導語：燃油稅調研報告一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

公路養路費改燃油稅是費改稅的重點項目，但已近8年，尚未能出臺。本文從發揮現有稅種作用的角度來探索公路養路費費改稅的新思路。采用“一合并、兩提高”的辦法。即將公路養路費并入車船稅，發揮籌集公路養護資金的作用；適當提高消費稅中的成品油稅目的稅率和適當提高資源稅中原油稅目的稅率，發揮倡導節約能源，調節消費結構的作用。不需再開征燃油稅。

取消公路養路費，開征燃油稅，作為費改稅的重點項目已經醞釀多年，至今未能實施。對此，無論是從法制建設的需要、稅制改革的要求，還是從建設節約型社會的角度，都迫切要求我們重新審視燃油稅的開征問題。

一、媒體爭議繼續征收公路養路費的合法性

早在1994年，有關部門就有開征燃油稅的動議。1997年7月3日，第八屆全國人民代表大會常務委員會第二十六次會議審議通過的《中華人民共和國公路法》，首次提出以“燃油附加費”替代公路養路費。此后，我國要進行稅費改革，當時社會上對混亂的路橋收費反映強烈，因而加快了燃油稅的推進步伐。1999年10月31日第九屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議審議通過了《公路法》修正案，明確規定國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金，為早已準備的燃油稅出臺鋪平了道路。然而，至今近8年燃油稅尚未開征，仍在繼續征收公路養路費。對此，去年下半年在媒體就繼續征收公路養路費的合法性引起了一些爭議。**年9月12日江蘇省《現代快報》登載了常州市一律師因常州市公路管理處對其一輛轎車征收公路養路費而將其告上法院。他認為按照《中華人民共和國公路法》，公路管理部門繼續征收公路養路費是違法，而常州市公路管理處立即在報上指出，在費改稅的具體政策法規未出臺前，按照國家有關規定繼續征收公路養路費是符合法律規定的。征納雙方就公路養路費的征收是否合法問題爭論不休。不少省市報刊也都先后發表類似文章。后來，交通部發出2007年繼續征收公路養路費的通知，爭論暫時停止。這場爭論一方面反映出廣大人民群眾法制意識的增強，對國家法律的關心和重視；另一方面也反映出政府在執行法律方面的滯后，有利于促進政府加快推進費改稅的進程。應當迫切看到，《公路法》對費改稅的修正案通過已近8年，不能久拖不行。

二、燃油稅為何遲遲未能出臺

開征燃油稅有利于規范政府收入，有利于倡導節約能源，多用油多繳稅，出發點是好的。為開征燃油稅，這幾年中央有關部門做了大量調查研究工作和準備工作，但始終未能出臺，究其原因：

從表面看是油價問題，國際油價持續走高是燃油稅遲遲不能出臺的一個理由。近幾年來，國際油價持續走高，導致國內油價持續上漲。在油價不斷上漲時，如再開征燃油稅會進一步提高油價，必然加重用油者的經濟負擔，政府當然要考慮消費者的承受能力。多年來一直在講適時開征燃油稅，就是希望選擇一個原油價格回落的最佳時機。幾年前有的專家提出油價在每桶25美元左右是最佳時機。今年有的專家說，在油價每桶下降到50美元至55美元的價位時，是推出燃油稅的較好時機。盡管大家期望油價回落，但國際油價一直在每桶60美元以上的高位震蕩，影響了燃油稅方案的出臺。

從實質看是利益調整問題，這包括兩個方面，一方面是燃油稅本身產生的利益格局調整，開征燃油稅來替代公路養路費，改變了課征對象，原來公路養路費的課征對象是車，而燃油稅的課征對象是油，車和油雖有密切關聯，但畢竟是不同的物體，非車用油要繳稅了，非行駛在公路上的車用油要多繳稅了。由于課征對象的改變帶來了一系列利益分配的新矛盾和新問題，反映出了燃油稅改革是否公平的問題。

其一，可能增加農民的負擔。2005年全國僅農用拖拉機、農用排灌柴油機、漁用機動船就達2520萬臺（艘），原來不繳公路養路費，但開征燃油稅后，凡是用油的都要繳稅。2005年全國農林牧漁業的用油量為1976萬噸，如征燃油稅就要增加農民負擔約近200億元。每臺農業機械約增加負擔近千元。對農業機械用油征收燃油稅既不合理，也必將對農業的進一步發展產生較大的負面影響。

怎樣解決，如對農業用油實行免稅，則難以區分農業用油和非農業用油，而且容易造成偷騙稅漏洞；如對柴油不征稅，農業用油的矛盾基本解決了。但有些汽車是用柴油的，如不征稅有失公平，與原公路養路費收入比較，必然會減少。有人提出，對農業用油可用財政補貼的辦法來解決。在我國現行條件下，每個農戶的農業機械有多有少，每臺農業機械的耗油有多有少，如何能弄清楚每戶每臺農業機械耗油數，如何實施補貼，如何能做到不增加農民的負擔，顯然一時還難以辦到。而且征收后再返回補貼，中間有個相當過程，農民必須墊付大量資金。即使有一個較好的補貼辦法，如何能使這些補貼不“跑冒滴漏”，讓農民都能拿到，在目前中間環節“跑冒滴漏”較多的情況下，也是不易做到的，極易造成部分農民要增加負擔。我國農民是個弱勢群體，絕不能輕易增加他們的負擔。

其二，增加了非車用油的單位和個人負擔。由于公路養路費改為燃油稅目的仍是籌集公路養護資金，非車用油單位和個人，原來沒有公路養路費負擔，開征燃油稅后，讓非車用油的單位和個人承擔了公路養路費負擔，有失公平。非車用油，除農業外，還包括機器用油、發電用油、船舶用油、火車用油等等，據有關資料，目前我國的汽油約有20%、柴油約有80%是非車用油。因而，開征燃油稅大大增加了非車用油單位和個人的負擔。

其三，增加了城市出租車、公交車等特殊行業的負擔。公路養路費改征燃油稅，雖說以不增加消費者負擔為限，但會使不同用車者的負擔結構發生變化。如城市出租車、公交車等特殊行業由于其用油量大負擔重，必然會轉嫁稅負到廣大消費者身上。據出租車司機反映，繳公路養路費一個月100多元，如改征燃油稅，一個月要多增加負擔1000元左右。同時，出租車、公交車主要在城市城建部門管理的馬路上行駛，較少在交通部門管理的公路上行駛，要他們承受更多的負擔來籌集公路養護資金也是有失公平的。此外，燃油稅一旦開征，公共交通、飛機、輪船、火車等運營成本都會提高，服務價格可能會有一定程度上漲，對其他以燃油為原料的產業和部門也會產生連鎖反應，進而對經濟運行產生一定的影響。

另一方面，燃油稅的開征還涉及中央與地方、部門與部門之間利益格局的調整。公路養路費改為燃油稅，意味著這部分資金由預算外轉為預算內，由交通部門的自收自支轉為財政部門的專項資金，交通部門會失去資金管理的權限；同時養路費原來是由交通部門直接征收，屬地方所有，改為燃油稅后，由稅務部門征收，又涉及到中央與地方利益分配格局的調整，地方的自主調控能力會有所削弱。

總之，燃油稅改革遲遲不能出臺，從表面看是油價問題，實質是燃油稅的改革在利益格局調整上目前尚未能設計出好的制度安排。

三、探索公路養路費費改稅的新思路

燃油稅尚有上述難點未很好解決，在這種情況下，燃油稅暫未出臺是可以理解的。燃油稅的開征拖得如此之久，面對的這些矛盾和問題一時又難以尋求出好的辦法，我們是否可以一方面繼續深入研究如何解決上述矛盾和問題的好辦法；另一方面也可跳出既有的框框，重新思考燃油稅的立法意圖，研究探索公路養路費費改稅的新思路。

在市場經濟條件下，稅收是政府財政收入的最主要來源。政府收費只能處于輔助地位。將具有稅收性質的收費改為征稅，是規范政府收入，完善稅制，強化稅收的一項重要任務。公路養路費的費改稅是我國首批費改稅的重點項目，數額又較大，搞好公路養路費的費改稅對于規范政府收入，促進經濟社會發展，有著十分重要的意義。由于公路養路費面廣量大，已實施50多年，費改稅有一定的艱巨性和復雜性。在探索公路養路費費改稅新思路時，必須根據科學發展觀的要求，按照簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管的稅制改革思路，正確處理好稅制改革的公平與效率、規范與深化、超前與滯后的關系，在財稅體制改革總體框架范圍內，積極穩妥地搞好公路養路費的費改稅。并注意把握好以下幾項原則：

1、必須確保國家法律貫徹實施。全國人大常委會審議通過的《公路法》，是國家重要的法律，必須貫徹執行。根據《中華人民共和國立法法》的規定，國家行政法規、地方性法規都不能與國家法律相抵觸。我們必須在《公路法》規定的“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金”的前提下，探索費改稅的新思路、新辦法。

2、必須正確處理好中央與地方之間、部門之間及納稅人之間的利益關系，不隨意增加人民群眾負擔。稅收是國民收入分配和再分配的重要工具，稅收制度安排涉及到國家、企業、個人利益格局的重大調整。目前各項政府收費均已形成既定的利益格局，改革的難度較大。推進公路養路費費改稅，既要合理安排稅負水平，保證公路養護有穩定的資金來源，也要考慮納稅人的承受能力，不隨意增加人民群眾負擔；既要體現誰收益誰負擔，也要考慮不同納稅人的納稅能力，促進稅收的公平性和正義性；既要保證中央的宏觀調控能力，也要兼顧地方的利益，有利于實現財權與事權的協調統一。實現社會的公平與和諧。

3、必須有利于稅制結構的優化完善。合理布局稅種，簡化優化稅制結構，是發揮稅收整體作用的制度保證。在當前市場經濟體制還不完善，利益分配多元化，收入分配不公較為突出的情況下，更應注意稅制結構的設計安排。任何一項稅制改革，都必須從總體上把握簡化優化稅制結構的要求，費改稅也不例外。費改稅方案的設計必須在稅制改革總體框架范圍內，充分發揮現有稅種的作用，能用現有稅種替代的，就不增設新稅種，如果每一項費改稅，都要增設一個新稅種，則會導致稅制結構臃腫繁雜，不符合簡稅制的稅制改革思路。

4、必須堅持總體設計，逐步推進。推進費改稅必須明晰立法的意圖和宗旨，在方案設計上，應統籌考慮收費項目與現有稅種稅目的關聯性，避免交叉重復，從總體著眼，從局部入手，做到取之有道、取之有理，兼顧需要與可能，采取先易后難、先規范后深化的要求逐步推進。

四、將公路養路費并入車船稅，充分發揮現有稅種作用

原來燃油稅的設計實質包含兩項政策目標，一是將公路養路費改為燃油稅，實現費改稅；二是通過實施燃油稅，調節消費，促進節約能源。對此，筆者認為不需專門開征燃油稅，可運用現有稅種，采取“一合并、兩提高”的辦法，分步實施。“一合并”就是將公路養路費并入車船稅，發揮車船稅籌集公路養護資金的作用，實現燃油稅的第一個政策目標；“兩提高”就是適當提高消費稅中的成品油稅目的稅率和適當提高資源稅中原油稅目的稅率，發揮其倡導節約能源，調節消費結構的作用，實現燃油稅的第二個政策目標。

車船稅屬財產稅類，是對擁有車輛、船舶的單位和個人征收的一種稅。納稅人要按年、不足一年的按月按車輛或車輛的噸位繳納不同的稅額。今年新修訂實施的《中華人民共和國車船稅暫行條例》為公路養路費并入車船稅創造了有利條件。**年全國車船稅收入49.9億元，是地方稅收中的一個小稅種。公路養路費與車船稅在性質上有許多相似的地方：一是征收對象相同，公路養路費的征收對象是車輛，是按車輛或車輛的噸位征收不同的公路養路費。車船稅的課稅對象也是車輛；二是納稅（繳費）人相同，都是擁有車輛的單位和個人；三是納稅（繳費）期基本相同，公路養路費是按年或按月征收，車船稅是按年申報繳納；四是稅率（費率）相似，車船稅實行從量定額計征，公路養路費也是從量定額征收；五是同屬地方政府收入，公路養路費為地方政府規費收入，車船稅屬地方稅，列入地方預算，兩者均歸地方政府支配。可見，將公路養路費并入車船稅，有著十分有利的條件。

同時，將公路養路費等并入車船稅，實現費改稅還有以下好處：一是符合費改稅的初衷。既符合《公路法》中關于“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養護資金”的規定，又保證了公路養路費的依法征收和使用；二是符合誰收益誰負擔的原則。公路養路費并入車船稅后，納稅人和課稅對象沒有變化，仍為行駛在公路上的車輛，只要使用公路就須承擔一定納稅義務，權利和義務相適應，避免了原來與公路養路費無關的一些非車用油單位也要繳納用于公路養護資金——燃油稅的取之不公的做法；三是符合簡化稅制的要求。我國現行稅種中已有消費稅，消費稅的稅目有成品油。如果再開征燃油稅，同屬消費稅性質，課稅對象也為成品油。一個課稅對象用兩個稅種征稅，稅種設置明顯重疊。將公路養路費并入車船稅，不再開征燃油稅，既避免了新增稅種，又發揮了車船稅的功能作用；四是可保持利益格局的相對穩定。公路養路費是地方政府的規費收入，每年征收的公路養路費，江蘇省有50多億元，全國約有1000多億元，將公路養路費并入車船稅，收入基本還是留在地方，這就可以避免開征燃油稅，帶來中央與地方之間的利益分配重新調整帶來的矛盾。考慮到支援西部地區交通事業的發展，中央可適當集中一部分。

公路養路費并入車船稅后，可將車船稅中載客汽車和載貨汽車稅目的稅額適當提高。即在載客汽車（不包括電車）的年稅額60—660元和載貨汽車的年稅額按自重每噸16元—120元的基礎上，按照基本維持公路養路費原費水平的標準，確定費改稅的稅額。當然如有必要也可以另增設適當稅目。由稅務機關統一征收或者委托代扣代繳的單位征收。對于原公路養路費的一些減免政策，要按照規范稅制，公平稅負的要求予以審議，凡需要繼續執行的，如對拖拉機、軍隊和武警專用車輛、警用車輛等減免規定，可繼續執行；凡不宜繼續執行的，應逐步予以調整，總體上應與車船稅的減免政策相統一。

五、逐步提高消費稅和資源稅部分稅目的稅率，倡導節約能源

對于燃油稅的第二個政策目標，誰多用車多用油就多繳稅，促進節約用油的功能，可通過調整現行的消費稅和資源稅來實現。

石油產品是不可再生的稀缺資源，由于人類的開采使用，其原有資源總量不斷減少，直到最終枯竭。隨著我國社會主義現代化建設進程的加快和對石油產品需求的日益增長，石油資源的緊缺和造成的環境污染問題已日益突出。保護石油資源，合理開采石油資源，節約使用石油資源，防止污染已成為我國實現可持續發展戰略的一個重要組成部分。稅收是促進保護石油資源，節約使用石油資源的一個較為有效的經濟手段。世界上許多國家都用較高的稅收來限制其消費，我們應予借鑒。雖然我國已有消費稅和資源稅對石油產品征稅，但稅率偏低，稅收調節乏力，應當認真研究解決。

1、逐步提高消費稅中成品油的稅率

消費稅是國家調節社會消費，促進經濟健康發展的一個重要杠桿。1994年1月1日起實施的《中華人民共和國消費稅暫行條例》規定的稅目包括汽油、柴油等共11個項目。**年4月1日消費稅的稅目調整為14個。將汽油、柴油并入成品油稅目，并增加了對航空煤油、燃料油、石腦油、溶劑油、潤滑油等石油制品征稅。10多年來對汽油、柴油等征收的消費稅，對增加財政收入，引導消費方向，調節消費結構發揮了一定的作用。2003年全國汽油柴油消費稅收入為203.74億元，較2000年年均遞增6.2%。但遠低于同期消費稅收入年均遞增11.27%的幅度。同時10多年來，油價大幅上漲，國際油價從1993年的每桶10多美元，漲至60多美元，國內油價每升汽油已從1993年的1元多，漲至4元多。但汽油、柴油的消費稅稅額一直未作調整，汽油每升稅額仍為0.2元（含鉛汽油0.28元）、柴油每升稅額仍為0.1元。汽油的消費稅額占汽油價格的比例已從1994年的10%以上，下降到現在的4%左右。如此低的消費稅稅額難以充分發揮其調節消費、促進節約能源的作用。由此可見，與其通過再開征燃油稅來調節消費，還不如增強消費稅的調節力度，充分發揮好現有消費稅的功能作用。對此，可采取逐步提高汽油、柴油的消費稅稅負的辦法，來促進節能減排。有兩種選擇：一是繼續實行從量定額計征的辦法，提高汽油、柴油的消費稅稅額，用幾年時間逐步將稅額提高到占汽油價格的15%至20%左右。今后隨著汽油價格的變化，其稅額應定期適當調整；二是改從量計征為從價定率計征。稅率逐步調高，經幾年時間，逐步調整到15%至20%左右。

2、逐步提高資源稅中原油的稅率

資源稅是為了保護和促進資源的合理開發與利用，適當調節資源級差收入而征收的一種稅。1994年1月1日起實施的《中華人民共和國資源稅暫行條例》規定的稅目包括原油、天然氣等共7個。對開采天然原油規定每噸征收資源稅稅額為8至30元，開采天然氣每千立方米征收資源稅稅額為2至15元。**年全國的資源稅收入207.2億元，其中原油、天然氣的資源稅收入僅為37億元。10多年來，油價大幅上揚，而原油資源稅稅額僅在2005年7月，將最低稅額從8元調整至14元，最高稅額仍為30元，未作大的調整。各采油單位的稅額在規定的幅度內稍作調整。其稅額占油價的比重大幅下滑，稅額明顯偏低，資源稅保護和促進資源合理開發與利用的作用嚴重弱化。同時，我國的資源大多分布在“老、少、邊、窮”地區，資源稅稅額偏低，也不利于這些地區的盡快脫貧致富，縮小與東部地區的差距。應當按照建立健全資源開發有償使用制度和補償機制的要求，加快推進資源稅的改革，逐步提高原油資源稅的稅額，將現行稅額提高一倍左右。

六、實施公路養路費費改稅的配套措施

推進公路養路費費改稅涉及面廣，工作量大，需要精心安排，采取一系列配套措施。

1、統籌安排，分步實施。按照上述新的改革思路，可將公路養路費費改稅分為三個步驟實施：第一步先將公路養路費并入車船稅；第二步在完成費改稅后，適當提高消費稅中成品油稅目的稅率和資源稅中原油稅目的稅率；第三步將消費稅中成品油稅目的稅率和資源稅中原油稅目的稅率提高到預定目標。總的實施時間約需五年左右，不能操之過急。

2、強化征管，應收盡收。車船稅面廣量大稅少，征管難度大，特別是社會車輛不易管理，流失不少。將公路養路費并入車船稅后亟需加強征管，否則容易造成稅收大量流失。現行稅收征收管理實踐中，有些稅種采用委托代扣代繳的辦法，既降低了征收成本，又防止了稅款流失。公路養路費并入車船稅后，在征收上可先委托公路交通部門的養路費收費機構作為扣繳義務人。今后隨著稅務機關征收機構力量的充實，經驗的積累，再直接組織征收。

3、逐步減少公路收費站。將公路養路費并入車船稅并沒有解決公路收費站多造成的部分路橋亂收費的問題。按照《公路法》第58條規定“國家允許依法設立收費公路”，第59條具體規定了貸款或集資建路以及國內外經濟組織投資建路等三種情況可以收費。但現在公路上設立收費站只增不減，越來越多，有的名曰“貸款修路，收費還貸”，還清貸款后仍在繼續收費。6月28日《北京青年報》載，審計署調查了18個省（市）部分收費公路的收費情況，發現其中16個省（市）在100條（段）公路違規設站收費149億元，12個省（市）35條經營性公路收費所得高出投資10倍以上。問題十分突出。建議按照國家的規定進行整頓，并要公示收費還貸的情況，凡沒有貸款的公路收費站、已還清貸款的公路收費站、以及收費期限已超過國家規定的收費站均予以撤銷。