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全面實行科學化、精細化管理是科學發展觀在稅收管理工作中的集中體現，也是國家稅務總局總結多年來稅收工作經驗提出的重要管理理念。科學化、精細化管理的實施，不僅受稅制結構、征管基礎、稅源狀況等因素的影響，也受一個地區經濟發展程度及經濟管理水平和人力資源等因素的制約。本文結合泗陽縣國家稅務局開展稅收精細化管理的工作實踐，對經濟欠發達地區實施精細化管理作粗淺的探討分析。

一、泗陽實施稅收精細化管理的情況

泗陽是蘇北一個農業大縣，經濟總量小，經濟基礎比較薄弱。近幾年，泗陽縣國稅局緊密結合地方經濟發展現狀，針對本縣稅源實際，強化管理，務實創新，因地制宜地走出了一條適合本地實際的稅收精細化管理的新路子，促進了國稅收入的高速增長。2005年國稅收入較2004年增長達21%，今年上半年，收入增長高達52.7%以上，國稅收入步入持續、快速、健康、良性發展的快車道。

（一）實施層層監控。為提高稅源監控水平，按照現行分權的專業化征管機制，建立了縣局稅源管理部門、基層管理分局責任區管理員、專業評估分局“三層過濾”稅源監控網絡，實施層層監控、逐級“過濾”。一是縣局稅源管理部門負責宏觀稅負、微觀稅負的稅收分析性監控和建立行業預警指標，通過稅收分析每月行業稅收異常信息和異常戶，并組織基層落實和督查考核；二是基層管理分局責任區稅收管理員負責稅源基礎性管理，重點對企業原材料購進環節、生產環節、銷售環節、會計核算環節四個方面實施日常管理，負責采集企業相關的生產要素信息，包括廠房面積、員工人數、機器設備數量、產品生產周期等內容，并按戶建立基礎管理檔案。對列為異常信息戶還要采集原材料、半成品和產成品庫存、發票開具等動態信息及人員工資、水電費、已納地稅稅額、相關部門收費等輔助信息。在此基礎上對異常信息作出分析判斷或經驗判斷，對異常信息不能夠排除的，按照規定程序傳遞給專業評估分局進行綜合性評估；三是專業評估分局按照評估規程的要求實施綜合性納稅評估，對涉嫌有虛開或接受進、銷項發票行為或有重大偷、騙稅行為的移送稽查進一步檢查。

（二）突出能耗管理。針對欠發達地區涉農企業多，生產耗用農產品難以控制等現狀，加強行業管理，對稅收管理重點、難點、熱點行業實施了以“以耗控進、以進控銷”的能耗管理。經過多年的探索，初步建立了以“物流”管理為重點的投入與產出控制稅收分析模型，即以“以耗控產、以產控銷”和“以產控進，以進控票”。一是建立合理的行業性投入產出物耗和能耗指標。根據本縣產業結構，以產品為標準將行業再進行細化，通過典型調查收集整理與企業生產息息相關的投入產出信息，測算行業主產品投入與產出物耗和能耗指標。如木材加工行業，按照主產品分別測算出投入多少原料可產出多少產成品，耗用多少電量可生產出多少產成品。二是將投入產出控制分析作為管理、評估、稽查分析問題、尋找案件檢點必用項目，并作為一項制度加以落實。三是以“格式化”形式，全面反映應用分析過程。

（三）推行兩級評估。根據經濟欠發達地區納稅戶規模小、數量多、分散、難管、人員素質低等現狀，實行專業評估與管理員評估相結合的兩級評估機制，專業評估分局主要負責市縣局確定的評估對象、重點行業、重點稅源戶、重點監控戶和管理分局移送的評估對象評估，責任區管理員主要負責增值稅零、負申報戶、“四小票”抵扣占抵扣總額50%以上戶和所得稅管理中取消審批項目的后續管理項目和預繳申報以及納稅調減項目的評估。專業化評估有利于集中力量加強重點行業、重點稅源戶、重點監控戶的管理。

（四）實行分類管理。根據稅源規模大小、集散程度、管理難易程度等，實施分級分類管理，分別確定不同的管理模式。重點稅源實行分級管理制度，制定重點稅源管理辦法，分別規定管理分局分局長、副分局長、科長重點管理的稅源對象；日常稅源實行劃片管理，以管理組形式確定管理職責；農村和偏遠地區、城鄉結合部稅源實行依法委托代征方式；對臨界起征點納稅人實行科學核定納稅人經營額和加強動態管理。通過“精、深、細、嚴、實”的管理和稅收管理員管理手冊、相關工作記錄以及管理信息平臺和無縫工作流程銜接，及時地反映管理過程和管理成果，準確把握各類納稅人的生產經營規律和涉稅信息變動規律，提升稅源管理質量。

（五）建立互動機制。進一步整合內部管理資源，實施部門互動形成管理合力。建立管理、征收、評估、稽查聯動管理工作機制，將稅收精細化管理工作項目作為各部門工作重點，實行聯動管理，互相制約，相互促進。一是在工作安排上，作為部門重點工作項目。二是在工作聯系上，制定了從稅收分析，到管理、評估、稽查的工作處理流程、工作時限、工作標準、結果處理、考核和督辦流程，制定相應的工作要求。三是在日常管理上，實行信息共享。對稅收分析監控部門、管理、征收、評估、稽查在工作中發現問題，在傳遞給征管部門同時，還要在稅收管理信息互動平臺上進行，凡涉及到內部管理上問題的，由征管部門負責督促相關部門進行整改并限期在信息平臺上反饋整改結果。四是在督查督辦上，縣局將異常戶的管理作為工作督辦重點項目，組織指導基層查找每個異常納稅人的具體問題，有針對性地采取措施予以解決。五是在工作協調上，定期召開會議，交流信息，協調工作，確保互動管理落實。

二、經濟欠發達地區推進稅收精細化管理的制約因素

管理理論告訴我們：任何一項管理都離不開一定的環境，它直接或間接地受到內外部環境因素的影響和干擾，有效的管理與其所處的內外部環境有著密切聯系。經濟欠發達地區推進稅收精細化管理同樣受到所在區域經濟基礎和治稅環境的影響和制約。

（一）稅源因素。稅源狀況決定稅收管理方式，經濟欠發達地區稅源與經濟發達地區相比有其獨特的特點。一是欠發達地區工業基礎較為薄弱，規模以上企業少，沒有大的稅源企業，稅源分布比較分散，影響了稅收精細化管理集約化推進。二是欠發達地區主產業不突出，初加工企業多，再加上有的稅收政策規定存在一定缺陷，如免稅企業的免稅產品開具發票允許抵扣，破壞了整個增值稅的鏈條，增加了稅務機關的控管難度。三是欠發達地區管理水平低，經營者素質不高，制約稅收精細化管理效率，增加了管理的成本。

（二）環境因素。良好的社會環境，是順利實施稅收精細化管理的重要保障。目前，這種社會環境主要來自于政府及相關部門和納稅人的支持配合上。在經濟欠發達地區，各地政府都一心想把經濟趕上去，招商引資、營造經濟發展軟環境氛圍濃厚，追求發展心態熱切，但在處理稅收與地方經濟發展關系上，認識不統一；政府相關部門，由于受地方經濟發展條件制約，部門的工作環境也不是很寬松，所以在協助稅務機關依法征稅過程中，部門利益為重，加之目前法律體系不完善，對部門的稅法遵從行為約束力不強，稅收執法往往顯得力不從心；經濟欠發達地區大部分投資者，起點比較低，投資急于求得回報心態急切，表現在依法納稅上，不能積極配合稅務機關的管理，逃稅、避稅，甚至偷稅、抗稅仍有發生。上述種種現象匯就的稅收執法環境，必然影響著稅收精細化管理的實施。

（三）管理因素。欠發達地區初加工企業居多，大多數企業規模小、技術含量低、生產工序簡單，由于經營者受自身素質的限制，在企業管理上仍停留在“家族式”的管理水平，規模大的企業雖然管理水平高一些，仍沒有建立嚴格意義上的現代企業管理制度，內控管理不嚴格，憑“良心”管理，“粗放式”管理，管理過程中多數沒有保留管理相關記錄，制約著稅收精細化管理效率的提高。

（四）信息因素。管理者實施管理是以占有一定的信息為前提，信息占有量的多少直接影響管理成效。一般而言，對納稅人信息占有多，共享度高，信息處理快捷，反饋速度快，有利于實施精細化管理。由于欠發達地區財務管理水平低，財務人員素質不高，有相當一部分企業沒有設專職會計，兼職較多，財務管理水平低，財務信息失真嚴重，導致賴以稅收精細化管理的基礎失真。同時，政府部門間信息共享度低，透明度不高。所有這些都影響了稅收精細化管理的效率。

（五）人力因素。稅務人員的質和量的高低對稅收征精細化管理水平有很大影響，稅收管理員是征管條件中的決定性因素。一切稅收工作需要人去完成，現代化的征管手段也是要有一定素質的人才能駕馭。目前，欠發達地區人員更新速度慢，現有稅收管理員中高學歷、專業對口的比例較低，隊伍老齡化和知識結構存在的問題較為突出，有的雖然經過短期培訓，但掌握的知識也很膚淺，只會簡單地應用，計算機人才奇缺，計算機的使用效率低下，這樣的問題在基層一線更為突出，制約了稅收精細化管理效率的提高。

三、經濟欠發達地區實施稅收精細化管理的思考

稅收精細化管理作為稅收管理中新的管理理念，是稅收管理集約化、信息化、科學化的內在要求，是解決當前征管工作中存在的難點、疑點問題的有效手段。經濟欠發達地區實施稅收精細化管理，必須按照總局提出的要把“推進依法治稅、深化稅收改革、強化科學管理、加強隊伍建設”作為新時期稅收工作的主題，克服困難，積極探索，強力推進精細化管理。

一是稅收精細化管理要因地制宜。各地的經濟發展、稅源結構不同，所實施的稅收管理方式方法也應不同，在不同時期、不同單位，實施精細化管理的方法和切入點也不應相同。在實施精細化管理上，我們曾經也走過彎路，曾“走出去”學習外地的經驗，包括一些經濟發達地區，但實施起來效果不理想，認真分析原因，我們認識到借鑒外地經驗，不光要學習先進的管理方式方法，更要注重所處的稅收環境、稅源的基礎狀況，要立足本地區的實際，因地制宜。

二是稅收精細化管理要精耕細作。精細化管理是以精細操作為特征的科學管理。精就是要精確，要精益求精；細就是細致、深入，要重視細節，特別是關鍵細節。實施精細化管理必須摒棄"粗放式"管理，實行標準化管理、程序化管理、數據化管理，進行動態管理、分類管理，全面透徹地掌握涉稅信息，實施細密有效的控制，實現深度管理。轉變觀念，樹立科學化、精細化管理理念，要從“稅收征收為中心”向“為納稅人服務為中心”轉變；從“稅收任務型管理”向“精細化稅源管理”轉變；從“粗放型工作模式"向"信息化、集約化、精細化工作模式”轉變。

三是精細化管理重點是加強監控和防偷堵漏。防偷堵漏是稅收管理永恒的主題。實行稅收精細化管理，不能只對依法申報納稅部分進行管理，更應該把稅源監控的著力點放在防偷堵漏上，以實現“征收率高”的目標。實行稅收管理員制度解決了工作有人管問題，但更重要的是要解決用什么手段來管好稅源、稅基的問題，應強化征管監控手段，依托計算機監控系統自動對納稅人實施監控，只要納稅人的某一指標出現達到或超過預警值而不合標準的，預警系統就會自動將預警信息傳遞到主管稅務機關，只有把所有稅源納入稅收精細化管理系統，稅收精細化管理才有真正的意義。

四是要盤活稅務內部現有人力資源。稅收征管是一項政策性、業務性強的管理工作，實施精細化管理必須要有一支高素質的干部隊伍。從縣級局目前的情況來看，進人少，現有人員年齡大，知識老化，要適應科學化、精細化管理的需要，唯一的出路是盤活現有的人力資源，重點在提高現有人員素質的方面下功夫。要分專業、分崗位、分年齡段開展大規模的業務培訓，全面提高干部業務素質和信息化應用水平。要逐步轉變培訓方向，向高層次、專業化方向發展，建立起適應現代化管理需要的專業人員隊伍。要通過實施能級管理，激發人們求知向上的熱情。

五是要實施精準、快捷的考核。要搞好稅收精細化管理，考核是一個必不可少的環節。必須制定科學合理的考核辦法和考核手段，應充分利用稅收軟件的功能，嚴格按照精細化內容要求設置考核標準，利用電腦記錄情況進行自動打分考核，同時要加大考核力度和精準度，推行績效考核。要通過考核，真正做到獎勤罰懶，獎優罰劣，使每一個管理員的積極性都調動起來，使每個精細化管理點都能達到規定的工作標準和質量要求，這樣才能真正發揮精細化管理的作用，達到精細化管理的目標。