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在改革開放以來推進社會主義民主法制建設的進程中，南京的法治建設工作一直得益于司法部、全國普法辦的關心支持和指導幫助，取得了長足的進步。縱觀我市法治建設工作，與整個國家的法治建設進程相適應、相協調，循序漸進，與時俱進，逐步發展，大致經歷了三個階段：一是以不斷推進普法和依法治理為內容的依法治市階段。主要是貫徹落實國家關于法制宣傳教育規劃所確定的普法依法治理目標任務，不斷增強全民的法律意識，促進經濟文化社會各項事業的依法管理。二是以促進經濟社會健康發展為導向的法治南京建設階段。主要是貫徹落實依法治國基本方略，從南京實際出發，逐步推進城市經濟、政治、文化、社會生活的依法規范、管理和運行。三是以科學發展觀為引領的社會主義法治城市建設起步階段。在多年推進城市法治化建設積淀的基礎上，更加注重以人為本、全面協調、可持續發展，努力實現法治建設與現代化城市的規劃、建設和管理同步協調發展。簡要回顧南京城市法治的實踐，旨在試圖從實證方面探討研究法治城市建設問題，并對全國普法辦部署開展的法治城市創建活動作出回應。誠然，即使進行法治與城市的實證研究，也同樣要關涉從理論到實際、從抽象到具體、從宏觀到微觀等各方面，是一個十分復雜的問題。鑒于此，筆者選擇法治城市建設的宏觀視角，力求把法治與城市之間的復雜事實關系轉換成一種較為簡單的總體把握，在關于法治城市的系統化、理性化、現代化思考三個方面提供一個粗淺的思路。

一、運用系統觀念準確認識法治城市

從系統論角度看，法治城市是從屬于法治國家這個大系統的子系統，是法治國家的組成部分，但它是法治國家整體的縮影和先進部位，推進城市的法治化是一個國家法治建設的先期任務并產生先導作用。因此，建設什么樣的以及如何建設法治城市，應當是一種全方位的系統思考。

（一）著眼服從服務于國家發展大局引領宏觀思考。服務大局是社會主義法治的重要使命。黨的**對全面落實科學發展觀，推動社會主義經濟、政治、文化、社會“四位一體”建設作出了全面部署。報告指出，要以增強綜合承載力為重點，以特大城市為依托，形成輻射作用大的城市群，培育新的經濟增長極。之所以如此，是因為城市群日益成為中心城市提升區域地位的引擎和載體。在東部率先、中部崛起、西部開發、東北振興的國家區域政策總體布局中，發展城市群、建設都市圈，已經成為普遍性的區域發展模式和標志性的中心城市提升模式。城市群帶動戰略的提出，為城市發展建設提供了難得機遇和更大舞臺，也對城市發展提出更高的要求。長三角城市群是被世界公認為繼紐約、多倫多與芝加哥、東京、巴黎與阿姆斯特丹、倫敦與曼徹斯特等城市為核心的五大城市群之后的世界第六大城市群。從江蘇的實際看，上世紀90年代初，經濟全球化浪潮催生了全省開放型經濟的大發展，成為繼鄉鎮企業崛起后的又一次重大發展機遇，重塑了江蘇經濟格局。經過10多年的開放歷程，位于蘇南的開放先行地區尤其是南京、蘇州、無錫等城市已經走出初期開放的發展階段，開始進入更高層面的開放期。特別是在長三角一體化上升為國家戰略、一體化發展規劃付諸實施新的環境背景下，長三角城市既將面臨新一輪發展機遇，也將面對原有優勢分布格局重新調整的新形勢。南京作為長三角城市群的中心城市之一，如何把握機遇，進一步以法治推動和保障城市綜合競爭力在科學發展軌道上取得新躍升，從而進一步提升在城市群的地位，更好地向國際性城市目標邁進，就成為我們思考法治城市建設必須應對的全局性重大課題。

（二）立足法治與經濟社會協調共進展開全面思考。我們建設的法治城市，絕不可能僅僅是法治本身的運行和發展，城市法治制約于經濟社會發展的現狀，且必須與城市經濟、政治、文化、社會建設相適應并協調發展，因而不能把當代法治城市建設簡單化理解為純粹的法制發展。由于我國屬于后起的現代化國家，不得不同時面對西方國家在幾百年時間里所遇到的問題，不得不以極大的實踐智慧處理好轉型與穩定、自由與秩序、公平與效率、民主與權威等一系列價值之間的目標沖突問題，這使得法治與社會協調發展的任務十分艱巨。所以，我們在這樣的社會大背景下建設法治城市，絕不是某種在書本里設計出來的、理想化的、孤立封閉的“法律帝國”，而必然是一個經濟健康、可持續發展的法治城市，一個人人享有平等人權的法治城市，一個公民平等參與國家管理的、民主的法治城市，一個公平正義、和諧文明的法治城市。為此，我們必須堅定不移地支持以經濟建設為中心，促進法治與經濟協調發展；要始終堅持與完善黨的領導，保證法治與政治協調發展；在堅持依法治國是基本方略的前提下，以促進制度同價值觀念的和諧為導向將依法治國與以德治國有機統一；要按照構建社會主義和諧社會的要求，促進法治與社會的協調發展。也就是把開展法治城市建設作為城市經濟社會協調發展進程中的一種整體性的社會實踐，通過國家機關和人民群眾的合力整體推進，在努力實現法治內部的立法、普法、執法、司法、守法、督法等各要素及其機制有機統一，并與社會政治、經濟、文化等外在協調一致的奮斗目標的進程中，既追求法治自身的內在價值，更注重體現法治在保障和推動經濟社會協調發展過程中綜合性、整體性的社會效果，從而促使城市法治邁入新境界。

（三）運用法學及其他相關學科知識進行綜合思考。建設法治城市是一項綜合性很強的社會實踐，它的發生發展離不開理論的指導，因此需要依賴于法學以及所有與之相關聯學科、特別是各城市學科的理論支撐。因為，當代中國的法治建設是在迅猛的城市化進程背景下展開的，既在制度層面上受到歐美等西方法治示范的強烈影響，又在績效層面上受到以城市化為代表的急劇社會變化的牽擾。然而，由于現階段我國法學研究中的“西學導向”依然比較盛行，看待法治與城市化問題，如時常受到廣泛關注的農民工權益保障、行政圈地、流動人口犯罪等，往往局限于傳統法學的內在視角，而不是從跨學科視角來討論。所以，有學者評價說：“如此做法的后果之一，是人們對這些問題的認識依然停留在規范——價值的傳統認識層面上，而未能在實證規律層面上獲得學科知識的拓展”。當前，我們的法治城市建設正處于我國城市化進程的加速期，城市化事實無疑對城市法治提出了許多具有重大實踐意義和理論價值的課題，且必將對于現階段的法治城市建設產生重大影響。因此，借鑒城市學、城市經濟學、城市社會學及城市規劃學、城市管理學、城市環境生態學等外部學科的基礎知識，結合日益深化的法學知識，針對城市化進程所提出的法律問題及對城市法治的挑戰進行跨學科研究思考，顯得非常必要和緊迫。這樣，才能夠為探尋法治城市建設的規律并有效指導實踐奠定理論基礎。

二、把握實踐理性推進法治城市建設

實踐證明，法治是一個城市走向現代化的必然選擇。世界上具有國際性競爭力和影響力的城市之所以輝煌，其中重要的是法律建構了城市制度框架，法治在引領和保障城市有序運轉。但“羅馬不是一天建成的”，同時也“條條大路通羅馬”，法治依賴于各個城市因地制宜的理性化實踐。

（一）法治城市建設要遵循法治生長的規律。在法治生長過程中，法律制度的“可構建性”和“可移植性”最強，屬于某種可以迅速變化的因素；法律秩序與之相對則是緩慢變化的因素，其雖然可以通過強制性的手段得到較快建立和暫時性的維護，卻不能不付出巨大的社會成本。法治精神同前兩者相比，是“生長期”更長的因素。人們可以短時期內構建出一個完善的制度，卻無法迅速普遍地在人們心中樹立法治信仰。而法治城市建設的進程能否順利推進，所取得的成果能否得到鞏固和發展，在一定程度上就是要看公民的法律品質和道德素養是否有效提升。由此可見，當前和今后面臨的一個突出問題，必然是制度和秩序的“快速建立”與法治精神的“緩慢生長”之間的矛盾。這就是某種規律性的東西，它說明法治的確需要時間，需要我們在促使法治精神“內在生長”方面真下功夫、多花氣力。因此，要把大力弘揚法治精神作為法治城市創建工作的重點，培養人們特別是公職人員對法律的普遍信仰，從而為法治提供源源不竭的思想動力。此外，在實際操作層面，應當鼓勵各個城市結合本地經濟、社會發展狀況，以能夠承受的經濟成本創建法治城市，不搞一刀切，允許法治的一般要求在不同地區的實現存在時間、程度等方面的差異。在制訂法治城市創建工作考核評價指標體系時，似乎有必要設計三類指標：一為考核通用指標，二為自選奮斗指標，三為群眾評價指標。

（二）法治城市建設要結合城市的發展定位。法治城市建設固然要從實際出發，建構符合當地實際情況的法治。但僅此還不夠，必須考慮國家對該城市的發展定位。因為，一個城市首先是這個國家的城市，不能脫離本國經濟社會發展的總體布局，城市法治也同樣是與國家的經濟、政治和社會制度緊密相聯的。比如南京市，國家予以定位的城市性質和功能是：著名古都、江蘇省省會、長江下游重要的中心城市。南京為我國六大古都之一，是國家級歷史文化名城。南京的規劃和建設要繼承古都歷史精華，創造融古都風貌與現代文明于一體的城市特色；南京是江蘇省省會，也是該省的政治、文化、經濟中心，要保證省級管理職能的順利行使，并形成省內最發達的金融、貿易、信息中心和科教文化對外交往中心；南京作為長江流域四大中心城市和長江三角洲西部樞紐城市，要充分發揮沿江、近海的優勢，增強跨省域的輻射功能和吸引力。無疑，南京要立足國家確定的城市功能定位來建設法治城市，積極探索有別于區域法治、地方法治的法治城市建設規律，與城市性質、地位、功能、發展等相吻合的法治工作目標和任務；積極探索與南京作為區域性中心城市相適應的城市法治內涵，在發揮城市聚集力、影響力、輻射力等方面提供法治支撐和保障；積極探索如何更好的運用城市深厚的歷史文化底蘊和國家法定授權，從城市現代化理念、制度等層面打造城市法治文化，彰顯人文特色，建設南京文化名城、法治名城。正因為在我國，法治城市建設的各項工作是在國家特定的經濟、政治和社會條件以及各地方實際的狀況下展開的，所以要依次充分考慮中國特色、區域特色和本地特色，從當地實情出發，實事求是地推進，做到既堅持國家法制統一性，又彰顯城市的鮮明特色。

（三）法治城市建設要更加注重法治的實踐。法治簡單地說包含兩方面的內容，一是法律規范，二是法律實踐。法治有很多種特性，但最重要的特性應該是一種社會實踐，法治是社會實踐的產物，社會實踐給予了法治最豐富的內涵。當然，作為人類最能接受的一種社會治理方式，法治總是特定時空下的法治。時下我國的法治城市，可以視為現代社會主義法治國家的城市性標準，法治城市建設是依法治國方略在城市的具體實踐。現實表明，我國各地的法治實踐形式有所不同，但都為國家法治提供了素材、補充了內涵，使之成為能夠依照本地具體情況實施的原則，這正是法治實踐的生命力所在。由于建設法治城市是一項長期的、漸進的過程，因此，在創建法治城市的過程中，我們既不能脫離實際，以某些外國書本上的概念、文辭或者法學教科書的定義來衡量法治實踐，過于理想地去片面追求高標準，要防止教條主義、本本主義；也不能僅僅基于法制宣傳教育的層面地去抓法治城市的創建工作，從而使法治城市的創建在舉辦種種有關宣傳活動之中流于形式。我們必須在深刻理解法治城市內涵的基礎上，站在國家法制建設的宏觀大局中去探索和實踐法治城市的創建工作，要充分考慮法律實踐的現實可能性、階段性和系統后果，注意平衡法治統一的要求與法治實踐形態的多樣性；要關注來自各地區、各層次法治實踐的成功經驗，關心在實踐中獲得公正合理有效的解決問題的辦法；并在此基礎上，尊重、總結和完善為實踐證明有效、為民眾歡迎的法治的制度和做法，使法治真正成為城市經濟、政治和社會生活的有效實踐。只有這樣才能真正提升城市的法治化水平，最終實現法治國家在城市層面的法治目標。

三、著眼于城市現代化建設法治城市

“一個國家的法治是由一個社會包括經濟基礎在內諸多社會條件決定的，并總是回應了該國或該國特定時期的經濟社會發展中的制度需求”。那么，我們現在開展的法治城市建設應當且必須回應現代化城市發展的制度需求，為城市的現代化及其可持續發展提供制度支撐和保障。

（一）回應城市經濟現代化的動力需求。城市是市場經濟的主陣地，城市經濟高度發達和財富高度集中，是經濟現代化的顯著標志。而“市場經濟有好壞之分，好的市場經濟應是法治市場經濟”，法治為主導的市場經濟必然要求在市場經濟體系內，交換各方的一切經濟活動都必須在法律范圍內進行，按照市場運行規則辦事。在市場經濟運行中突出法治的意義在于：保證所有的經濟主體在進入市場時地位平等，不得因權力、地位、職務等方面的差異而形成各種等級差別；所有市場主體在從事交易時地位平等，公平競爭，在市場經濟中不允許存在經濟的和超經濟的特權；國家對市場經濟運行的調控只能是宏觀的，政府職能必須轉變，處理好與市場的關系，要防治市場經濟因“權貴”主導而腐敗叢生。因此，我們要從“市場自由”和“市場秩序”兩大層面大力加強城市經濟法治建設，在市場準入、投融資、土地使用、對外貿易等方面創造平等競爭的條件，切實糾正“國家這只手”過多去管資源配置追逐利益效益而忽視對市場秩序調控和管理的問題，依法保障各類市場經濟主體的財產權益，激發其自主創業和增加財富的積極性，使法治成為推動城市經濟現代化的強大動力。

（二）完善城市政治現代化的保障機制。城市政治現代化的主要標志就是凸顯人民在政治生活中的地位。我國是社會主義國家,人民是國家的主人,因而必須通過黨領導人民制定的法律及其實施機制來保障人民群眾對城市社會事務的管理與廣泛參與,從而真正體現人民當家作主的現代化要求。人民代表大會制度正是體現黨的領導、人民當家作主、依法治國三者有機統一的制度載體。在此符合我國國情的政治制度下，人民享有真實的、廣泛的、普遍的選舉權,通過選出自己的代表組成各級國家權力機關，然后再派生出國家行政機關、司法機關。在民主集中制原則上組成的國家機關體系,一方面保證了國家權力機關在政權體系中的中樞地位；另一方面又通過相對明確的職能劃分,確保所有國家機關能各司其職。在這一政治體系中，人民代表大會有權監督其他國家機關的工作，從而保證人民意志以及公民的其他各項民主自由權利能夠真正得以實現和落實。因此，我們要針對共產黨是中國法治的核心要素這一重大特征，把法治的精神、理念、原則和必要的制度引入執政黨的黨內生活之中，使黨內生活、國家生活、社會生活的法治化有機結合，相互配合、相互促進。同時不斷完善人民代表大會制度，從各個層次、各個領域擴大公民有序政治參與，推進社會主義民主政治制度化、規范化、程序化，為實現城市的政治現代化提供法律制度的根本保證。

（三）提供城市文化現代化的制度基礎。城市不僅是地理學、經濟學、政治學上的單位，還是文化學上的單位。“城市現代化”作為一種文化概念，必然包括生活在城市的人們道德風尚、倫理觀念的現代化，并以此為基礎締造崇高精神文明、推動社會全面進步，而這一切歸根結底取決于公民素質和制度文明。在這里，城市現代化要求具備更為符合當今時代的文化意識、價值觀念與行為習慣，諸如現代社會公民所應當具有的較高的法律意識與法律素質，強調法律至上、法律公正的價值理念以及遵紀守法、熱心公益的社會風尚等，顯然需要依靠立法加以有利的引導，并通過執法和司法予以制度的保障。然而，在現代化過程中還難以避免腐朽、落后的文化對現代社會的腐蝕，例如現實生活中存在的黃賭毒等社會丑惡現象,互聯網上的色情、庸俗內容的泛濫等，都需要借助法律的力量來予以治理，從而保證社會有一個良好的文化氛圍。因此，我們要通過廣泛深入地法制宣傳教育及其社會實踐活動，增強廣大公民特別是公職人員依法辦事、依法行政、依法律己、依法行使權利和履行義務的意識，真正提高自覺遵守法律的自覺性，把法治的要求具體轉化為人們的實際行為，為實現與現代經濟發展和社會發展相互配合、協調發展的文化現代化、人的精神的現代化筑牢基礎，進而為城市獲得更大發展創造必要條件。

（四）創造城市社會現代化的前提條件。根據黨中央的決定，現階段城市社會現代化的目標就是構建社會主義和諧社會。我們黨提出構建的社會主義和諧社會，是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會，并表明了法治是社會主義和諧社會的基礎條件。因為在社會主義初級階段，我們國家在政治、經濟、社會、文化等各個方面都還存在著矛盾，而有些矛盾還是比較突出、比較尖銳的，特別是在人口集聚的城市表現更加明顯。由于一些社會矛盾問題短期不能解決好，那么，就要按照構建和諧社會這個原則和方向來處理問題，化解矛盾。在處理這些矛盾和問題中，民主法治是最關鍵的前提和基礎。從對經濟社會發展的作用看，法治以利益配置和調和機制實現市場經濟的和諧發展；以權力的監督機制和功能實現政府管理社會的和諧；以互動反饋的特性和機制實現法律自身的和諧；以對私權利沖突的協調實現人與人之間的和諧共處；以對人與自然之間關系的強制規范實現可持續發展的和諧。因此，我們要充分運用法律手段解決社會矛盾和利益沖突，同時注重法律手段與其他社會矛盾調控機制的協調發展，特別要重視基層矛盾的調解機制，要充分發揮民間組織在糾紛解決中的作用。從而使城市社會事業順利發展，社會管理逐步完善，社會創造活力增強，有效促進社會公平正義。