織是目前國際上比較先進(jìn)的一種自治組織管理模式，并且在中國，NGO是政府的行政參與最少的組織。參考NGO的管理體制有利于村民自治擺脫政府行政壓力，使其自治性得到更好的體現(xiàn)。再者，國家為了解決稅費(fèi)改革后基層資金缺口實(shí)行了合村并組的村組改革，但村組規(guī)模調(diào)整與自治制度變革都是涉及9億農(nóng)民的大事，必須先取得成熟經(jīng)驗(yàn)，而后逐步推廣，而NGO管理模式就是一個(gè)值得借鑒的、較為成功的經(jīng)驗(yàn)。

3.教育、引導(dǎo)村民提高民主意識，增強(qiáng)其自治能力。由于農(nóng)村地區(qū)經(jīng)濟(jì)文化落后，目前我國村民的民主觀念還較淡薄、主體意識不強(qiáng)，村民的自我管理能力比較低。應(yīng)對村民教育、宣傳與《村組法》有關(guān)的法律、法規(guī)，提高他們的民主意識，學(xué)會(huì)使用并正確使用民主權(quán)利。具體來看，一要大力發(fā)展農(nóng)村文化教育，提高村民的文化素質(zhì)和政治參與意識，為發(fā)展村民自治培養(yǎng)合格的主體。二要崇尚憲法和法律的權(quán)威，做到法律面前人人平等，提高農(nóng)民學(xué)法、用法、守法的能力，強(qiáng)化村民的法律意識，使廣大農(nóng)民群眾充分了解作為公民應(yīng)享有的法定權(quán)利，要敢于和善于依法保護(hù)自己的合法權(quán)利。要把法制教育與科學(xué)文化教育相結(jié)合，提高農(nóng)民綜合素質(zhì)，培育造就新一代社會(huì)主義新型農(nóng)民。

4.村民自治應(yīng)向上拓展自治的空間，爭取直選鄉(xiāng)鎮(zhèn)長一級的基層政府、黨委主官，提高民眾對政府的認(rèn)同感和政治參與程度。