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《民辦非企業單位登記管理暫行條例》（以下簡稱《暫行條例》）實施以來，對促進民辦非企業單位的發展、規范民辦非企業單位的管理，發揮了積極的作用。但也存在很多問題。畢竟，民辦非企業單位是改革開放后出現的新生事物，《暫行條例》是第一部關于民辦非企業單位登記管理的行政法規。現將我們對《暫行條例》有關問題的一些粗淺思考，錄陳如次。

一、《暫行條例》亟待修改

1998年10月國務院的《暫行條例》，首次確立了民辦非企業單位的法律地位，為開展民辦非企業單位登記管理工作，提供了法律依據。近年來，通過登記管理機關和相關部門的努力，基本理順了民辦非企業單位的管理體制，扭轉了統一歸口登記前政出多門、職責不清、管理無序的局面，初步建立了民辦非企業單位登記管理的政策法規體系，進一步完善了我國民間組織管理的格局。但同時，也暴露出了《暫行條例》的一些弊端和不足，主要有如下幾個方面：一是與其他有關法律、行政法規的規定有不一致之處。如，《暫行條例》第八條規定“民辦非企業單位的名稱應當符合國務院民政部門的規定，不得冠以‘中國’、‘全國’、‘中華’等字樣”，這與《社會力量辦學條例》第二十條“教育機構的名稱應當確切表示其類別、層次和所在行政區域；未經國務院教育行政部門或者勞動行政部門批準，不得冠以‘中華’、‘中國’、‘國際’等字樣”的規定，顯然是矛盾的；二是一些規定已不適應市場經濟體制下登記管理工作的要求。如登記對象、范圍不明確，非營利性等問題界定不清，導致民政部門與有關部門在執法過程中經常發生爭議，難以操作；三是缺乏一些必要的規定。如對從業人員的工資、福利待遇問題沒有規定，隨意性很大，給民辦非企業單位帶來了招人難、留人難問題；又如，對注銷登記后財產的處理缺乏具體規定，舉辦者擔心自己投入的資金一去不返，在一定程度上制約了民辦非企業單位上規模、上檔次，影響了民辦非企業單位的健康發展；四是缺乏國家鼓勵和支持民辦非企業單位的發展及稅收優惠政策等條款，沒有充分體現國家對民間組織培育發展與監督管理并重的指導思想。

特別需要指出的是，隨著改革開放的不斷深入和我國社會主義市場經濟體制的逐步完善，尤其是我國加入世界貿易組織之后，境外組織和個人要求在我境內舉辦民辦非企業單位的情況越來越多，而《暫行條例》對涉外民辦非企業單位登記管理工作沒有規定。因此，通過修訂《暫行條例》以彌補現行行政法規在這方面的不足，已是當務之急。

二、“民辦非企業單位”應當易名

民辦非企業單位的名稱，是在1996年8月的一份中央文件中首次出現的。此前，民辦非企業單位稱為民辦事業單位。1996年7月《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于印發〈中共中央機構編制委員會關于事業單位機構改革若干問題的意見〉的通知》（中辦發〔1996〕17號）指出，要推進事業單位的社會化，要加強對民辦事業單位的管理，要制定有關政策法規，有領導、有計劃、有步驟地發展適宜民辦的事業單位。1996年8月中央文件中的民辦非企業單位就是指以前的民辦事業單位。1998年10月國務院的《暫行條例》，首次明確了民辦非企業單位作為一類社會組織統稱的法律地位。

隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善，特別是登記管理工作實踐的不斷發展，“民辦非企業單位”這一名稱的弊端日益顯現。首先，“民辦非企業單位”稱謂不科學。“民辦非企業單位”名稱是在我國經濟體制轉軌時期提出的，在計劃經濟條件下，事業單位都是由國家投資舉辦的，隨著改革開發的深入，由社會力量興辦的從事科技、衛生、文化、教育等行政事業的民辦單位大量涌現，當時提出的“民辦非企業單位”名稱僅僅是為了和國辦事業單位相區別，而且作為一種社會組織形式，在名稱中使用了“非”的排除表述法不科學。因為，從廣義上理解，社會團體也可以算作民辦的非企業性質的單位。由此可見，“民辦非企業單位”這一稱謂與其實際內涵有很大差異，極易產生誤解；其次，“民辦非企業單位”這個名稱，既不與國際接軌，得不到國際社會的認同，也未能與我國現有的社會組織類型相銜接，不易被公眾理解、接受，給民辦非企業單位的發展帶來極大的不便。第三，事業單位這一概念在我國已取得廣泛共識，民辦事業單位與事業單位的舉辦目的和從事的業務領域基本相同，區別僅在于設立主體和資金來源上。當前，事業單位正在進行改革，科技、衛生、文化、體育、教育等許多事業不再只由政府出資舉辦，而是廣泛吸取社會資金參與，今后民辦事業單位將會有更大的發展。為此，我們認為應當恢復“民辦事業單位”的稱謂，還這一類社會組織的本來面目。

當然，我們也清楚知道，民辦事業單位也不是這一類社會組織的最恰當的名字。很多人這一名稱提出了異議。他們認為，用民間非營利機構、民辦非營利組織、社會事業單位等，也許更能符合這一類組織的內在特性，也更能和國際接軌。但是，我們認為，一個社會組織的名字的確定需要考慮很多方面的因素，但主要還是要看社會公眾對它的認可和接受程度。從我國目前的情況看，民辦事業單位，應該是最好的選擇。

三、民辦非企業單位界定需更準確

《暫行條例》將民辦非企業單位界定為：“本條例所稱民辦非企業單位，是指企業事業單位、社會團體和其他社會力量以及公民個人利用非國有資產舉辦的，從事非營利性社會服務活動的社會組織。”這一界定強調的是民辦非企業單位須從事非營利性的活動，這種非營利性活動在實際工作中很難把握，沒有一個固定的標準，而且工商部門與民政部門對營利與非營利的理解不一致，管理沖突頻發，出現了工商行政管理部門查處民政部門登記的民辦非企業單位的現象。原因是民辦非企業的活動有了所謂的“收益”。民辦非企業單位無所適從，既不利于管理工作，也不利于民辦非企業單位的發展。我們認為，可以從民辦非企業單位是非營利性的社會組織這一角度出發去界定民辦非企業單位，說明該組織是非營利性的組織，而不是說它從事的必須是非營利性的活動。對組織定性而不對活動定性，可以避免有關部門因對營利性或非營利性活動問題理解的不一致，而帶來在管理問題上的沖突。因為，營利性組織和非營利性組織的本質區別在于其開展活動的盈余和清算后的剩余財產如何分配使用，并不是說非營利性組織就不能開展經營活動。

四、簡化登記條款必須細化

《暫行條例》第十二條規定“依照法律、其他行政法規規定，經有關主管部門依法審核或者登記，已經取得相應的執業許可證書的民辦非企業單位，登記管理機關應當簡化登記手續，憑有關主管部門出具的執業許可證明文件,發給相應的民辦非企業單位登記證書。”從登記實踐看，此規定很難操作，原因是業務主管單位頒發的執業許可證的內容不能包含登記管理機關所有的登記事項。同時，簡化登記會造成民辦非企業單位之間地位不平等，不便于登記管理機關的日常管理。而且業務主管單位頒發執業許可證，重在對其開展業務活動的能力進行資格認定，而登記管理機關頒發登記證書則是賦予民辦非企業單位合法的法律地位的行為，兩者之間有明顯差別。如果簡單地憑執業許可證明文件發給民辦非企業單位登記證書，會給登記管理工作帶來被動，也會影響登記事項的依法核準。為此，應該在修改《暫行條例》時，根據近年登記管理工作的實際情況，以相應的條款來細化第十二條的規定。另外，最近全國人大剛剛通過、即將實施的《民辦教育促進法》第十八條明確規定“民辦學校取得辦學許可證，并依照有關的法律、行政法規進行登記，登記管理機關應當按照有關規定即時予以辦理”，也要求修訂《暫行條例》的這部分內容，對此進行明確規定。

五、涉外民辦非企業單位登記工作應納入規范

如前所述，把涉外民辦非企業單位的登記管理納入到民辦非企業單位登記管理工作的范圍，已是當務之急。為適應我國加入世界貿易組織的要求，目前，亟需制定有關法規政策，以規范涉外民辦非企業單位的登記管理工作。做這項工作，要善于把握和處理矛盾的普遍性和特殊性的關系。一方面，涉外民辦非企業單位是民辦非企業單位的一部分，法規政策的一般性規定，也要適用于涉外民辦非企業單位，如修訂《暫行條例》，建議不單獨設章，以體現公平、公開、公正、透明的原則，從總體上給人以這樣的印象，即在登記管理問題上，涉外民辦非企業單位得到了國民待遇。另一方面，在體現國民待遇的同時，也要注意涉外民辦非企業單位的特殊性，從而制定有針對性的條款。根據我國的實際，我們認為，以下幾條是應當特別指出的。一是為加強對涉外民辦非企業單位的管理，應規定審批登記涉外民辦非企業單位的登記管理機關和業務主管單位由國務院或省（自治區、直轄市）人民政府的登記管理機關和業務主管單位負責。二是應規定涉外民辦非企業單位應當具備法人條件，因為涉外民辦非企業單位舉辦者的財產涉及境外財產，若進行個體登記，舉辦者承擔無限連帶責任，操作性較差。而且，鑒于目前我國外資企業法（包括中外合資企業法、中外合作經營企業法、外商投資企業法）中，只有中外合作企業存在非法人的形式，且只用于完成一次性項目合作的情況。三是如果涉外民辦非企業單位的擬任負責人為外國人的，在提交登記文件時，應根據我國涉外工作的一般要求，制定一些相應的規定。

六、民辦非企業單位（合伙）形式應當刪除

《暫行條例》規定了民辦非企業單位法人、合伙、個體三種形式，有識之士對此的批評之聲，不絕于耳（蘇力、葛云松等著《規制與發展》一書，對此進行過犀利的批判）。我們的觀點，要而言之，一是不應將進行商事登記的形式拿到民事登記中來，為了促進非營利機構的發展，應該刪除合伙、個體商事登記形式，只保留一種民辦非企業單位（法人）形式；二是合伙、個體商事登記形式的存在，會使對民辦非企業單位的舉辦者在法律上的權利義務，出現不平等的情況。舉辦者既不能從民辦非企業單位的活動中受益，不能從其服務活動的盈余中分紅，解體時財產也不能私分，但一旦民辦非企業單位出了某種問題，舉辦者還要承擔無限連帶民事責任，顯然是不公平的。

盡管如此，我們認為，還應當保留民辦非企業單位（個體）形式。這主要是為了保證政策的連續性。根據民政部民間組織管理局的統計，截至2002年5月，全國共登記民辦非企業單位9.6萬余個，其中個體形式的最多，有5.1萬余個，法人形式的3.8萬余個，合伙形式的數量極少，僅有0.5萬余個。民辦非企業單位（個體）形式的登記數量占了全國登記總數的一半以上，如重新登記，將會給登記管理工作造成極大的不便，也不利于法規政策的延續性。因此還應當保留民辦非企業單位（個體）形式。而民辦非企業單位（合伙）形式的登記數量少，重新登記較容易，而且合伙的本意就是以營利為目的，與民辦非企業單位的設立宗旨不符，應當刪除民辦非企業單位的合伙形式，保留法人和個體形式的民辦非企業單位。

七、應當允許民辦非企業單位設立分支機構

目前，民辦非企業單位尤其是教育類、勞動類的民辦非企業單位要求設立分支機構的呼聲越來越高。有關部門和一些地方政府也出臺了一些允許某些類型的民辦非企業單位開設分支機構的政策。如，2003年3月14日《京華時報》以《民辦高校管理新規出臺開設分支機構將不再受限》為題，報道了今年北京市政府將加大對民辦教育的扶持力度，民辦高校開設分支機構將不再受限的消息。因此，應當允許民辦非企業單位設立分支機構，以利其發展。《暫行條例》對民辦非企業單位不得設立分支機構的規定雖有利于業務主管單位和登記管理機關的管理，但不利于民辦非企業單位的發展和積極作用的發揮，尤其限制了那些辦得好的民辦非企業單位發揮品牌效應。設立分支機構是民辦非企業單位發展的客觀需要。公辦學校可設立分支機構，社會團體可以設立分支機構，民辦非企業單位作為一種實體，也應允許其設立分支機構。