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城市是各種生產要素和產業集聚的重要載體，加快推進城鎮化是擴大內需、優化資源配置、發展農村和富裕農民、全面建設小康社會的必由之路。黨的十六大指出：全面建設小康社會必須抓好八項任務，其中之一就是“全面繁榮農村經濟，加快城鎮化進程。”“要堅持大中小城市和小城鎮協調發展，走中國特色的城鎮化道路。”從近期來看，加快農村城鎮化，可以啟動農村市場、擴大內需、拉動經濟增長。從長遠來看，農村城鎮化是中國社會經濟發展的必然趨勢，是中國農村實現現代化的必由之路。農村城鎮化的發展對打破城鄉二元社會經濟結構，縮小城鄉差別，促進城市化和工業化協調發展，在更大范圍內實現土地、勞動力、資金等生產要素的優化配置，有著不可估量的重要意義。因此，我們必須充分認識推進農村城鎮化的重要意義，增強推進城鎮化的信心，明確推進城鎮化的目標，落實推進城鎮化的措施，不斷加快推進農村城鎮化，為經濟發展提供廣闊的市場和持久的動力，促進農村經濟社會和諧發展、共同進步。

一、*旗城鎮發展現狀

鄉鎮機構改革后，全旗15個鄉鎮蘇木中，有建制鎮7個，集鎮8個，城鎮密度為每千平方公里0.96座。*年—*年全旗小城鎮建設投資達8.31億元，城鎮發生了日新月異的變化，已成為拉動全旗經濟發展新的增長點。新惠城區建設了惠文廣場、綠珠生態園、第三水源、污水處理廠、新化路大橋、黨政綜合樓等一批重點工程，完成了大部分主街路改造和小巷治理，開發了武安小區、興寶家園、永安小區等一批住宅小區，初步形成了一河兩翼的城市框架和三橫四縱的道路格局，有效改善了城市功能，提高了承載能力。以各鄉鎮蘇木政府所在地為主體的小城鎮建設力度不斷加大，收效明顯。*年全旗城市化率達到20.23%。*旗在推進農村城鎮化進程中，取得了一定的成效，但與發達地區及全市城鎮化平均水平相比，還有較大差距，全旗城鎮化水平還相當低，存在著一些不容忽視的問題。

（一）小城鎮數量少，人口規模偏小。在7個建制鎮中，新惠城區總人口為5.6萬人，建設用地面積6.8平方公里；其他6個建制鎮人口均在1萬人以下，其中人口在5000人以上的僅有金廠溝梁和四家子鎮2個，分別為6215人、6139人，長勝、四道灣、下洼和貝子府等4個建制鎮實際常住人口不足3000人。*旗建制鎮規模普遍較小，小城鎮人口規模與土地規模相脫節，造成土地資源使用效率低下，導致城鎮聚集功能難以實現，公用基礎設施規模效益難以發揮。

（二）小城鎮經濟實力有所增強，但聚集能力較弱。*年我旗工業總產值上千萬元的鎮很少，僅有新惠鎮、金廠溝梁鎮、四家子鎮、貝子府鎮。同時，許多鄉鎮所在地依主要公路而建，一條路，幾里長街，服務半徑小，對附近的農民缺乏足夠的吸引力，生產要素聚集水平低，城鎮工商業發展聚集效應不明顯，城鎮輻射力有限，難以產生集聚效應。

（三）小城鎮產業結構調整有所進步，但結構不合理尚未根本改觀。城鎮化是工業化的結果，只有隨著工業化的成熟，城鎮化步伐才可能加快。目前，我旗城鎮之間橫向聯系較差，經濟結構層次低，產業結構調整力度不夠，缺乏相應的產業支撐。各鄉鎮基本都以農業經濟為主，性質相近，產業結構雷同，分工不明確，農業集約化程度低，各自的地方優勢和特長沒有得到充分發揮。鄉鎮企業規模小，數量少，效益差。*年，全旗一二三產比重為46：23：31，小城鎮工業化水平低于30％。小城鎮的工業化水平滯后，制約著城鎮化進程，要達到自治區提出的47％的城鎮化發展水平，還有相當大的距離。

（四）小城鎮基礎設施有所改善，但建設資金不足難以保證其發展。近年來，我旗先后實施了道路硬化、環境綠化、街面美化、衛生潔化、夜景亮化、電話普及化等工程，城鎮基礎設施得到了較大的改善，出現了幾個功能較為齊全、設施較為完善、環境較為優美，相對具有時代氣息的新興小城鎮。但是從總體上看，我旗小城鎮基礎設施建設相當薄弱，多數鎮沒有排水系統、污水及垃圾處理系統基礎設施，環境污染隱患大，影響了農村經濟可持續發展。基礎設施滯后問題主要是資金不足，我旗小城鎮基礎建設資金主要靠鄉鎮政府自籌或農民、企業集資，資金渠道較為單一。而政府多為吃飯財政，在小城鎮建設中對公共設施等公共產品的投資能力嚴重不足，基礎設施欠帳多。為了促進拆舊建新，往往配套費減半征收或免收，其它建設基金如“城市建設維護稅”、“公用事業附加費”等也未用于基礎設施建設，而小城鎮建設專項貸款優惠政策未出臺。地方政府發展招商引資，鼓勵集體，個人及社會參加小城鎮基礎設施建設等投資機制不健全，成為制約小城鎮基礎設施建設的“瓶頸”。

（五）小城鎮規劃建設向縱深推進，但配套改革滯后于形勢發展。我旗在小城鎮建設體制上，嚴格遵循“統一規劃，合理布局、綜合開發、配套建設”的原則，自1985年開始小城鎮規劃編制工作，1989年，全旗小城鎮基本完成第一輪粗線條規劃，*年又進行了部分小城鎮規劃調整、完善，其中四家子、長勝、四道灣子已完成了編制任務，貝子府、下洼、金廠溝梁也將于近期完成。此輪規劃的修編隨著農村經濟和小城鎮建設的發展，注重規劃的科學性和超前性，做到高起點，高標準。但是在推進小城鎮建設過程中，小城鎮配套改革滯后問題日趨突出：一是農村土地承包期雖延長30年不變，但土地使用權流轉市場尚未正式建立。二是隨著小城鎮建設步伐加快，農村大量剩余勞動力進入城鎮務工經商，事實上脫離農業生產，但若遷移戶口成為城鎮居民，怕失去生活來源，不愿放棄承包土地，故存在“兩棲”階層。三是鄉鎮企業地域性仍難突破，加之鄉鎮企業在鄉村占用集體土地和使用當地勞力比城鎮所用代價要小得多，從而使之難以向小城鎮集中。四是新土地法頒布后，新增建設用地費稅加重，建房審批手續和建材手續繁雜，影響農民到鎮區建房的積極性。

*旗在推進農村城鎮化進程中也有一些動力。一是來自利益驅動，吸引農業勞動力向城鎮集聚。我旗城鄉之間存在著二元經濟結構，城鄉居民在收入上有著較大的差距，*年城鎮居民可支配收入為6122元，農民人均純收入為2626元，城市居民在就業、收入、娛樂、文化生活方面對農村都有不可抗拒的吸引力。二是大量農村剩余勞動力迫使到農業外尋找就業空間。按當前的生產力水平計算，全旗有近15萬人的剩余勞動力。三是農民自身價值觀念的轉變。隨著農民收入和生活水平的逐步提高，農民對生存和發展的需求層次也越來越高，要求改變生活環境的內在動力促使農業人口向非農產業轉變，向城鎮集聚。四是全旗正在發展中的農牧業產業化也將推動農村城鎮化的進程。

二、把握原則，明晰思路，明確推進農村城鎮化的工作目標

發展小城鎮并不是簡單地把農村人口往鎮區集聚，而是要讓農民進得來，留得下，穩得住，有事做，生活有保障。要運用市場規律，通過政策引導，讓農民真正感到進城有甜頭，做事有勁頭，發展有奔頭，自覺自愿到鎮區落戶，安家立業。按照這一思路，*旗確定了今后一個時期推進農村城鎮化的指導思想：即從*旗經濟社會發展水平、前景和城鎮格局現狀的特點和問題出發，遵循全旗經濟社會發展的總體戰略，在綜合考慮區域產業開發戰略及實現戰略而引起的城鎮空間格局變化的基礎上，把追求全旗的整體經濟效率化、環境優良化、社會公平化放在中心位置，堅持旗域城鎮多元化的發展，以新惠城區建設為重點，組織各具特色的城鎮區域，尋求各自發展的產業依托。立足現實，合理調整鄉鎮產業布局，逐步形成以新惠鎮為中心的分工合理，城鄉一體化的旗域城鎮體系。緊緊抓住規劃、建設、管理、經營四個環節，加快推進城鎮化。加強城鎮規劃，完成城鎮近期建設規劃、專業規劃和詳細規劃，規范規劃管理，嚴格執行城鎮規劃。繼續大力加強城鎮基礎設施建設，不斷提高城鎮承載能力，為加快城鎮化進程打造堅實的基礎平臺。加大招商引資，加快房地產開發，促進城鎮二三產業的快速發展，促進城鎮人口聚集。繼續實施城鎮綠美亮化工程，提高城鎮品位。建立城鎮建設多元化投資機制，拓寬投資渠道。加大財政投入，以財政投入帶動民間資本進入城鎮建設領域。

今后一個時期的主要發展目標：根據*旗旗域城鎮的現狀特點和發展階段，以新惠鎮為中心，四道灣子、四家子、下洼、貝子府、長勝等6個建制鎮為重點，以國省縣道等主要交通線路的沿線鄉鎮為紐帶，形成一個中心城鎮發育完全的城鎮體系。發揮群體優勢，促進經濟發展和生態環境的改善。把新惠鎮建設成為產業布局合理，基礎設施完備，功能完善，環境優美，對周邊地區的社會經濟發展一定的輻射和帶動作用，人口達到10萬人，成為以資源為依托，工業、商貿全面發展的現代化小城市，成為有影響力、有特色的小城市。把鄉鎮所在地建設成為基礎設施配套，環境優美，具有區位優勢和產業依托的農副產品加工型、交通樞紐型、商品集散型、生態旅游型等特色的中心小城鎮，人口達到1－2萬人。全旗城鎮形成規模等級合理，吸引、輻射、帶動、聚集作用較強，職能分工明確，產業關聯度強，經濟網絡順暢的城鎮體系，全旗城鎮化水平達到43％，達到全國平均水平。

三、突出重點，落實措施，全面推進農村城鎮化

（一）因地制宜地制定區域城鎮化發展戰略，把握全旗城鎮化進程的重點，著力抓好中心城鎮建設。城鎮化是一個綜合的社會經濟發展指標，衡量小城鎮發展水平，不僅要看建了多少樓房、街道，更要看經濟發展水平，特別是小城鎮是否具備其應有的經濟、人口集聚和經濟輻射功能。當前要防止出現不顧客觀條件，一哄而起，急于求成，遍地開花，分散建設的不良現象，要穩步推進小城鎮建設。要按照“政府引導、市場運作、依托產業、形成特色、擇優發展”的原則，把各建制鎮、集鎮和國道、省道沿線部分具備一定規模的中心鎮作為小城鎮建設的重點，著眼于培育有利于人口聚集的產業基礎，把發展農村二、三產業，鄉鎮企業、農業產業化經營緊密結合起來，逐步形成布局合理，具有較強經濟聚集功能、人口聚集功能、生活質量提升功能和一定輻射能力的城鎮體系。根據我旗“十一五”計劃，到2010年新惠城區人口達到10萬人，我旗城鎮人口要達到18萬人以上，城鎮化率達到30％以上。

一是根據國民經濟和社會發展的長遠計劃，從促進農業產業化、農村現代化及促進農村物質文明和精神文明建設出發，研究小城鎮的布局，擴大鄉鎮規模，發展有潛力的新鎮，建設一批有特色的小城鎮。把新惠鎮建設成為環境優美、適合居住的新興小城市。其它建制鎮建成交通便利、設施配套、環境整潔、特色鮮明，對農村區域性經濟、文化具有一定輻射和帶動作用的新型小城鎮。

二是以發展經濟為先導，重點加快新惠鎮城區建設。不斷挖掘城鎮資源，整合城鎮資產，全面建設新城區，加大舊城區改造力度。擴大城區人口規模，使新惠城區人口達到10萬人，進一步強化縣城的集聚功能，大力發展縣域特色經濟。

三是積極穩妥地抓好建設制鎮建設。重點發展現有基礎較好的建制鎮，配套基礎設施，發展相關特色產業，增強建制鎮的經濟活力。

四是充分利用我旗現有的旅游資源，加大投入，以旅游業發展帶動城鎮第三產業發展。充分利用各自的風景和人文景觀，加強旅游資源開發利用，推動旅游及相關特色產業的發展。

（二）搞好規劃，創新城鎮建設方式和管理模式，確保小城鎮建設健康有序地發展。根據小城鎮發展現狀和水平，今后不宜再擴大小城鎮的數量，而應注重從內涵上發展已有的小城鎮，擴展中心鎮區劃范圍，擴大那些區位優勢強，資源條件好，人口規模比較大的中心鎮的管理權限和管轄范圍，發揮中心鎮輻射帶動功能。對小城鎮內部建設規劃，要注意優化功能分區和用地布局，用科學的規劃指導小城鎮健康發展。同時要強化依法辦事、嚴格執法，樹立規劃的權威性和嚴肅性。

一是牢固樹立規劃是城鎮建設龍頭的觀念，高起點規劃，用規劃去統領小城鎮的建設，做到規劃和設計先行。小城鎮建設做到各具特色，按照“以人為本”原則，注重服務配套、社區建設。城區規劃尤其是住宅區規劃，達到安全舒適、環境優美、交通便捷。符合生態要求，注重地方特色、人文景觀和綠化，把可持續發展融入小城鎮規劃之中。

二是深化傳統建設方式的改革，實行統一規劃、統一拆遷、綜合開發、配套建設。加強規劃審批和跟蹤管理，切實做到先批后建，嚴禁違章建設，堅決維護規劃的嚴肅性。盡快改變小城鎮零星分散建房方式，鼓勵走集中統一建設的路子。

（三）構造支柱產業，走發展農牧業產業化、特色農業之路，增強小城鎮的經濟實力。持續增長、充滿活力的經濟是小城鎮發展的基礎和支撐，要依據小城鎮自身特點，大力發展二、三產業。積極探索有利于鄉鎮企業集中成片發展的措施，注意培育主導產業，特色經濟，促進鄉鎮企業和小城鎮的同步發展。采取外引、內聯、嫁接、改造等辦法，培育壯大一批龍頭企業，拉長產業鏈，通過公司＋農戶和“訂單農業”，建立一批生產基地，發展規模經營，通過實施科技創新和品牌戰略，提高產品科技含量和市場占有率，帶動小城鎮農副產品加工、商貿流通等產業發展。建立農村經紀人協會，培訓經紀人隊伍，開辟駐外窗口，在有區位、產業優勢的小城鎮建設批發市場，開拓銷售渠道，搞活流通。采取更加靈活措施，支持、鼓勵股份制和個體私營經濟發展，發展吸納更多的農業剩余勞力向非農產業轉移。把小城鎮建設與發展鄉鎮企業、農業產業化和市場體系建設相結合。

（四）改革戶籍管理制度，研究和制定有利于農村人口向小城鎮流動的政策。加快小城鎮戶籍制度改革，制定引導農村人口進鎮定居政策。*年我旗已全面實行了戶籍制度改革，今后的一段時間要保證繼續貫徹執行。今后不論本地人或外地人，只要在城鎮有固定住所，有穩定的收入來源，不論其住房是自建的還是購買的，不論其收入來自二、三產業還是農業或退休養老保險，都允許轉遷入戶，憑身份證和房屋產權證免費辦理遷戶手續，在就業、就學、就醫等方面享受城鎮居民同等待遇。允許進鎮落戶的農民在一定時期內保留其原有土地承包權或依法有償轉讓，解除進鎮農戶的后顧之憂。此外，還要積極探索建立有利于增強小城鎮凝聚力的社會保障政策，以保證居民基本生活質量。對在小城鎮落戶的農民，各部門不得收取城鎮增容費或其它類似費用。通過各種途徑，千方百計為進城農民就業創造條件。通過減輕賦稅，吸引農民進城投資，創造新的就業機會。以降低稅費等方式，鼓勵進鎮農民從事個體經營，自謀職業。

（五）切實加強對小城鎮基礎設施的投入，全方位籌措資金，充分調動社會各方面建設小城鎮的積極性。認真探索小城鎮投融資體制改革，發揮市場機制作用。要逐步建立由財政投資，市政公用設施有償使用，公用事業合理計價，廣泛吸納民間資金、社會資金的多元化、多渠道投資體制。旗、鎮（鄉）要適當加大城鎮建設投入，各部門在電網、公路、廣播電視、通訊等基礎公用設施資金要集中使用，優先向重點小城鎮傾斜。在控制總量的條件下，繼續鼓勵私人建房和商品房消費。金融部門要加大對小城鎮建設的支持力度，安排一定比例的專款貸款，通過按揭抵押，財政貼息和分期還款付息等形式，支持進入小城鎮的農民申請貸款購房建房。同時，要落實有關籌資政策。今后在鄉鎮征收的小城鎮建設維護稅、土地使用權出讓收入、土地增值稅、耕地占有稅要按照規定專項用于小城鎮建設。有關職能部門收取的能源、交通、市場等專項資金，在使用上要劃出一定比例用于小城鎮建設。搞好供水、供電、防洪、綠化、垃圾處理等基礎設施的建設，搞好住宅、學校、衛生院、體育、文化娛樂等設施建設。用活政策，依靠民力，借助外力，多方籌集建設資金，本著“誰投資，誰所有，誰受益”的原則，將所有可經營性的基礎設施項目向國有、集體、外資和個體經濟開放。鼓勵社會資金參與小城鎮普通住宅開發、舊城改造和新村建設。凡能夠取得投資收益回報的各類基礎設施，合理確定價格，實行經營權有償轉讓。目前，我旗正在積極籌建城市基礎設施建設投資有限公司，通過市場化運作方式籌集資金，促進城鎮化進程。

（六）強化土地管理，建立健全合理流動的土地使用制度。嚴格執行“十分珍惜和合理利用每寸土地”的基本國策，堅持土地利用、開發整治與土地保護相統一的原則，充分利用現有的土地，注意提高土地的利用率。城鎮土地由政府統一征用、統一配套、統一拍賣，通過壟斷土地一級市場，讓不同地塊之間形成級差，使土地價值最大化。在堅持自愿有償和依法進行的原則基礎上，發展多種形式的土地適度規模經營，通過適當的政策傾斜，對實際已從事并且大部分收入來源于非農產業活動的農民，允許其轉包土地；集中利用小城鎮非農用地指標，采取優惠的土地、稅收、信貸政策，吸引鄉鎮企業向小城鎮工業小區集中；提高新建鄉鎮企業分散布局的用地成本。

（七）加強管理，統籌兼顧，做到經濟效益，社會效益和生態效益相統一，實現可持續發展。放棄過去通過高耗能追求經濟數量增長和“先污染后治理”、“先開發后保護”的傳統發展模式。既保證經濟的增長速度，又實現資源的綜合和可持續利用，尋求環境質量的不斷改善，使經濟社會得到集約型發展和全面進步。樹立人與自然、經濟社會發展與環境和諧統一的觀點；樹立社會全面進步的觀點；樹立人口增長與經濟增長相適應的觀點。

（八）盡快建立符合小城鎮經濟社會特點的行政管理體制。理順旗政府與鄉鎮蘇木政府的關系，原則上能下放給鄉鎮蘇木的管理權限堅決下放，以完善鄉鎮蘇木政府職能。在建制鎮建立和完善財政預算制度，充實小城鎮的財力。按社會主義市場經濟的要求，建立起職能明確、結構合理、精干高效的小城鎮政府機構和管理體制。