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富陽市在干部隊伍建設上提出了“基層導向”這一課題。從我們組織部門的角度來講，在干部隊伍建設中樹立“基層導向”，是具有比較強的現實意義和可探索性的。為此，我們通過召開座談會、下鄉鎮（村）調研等形式，作了一些研究和思考。

一、在干部隊伍建設中樹立“基層導向”的現實意義和當前基層干部隊伍現狀分析

基層是我們黨執政的基礎，基層干部是推動基層工作的骨干力量，基層干部隊伍建設是黨的執政能力建設的重要方面。黨的十六屆六中全會提出了加強基層基礎工作的要求，其中一個很重要的方面就是要求進一步加強基層干部隊伍建設。總書記強調：各級黨委和政府都要從提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位、實現黨的執政使命的戰略高度，真正重視、真情關懷、真心愛護廣大基層干部，滿腔熱忱地支持和幫助基層干部做好工作。圍繞總書記的要求，省委、省政府在2005年出臺了《關于認真落實“三真”要求，切實加強基層干部隊伍建設的意見》。應該說，現在上上下下都已形成了共識，那就是在構建和諧社會，推進社會主義新農村建設進程中，重視基層工作，關心愛護基層干部，是提高黨的執政能力、鞏固黨的執政地位、實現黨的執政使命的重要保證；是落實科學發展觀，堅持以人為本，構建社會主義和諧社會的必然要求；也是加強黨的先進性建設，密切黨群干群關系，增強基層黨組織創造力、凝聚力和戰斗力的迫切需要。這種環境和氛圍，為我們在干部隊伍建設中樹立“基層導向”提供了有力的思想和輿論支持。

當前我市的基層干部隊伍，總體來看是團結務實有戰斗力的，他們工作在一線，直接與基層群眾打交道，承擔著宣傳黨的路線方針政策、落實市委市政府重要工作部署、帶領群眾致富奔小康的神圣使命，他們兢兢業業工作，默默無聞奉獻，為我市的改革發展穩定作出了重要貢獻。但是基層干部隊伍中也存在著一些問題，從我們平時了解的、干部群眾反映的和調研中掌握的情況看，基層干部隊伍中主要存在著五個方面的問題：

第一個方面是結構問題。當前基層干部隊伍中結構不夠合理的問題是比較突出的，我們在調研中有一份富春街道干部隊伍結構的數據：富春街道現有在編在職人員158人，其中46歲以上62人，占39%，全日制大專以上學歷18人，占11?郾4%（全日制本科學歷僅4人），年齡和學歷方面的結構問題是比較突出的。在其他鄉鎮，也有很大一部分干部是八十年代的招聘干部，這部分干部現在均存在學歷偏低、年齡偏大等問題。盡管近年來全市每年通過公務員考試招錄10名左右的應屆大學畢業生，但數量偏少，富陽市25個鄉鎮平均每年一個都分不到。在調研中基層反映，在鄉鎮會干事、肯干事的年輕干部不足。

第二個方面是心態問題。現在基層干部中有幾種不良心態：一種是心態浮躁。在條件差一點鄉鎮的想調到條件好的鄉鎮去，在鄉鎮工作了幾年的想調到機關去，工作時間還不長就想著要提拔，提了副職沒多久就想要提正職，缺乏一種扎根基層、干事創業的信念和不計得失、默默奉獻的精神。另一種是心態不平。認為自己工作認真負責，也沒有什么差錯，但同一批的很多干部都已提拔使用了，自己還是中層干部，眼看就要過了提拔年齡，產生心理不平衡。還有一種是動力不足。基層干部中有這樣一部分同志，他們有的已經提拔無望，有的對自己要求不高，不求上進，因此工作動力不足，精神狀態不佳，滿足于混日子，得過且過。有同志戲說，基層干部中是有三分之一的人不會干事，三分之一的不肯干事，只有三分之一的在干事。這種說法雖然有失偏頗，但也說明了在基層干部中確實存在人浮于事的現象，工作上缺乏動力。特別是當前由于鄉鎮內設機構改革，機構精減，職位安排的余地不大，如何激發鄉鎮干部的工作動力，是一個需要研究的問題。

第三個方面是能力問題。基層工作往往比較具體繁瑣，一些基層干部個人學習抓得不緊，單位里學習制度落實不夠，加上市里相關部門對基層一般干部的培訓安排不夠，相當一部分基層干部在學習培訓、能力提高上還有欠缺，很多時候靠經驗辦事，動口能力、動筆能力、動腦能力、動手能力都不突出，在解決一些新情況、新問題時，往往辦法不多，效果不佳。我們要求基層干部要服務群眾，主動為群眾辦實事，但有的干部由于工作能力不強，用老百姓的話說就是“駐村不進戶，進戶不辦事，辦事不扎實”，這樣的基層干部離建設社會主義新農村的要求是有一定距離的。

第四個方面是作風問題。目前基層反映較多的一個問題，就是上面對基層的考核太多，除了一票否決項目以外，各條線上對基層都有考核，而且只要是考核的工作，都要求臺帳齊全，這就造成了這樣一種現象，就是上面只管布置任務，下面落實不夠到位，對有考核的工作拼命抓，不考核的工作放一放。一項工作布置以后，到最后考核，看到的只是一些考核臺帳，實際效果并不理想。在對待上面的考核這個問題上，固然有考核比較多這個因素，但也反映了我們部分基層干部工作作風不夠踏實，不是從干好工作的角度出發去看問題，而是應付考核，應付工作。

第五個方面是待遇問題。從我們經濟相對發達地區來講，基層干部在經濟待遇上都已經不錯了，這里所說的待遇主要是政治待遇上。比如，有的干部擔任過撤擴并之前的副鄉長職務，現在要求享受副局級待遇；有的基層干部當了十幾二十年的副職，退下來之后要求高靠職級；有的干部不能提拔到領導崗位上，但由于主任科員、副主任科員也有名額限制，一直未能解決；等等。這些問題，事關基層干部的切身利益，他們的要求比較強烈，但由于解決干部待遇問題的政策性比較強，解決起來難度比較大。

二、存在上述問題的根源分析

基層干部隊伍中存在的這些問題，有其自身原因，但也有客觀上的原因，我們把原因歸納為五個方面的機制不夠健全。

第一是職責劃分機制不夠健全。“上面千條線，下面一根針”，黨和政府的各項工作都要靠基層干部去落實。鄉鎮換屆后，領導班子進一步精減，議事決策機制、分工機制等都有了調整，但是從市級部門情況來看，還沒有完全適應鄉鎮新的運行機制，如一些部門從各自工作出發，對基層的評比、考核、表彰、達標等活動仍較多，使基層工作疲于應付；還有的對基層分工沿襲過去的方式，客觀上對鄉鎮高效運轉產生了一定影響。很多工作只要是上面有要求，都是落實到鄉鎮，而且責任主體都是鄉鎮，但是鄉鎮又沒有相應的權力，用一個鄉鎮黨委書記的話來講就是“責任無限大，權力無限小”，工作上常常是上下為難、兩頭受氣。

第二是素質提高機制不夠健全。在基層干部中，由于平時從事的工作多為具體工作，比較注重“做”，對于“學”和“思”相對不夠重視。在基層干部中較為普遍的現象是學習的氛圍不夠濃厚，平時大家都忙碌于具體事務，除單位組織的學習以外，主動、自覺地進行學習的干部較少，平時的積累不夠，辦事基本靠經驗，遇到新問題不會處理，常常是“書到用時方恨少”。由于教學資源、培訓時間等多種因素制約，干部培訓往往只能到中層干部這一級，對于一般干部的培訓還是比較欠缺的。

第三是考核激勵機制不夠健全。在基層干部隊伍中，干部的評價體系比較薄弱，考核激勵機制沒有真正建立健全并落到實處，很多時候干事的干部沒有得到好處，不干事的干部也不會受到什么處置，工資待遇上是“見人頭，分饅頭”，遇到年底考核大家都是拉關系、看面子，真正工作差的干部考核情況反而不會最差。從市一級層面來講，盡管近年來作了不少探索，采取了不少措施，但對于基層干部的激勵機制還不夠健全，激勵手段比較單一，除了對表現優秀的基層年輕干部進行提拔使用這一種途徑以外，對于基層一般干部或是過了提拔年齡的干部，很難有有效的手段來激發他們的工作積極性。

第四是優勝劣汰機制不夠健全。當前干部隊伍一個比較突出的問題就是優勝劣汰機制還不夠健全，這個問題不管在市級部門還是鄉鎮都一樣存在。進了干部隊伍，只要不犯大錯，被淘汰的可能性很小，盡管《公務員法》規定公務員有五種情形之一的可以辭退，但在實際操作中卻非常困難。曾經有一名鄉鎮黨委書記訴苦說，鄉鎮不僅沒有進人權，連用人權、處分權都難以自主，如果想處分一名干部，不僅在單位內部面臨很大的壓力，而且方方面面的人都會來打招呼、說情，使他們非常為難。

第五是待遇保障機制不夠健全。對長期在基層任職的干部，沒有一個統一的解決其職級待遇問題的激勵政策。省委、省政府在2005年出臺的《關于認真落實“三真”要求，切實加強基層干部隊伍建設的意見》中，對鄉鎮機關非領導職務設置問題作了明確，要求對長期在鄉鎮工作的干部在職級待遇上給予一定的傾斜，并不受規定的比例限額限制，但由于這項政策與現行干部人事政策有些沖突，所以執行起來難度比較大。

三、在干部隊伍建設中樹立“基層導向”的幾點思考

面向基層，關注基層，倡導和樹立基層導向，是對現有干部工作的繼承和創新，是我們今后工作的一個努力方向，但同時，樹立基層導向，又是一項政策性非常強的工作，既要關心關愛基層干部，充分調動他們的工作積極性，又不能與黨和國家的法規、政策相違背，必須要積極穩妥、扎實推進。根據上述分析，我們認為在干部隊伍建設中樹立基層導向，可以從以下八個方面作些努力和探索：

一是為基層干部創造良好的工作環境。要理順鄉鎮與市級部門之間的工作體制，對市級部門抓基層進行規范，清理部門對基層的各種評比、達標、考核、表彰活動，特別是要清理各種名目的“掛鉤”和“一票否決制”活動，實實在在為基層干部減負，確保基層干部集中精力抓好新農村建設，為群眾辦實事。在工作上，哪些工作該是基層干的，哪些工作該是部門干的，要予以明確，對于應該由部門負責，但是根據實際情況要由基層做的，部門必須提供必要的政策、人才、資金支持。同時，市級部門要加強對基層工作的具體指導，支持基層干部大膽開展工作，及時幫助基層干部解決工作中的實際問題。

二是完善領導干部聯系基層制度。領導干部聯系基層、多下基層，是對基層干部的激勵。今年省委組織部部署開展的“百名縣（市、區）委書記下基層蹲點”及“走進矛盾，破解難題”專項行動以來，富陽市市級領導和鄉鎮（街道）、市級機關領導深入到基層，主動傾聽基層干部群眾的呼聲，與基層干部開展談心談話活動，并切實幫助基層解決實際問題，成效顯著，受到了基層干部群眾的普遍歡迎。我們的建議是，市委領導要按分工每年至少與鄉鎮（街道）主要領導談心一次，組織部門領導每兩年至少要與鄉鎮（街道）領導班子成員談心一次，鄉鎮（街道）領導要按照分工每年至少與一般干部和村兩委主要負責人談心一次。這種形式要形成制度固定下來。今年我們在鄉鎮（街道）、市級機關領導班子中組織開展“樹新風、創新業，爭當陽光官員、爭做陽光干部”主題實踐活動中，已經設計了有關領導干部聯系基層的活動，現在看來，效果比較好。

三是加強對基層工作的人才支持。今年，富陽市開展了“百名干部下基層”活動，選派100名左右市管后備干部赴農村、重點工程、全市中心工作等一線崗位，一方面服務基層，幫助基層開展工作，另一方面在基層經受鍛煉、增長才干。今年起，富陽市還研究制定并實施了引導和鼓勵高校畢業生面向基層就業的政策，扎實推進“一村（社區）一名大學生”計劃，力爭用3到5年時間，實現全市每個村（社區）至少1名高校畢業生的目標，進一步改善村級班子人員結構和素質，加大對新農村建設的人才支持力度。同時，進一步完善農村工作指導員和科技特派員制度，今年以來實施了專職駐村工作指導員制度，確保村村都有專職指導員，加強了鄉鎮（街道）對村級工作的指導和調控力度。

四是加大對基層干部的培訓力度。要把基層干部的培訓放到重要位置上來，今年富陽市在干部培訓上主要是增加干部教育培訓投入，加大干部培訓力度，全面落實大規模培訓干部任務，大力提高干部素質。年初出臺了干部培訓“152”計劃，即組織100名黨政正職參加專題研討班、500名市管領導干部進“周末學校”學習、2000名機關干部參加輪訓，其中這2000名干部主要是針對中層以下干部的。同時，豐富干部業余學習培訓的內容和形式，建立了富陽市黨員干部在線學習中心，并把干部學習情況與平時考核結合起來，提高干部自主學習的積極性和主動性。在村干部這一層面，今年重點實施了村黨組織書記“培養工程”和村干部“學歷工程”，提高村黨組織書記和村干部隊伍綜合素質，并開展了村主要干部新農村建設專題輪訓，提高村干部帶領群眾致富、建設社會主義新農村的能力。

五是加大優秀基層干部的選拔力度。在干部調配使用上，要努力形成向基層干部傾斜的用人導向，讓優秀的干部在基層安心工作，把優秀的人才吸引到基層，把經過基層鍛煉的優秀干部選拔到領導崗位上來。對長期在基層工作尤其在艱苦環境下取得突出成績的干部，要優先提拔使用。今后要進一步加大鄉鎮和鄉鎮之間、鄉鎮和機關之間干部交流的力度。通過加大干部交流，激發干部活力，也可以增加機關干部到基層鍛煉的機會。今年富陽市在干部調配上已經較好地體現出了這種導向。同時還要健全完善從優秀村干部中選拔錄用鄉鎮機關工作人員制度。

六是加強對基層干部的政策激勵。針對長期在基層工作的干部，要在職級待遇上給予一定的傾斜。省里文件規定，凡參加工作滿30年（或滿25年并在鄉鎮工作時間累計滿10年）、大專以上文化程度（1985年前參加工作的可放寬到高中或中專）、近5年來年度考核均在稱職以上等次且未受黨紀政紀處分的在編在職鄉鎮副科級公務員，經民主測評，組織考核，可確定為主任科員，并不受規定的比例限額限制。對這項政策，目前已經在實施，下一步建議結合富陽實際情況，在調查摸底之后研究出臺政策，解決干部的職級待遇。在鄉鎮領導干部使用、交流等方面要突出鄉鎮的地位，通過一定的導向，改變領導干部“一心調機關”的現象。另外，對鄉鎮一般干部交流制度也要進一步完善，體現一定的導向。

七是加強對基層干部的關心愛護。基層工作比較辛苦，要關心基層干部的身體健康，定期安排鄉鎮干部進行健康體檢，同時要積極創造條件安排村兩委主要負責人進行健康體檢。要建立健全保障機制，著力解決村干部的誤工報酬和養老保障問題，今年富陽市在調查摸底和試點的基礎上，出臺了村干部保障激勵機制問題，每年市財政拿出1100萬元，用于落實現任村干部的工作報酬、考核獎勵、養老保障和離任村干部的補助等待遇。我們還考慮建立財政支持專項資金，對基層干部的培訓、誤工報酬、健康體檢、工作條件改善等方面的支出，由財政專項資金支付。

八是加大對基層干部的考核激勵力度。要改變基層干部干好干壞一個樣的狀況，重要的是加大考核激勵的力度。在工作上，要大力倡導“想干事、敢干事、能干事、干成事”的氛圍，讓干事的干部有榮譽感，在干部群眾中高人一頭，要把肯干事的干部放到重要崗位上去，在干部任用上確立一種干事的導向，同時要進一步加大鄉鎮領導干部跨地區交流的力度。在待遇上，要打破“見人頭，分饅頭”這種吃大鍋飯的現象，制定完善科學合理的績效考核制度，讓干得多、干得好的人拿得多，讓干得少、干不好的人拿得少，在干部待遇上確立一種干事的導向。要進一步完善優勝劣汰機制，對不肯干、干不好的干部，要充分運用誡勉、待崗、辭退等手段，加大處理力度。