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發展社會救助事業，關注民生，讓改革發展的成果惠及困難群眾，是我黨“執政為民”宗旨的重要體現，是堅持科學發展觀、構建社會主義和諧社會的內在要義和必然要求，也是社會文明與進步的具體反映。黨的指出,必須在經濟發展的基礎上,更加注重社會建設,著力保障和改善民生,推動建設和諧社會。適應城市的經濟社會發展需求來完善社會救助機制，已經成為一種時代要求與歷史的必然。區人大代表組對社區社會救助的工作背景和工作方法進行了調查分析，探討了目前城市社區社會救助工作存在的問題和瓶頸因素，提出相應的改進對策。

一、社會救助工作概述

社會救助是社會成員因有自然災害、意外事故和個人生理、心理等原因而導致陷入生存困難不能維持最低限度生活水平時,由國家或社會有關部門依法給予一定的物質或資金的救助和扶助,使其基本生活得到保證的一種社會保障措施。它主要包括經常性的社會救助、緊急救助、臨時性救助和社會互助活動等四方面內容。由政府主要承擔的經常性社會救助和以慈善事業為主的社會互助活動是社會救助的重要組成部分，而緊急救助和臨時性救助分別是應對自然災害情況和針對流浪乞討人員的救助。

近年來，市在中央有關精神的指導下，通過積極探索，已初步形成了生活救助、醫療救助、教育救助、住房救助等“分類施保”的政府救助體系，即通常說的四位一體救助體系。其中，生活救助是對民政傳統對象（孤老、孤殘、三胞胎、散居歸僑）、重殘無業人員、失業人員及其家屬等對象實施的最低生活保障和其它各類補助（協保補助、糧油幫困卡、節假日臨補等）；醫療救助主要針對“三無”人員、低保家庭中患病住院以及門診大病治療的人員、低收入家庭中患大病重病的人員；教育救助內容包括學生學雜費減免、學生免費午餐及相關申請減免的出證等；住房救助的主要形式為房租減免和廉租房。另外，近年還發展了支內支疆生活困難補助和分檔幫困補助等一系列解決歷史形成和遺留問題的相關政策措施，從而使社保體系逐步健全和完善，有效地促進了社會公平穩定和文明和諧。

二、社區（街道）城市貧困居民的基本情況

社區（街道）位于徐匯區的中部，是80年代建成的新型居民社區，面積4.19平方公里，居住人口10萬余人，其中戶籍人口7.6萬人，外來居住人口2萬余人，有20個居委會，是一個較為成熟的城市社區。社區極端貧困人口和困難家庭基數較小，據統計，年被納人城市低保的困難人口為389人，僅占社區戶籍人口的0.5%，而且近年來一直呈下降趨勢（見圖1）。但貧困是一個相對性的概念，社區內還存在著相當多生活不富裕和由于各種特殊和突發情況致貧的居民，社區的困難家庭一直在1000戶以上，幾年來，通過廣泛排摸、及時走訪和數據動態更新，年納入困難家庭數據庫的有1800戶。

目前，社區困難人口的構成情況如下：大重病占18.4%；無業老人占15.4%；低收入占15.3%；低保占11.2%；退休老人占10％；重殘無業占6.9%；失業占5.6%；支內支疆占5.4%；困難學生占4.8％；其它占7%。社區困難家庭體現出三個特性：一是困難情況的相對性。目前絕對貧困的問題已經基本解決，但低保、低收入邊緣的相對貧困群眾眾多，他們抵御風險的能力較差，需要得到有效的幫助；二是困難情況的持續性。從上述困難家庭的結構特征看，病患、老齡、退休失業的家庭較多，占總人數的一半以上。這些家庭客觀上講都是無法通過個人和家庭的努力擺脫貧困，將維持一定的困難時期，尤其是社區的人口老齡化特征明顯，年60歲、70歲和80歲以上人口分別占社區總戶籍人口的25%、13%和4%，老齡人口的救助需求處于持續的高水平；三是困難情況的地域性。社區困難群體地域相對較為集中，主要分布在一二、三四等老舊住宅區和千二四、華鼎等動拆遷地區，而2000年以后開發的居民區如愛建園、萬科、長春等則鮮見有困難戶。

三、社區（街道）社會救助的主要工作做法和特色

近年來，街道社區經濟的迅猛發展為街道各項社會事業提供了強大的財力支撐。社區黨工委、街道辦事處始終高度重視幫困救助這一民生工作，堅持把“發展成果由人民共享”的要義內化為社會救助工作的宗旨，在落實好各項政策性救助的同時，不斷加大街道幫困基金的投入力度，幫困專項資金一年上新一個臺階，年年有顯著增幅。從年的39萬元逐年增加到年的500萬元，平均每年增長90%。為了切實用好救助政策和幫困資金，街道專門制訂了《街道幫困救助工作管理辦法》，著力強化社會救助所在社會救助工作中的工作責任和主導地位，逐步形成了“一口上下”的幫困救助工作格局和“陽光幫困”的運作機制。街道在不斷加大投入力度、規范政府救助行為的同時，還積極整合社區資源，拓寬救助渠道，廣泛發動社會力量參與幫困救助，努力實現社區救助對象的全覆蓋。

1、救助機制，“一口上下”。在幫困救助的工作實踐中，街道實行了“一口受理”、“一所運作”、“一口撥付”、“一口統計”、“一網覆蓋”的“一口上下”運作方式，形成了具有特色的“四個統一”的幫困工作格局。一是救助對象統一。救助所在仔細排摸的基礎上，建立基礎性數據庫，按照困難對象不同的特征，細分了11個困難類別，詳細注明個案情況，做好信息跟蹤和動態管理，確保了救助工作的準確性。二是救助標準統一。由救助所根據社區黨工委整體工作要求，制定總體救助方案，在實施幫困前直接從數據庫中調用救助信息，根據對象情況分類，統一救助標準，杜絕了重復、遺漏和錯位救助現象的發生，增強了救助工作的針對性和有效性。三是資金管理統一。社會救助性資金統一歸于社會救助所，“一個口子進、一個口子管、一個口子出”，街道其它部門和居委會不再設立任何救助資金項目，是名副其實的“一口”上下，確保了社會救助的運行更為清晰、更為透明，防止了腐敗行為和不公正現象的出現。四是救助運作統一。每逢重要節日和其它幫困節點，按照黨工委、辦事處的統一部署，由救助所統籌安排，各街道科室部門、居委會緊密配合，統一時間節點、統一下撥資金，統一發放救助，統一反饋意見，統一處理投訴，保證了幫困救助工作的規范有序和及時有效。2007年救助所在區民政局的大力支持下，根據的實際情況和需求，開發了“徐匯區街道‘一口上下’救助系統”，該系統已在年春節的幫困救助工作中操作應用，取得了良好效果，到了有關領導的肯定，并在全區加以推廣。

2、公開透明，“陽光幫困”。在“四個統一”工作構架基礎上，街道推行“陽光幫困”，采取公示辦法，把幫困救助工作徹底置于全社區居民的直接參與和監督之下，自覺主動接受社會和群眾監督。20個居委會按照“陽光幫困”原則，結合居民區自身特點，還形成了各具特色的運作方式。例如三四居民區困難居民比例大，居委會形成了一排(排列幫困名單)、二摸(了解核實情況)、三論(居委集體討論)、四聽(聽取黨員、群眾意見)、五示(公示幫困名單)的幫困“五部曲”工作法；新苑五六七是街道幫困人數最多的居民區，他們通過“四會”制度確保幫困到戶到人、公平公正，即總支討論會(掌握工作要求，討論具體措施)；社工工作會(傳達精神，擬定名單，初步核實)；居民聽證會(征求意見，及時調整)；黨員擴大會(各大樓黨員逐一分析幫困對象和數額，集體確定幫困名單)。古宜居民區的幫困對象較少，但人戶分離的情況復雜，每年4次節日幫困前都召開由參與面廣的大評議會，對幫困對象進行逐一評議，對個別情況采取一事一議，確保了及時了解情況，及時調整幫困對象，讓節日幫困金最大發揮普惠居民的功效。“陽光幫困”的實施，使社區的民生工作真正地做到了深入實際、深入基層、深入群眾，有力保障了社會救助的“公正、公平和公開”。

3、堅持長效，形成特色。社區街道機關干部的幫困送溫暖工作做得及時到位，在實踐中，逐步形成了具有個性特色的幫困方法。一是從05年黨員先進性教育開始，在社區列出了44戶特別困難的群眾，由機關干部常年進行結對幫困，每月上門看望并送上幫困金。二是機關黨員干部每月從工資中捐出30元，對社區5名困難學生進行助學幫助，從小學到中學，直至大學或參加工作。三是每年專門列出50萬元資金，用于幫助社區的困難學生，讓他們完成學業。四是專門設立了醫療幫困卡，每年50萬元為困難家庭就醫解決實際問題。五是對老干部困難家庭進行特殊幫助，每月走訪并專門設立困難老干部的幫困基金。

4、引導社會，廣泛參與。凝聚社會力量，共同參與社區公益活動，實行單位、社區共助共建，幫助社區困難家庭渡難關，是社區的重要特色。一是充分發揮黨工委兼職委員作用。社區4名兼職社區黨工委委員中有兩名是社區單位的黨政負責人，他們一直關心社區的幫困工作，除身體力行地為困難家庭提供幫助外，還利用單位的優勢資源協助、協調街道幫困救助工作，動員本單位職工參與社區助學結對活動。二是引領統戰人士獻愛心。著名的統戰人士楊晨，是查爾斯電子有限公司的老總，多年來他組織單位職工與十三村居民區的困難學生開展結對助學活動，公司連續6年邀請敬老院的老人吃年夜飯，獲得普遍好評。三是發動“兩新”組織做貢獻。社區“兩新”組織近年來長期開展以助學為重點的救助活動，如通翼物業、嘉怡廣告公司設立專項資金，長期聯手助養8名社區困難學生；大眾公用、興菱貿易公司等6家公司年出資近3萬元，通過社區綜合黨委的組織平臺簽約資助社區12名困難學生等。好飾家園藝超市有限公司等非公企業還大力支持“4050”工程，積極幫助安置社會弱勢群體，吸納下崗職工再就業，安排殘疾人培訓上崗。四是整合共建資源同參與。各居民區主動聯系附近的社區單位開展形式多樣的幫困救助活動，如新苑一二居委會與開隆廣告公司共建，每年出資慰問老年人；古宜居委會與家飾佳、大眾交通等單位開展共建，幫助困難群眾，每年下發的款物都超過1萬元；千鶴二四居委會把居民區幫困與做好再就業相結合，就業援助員積極與用人單位聯系，近兩年解決再就業百余人，從源頭上幫失業人員解困。近年來在社區黨工委的引導下，社區單位參加社區幫困蔚然成風，社區上下形成了共同關注慈善事業，共同資助社會救助工作，共同關心困難群眾的良好救助工作環境和社會幫困氛圍。今年“5.12”汶川大地震發生后，社會各界積極參與捐助活動，共募集各類捐款425.82萬元，收到特殊黨費49.59萬元，在10月份向災區“送溫暖、獻愛心”的募捐活動中，又募集到捐款26.2萬，全新衣被近3000包。

5、社區主導、作用明顯。社區（街道）是區委、區政府派出機構，在關注民生，幫助群眾工作中，發揮著其他組織不可替代的主導作用。一是彌補政策性救助的不足。以街道為例，共有200多戶低保家庭和4戶特殊救濟對象，雖然按照政策落實了應保確保，按時發放了各種保障金，但對于一些自身能力較差、生活來源主要靠政府救濟的困難對象，仍是杯水車薪，不能有效地解決生活中的諸多困難。而街道幫困基金充分發揮了其靈活性和自主性，以節日幫困、高溫慰問、秋季助學、醫療幫困等多種形式向他們提供資助，顯著地緩解他們的生活壓力。二是關注政策邊緣的困難群體。每個救助體系下都會有相當一部分政策邊緣的困難群體，政策性救助惠及不到，家庭經濟又確實存在困難，如：家庭總收入在千元左右的三口之家和患癌癥的退休老人，他們都不能享受到政府的利民政策，成為生活在“陽光邊緣”的困難戶，遇到孩子中考、高考或突發事件，很快就會被拖垮，家庭經濟捉襟見肘。街道幫困基金以其靈活的救助方式，很好地幫助了這類人群。三是緩解社區基層的突出矛盾，促進社會和諧。隨著社會的進步和發展，部分群眾因這樣或那樣的原因會滋生疏離主流社會，甚至反抗主流社會的情緒和心態，容易形成影響社會穩定的不利因素。尤其對于那些老上訪戶、勞教釋放人員和潛在的不安定分子，街道幫困基金在合法和政策允許的前提下，適當地運用幫困手段進行長效控制，安撫了他們的情緒，有效地緩解社區基層的突出矛盾，保障了社區的一方平安穩定。

四、目前社區社會救助工作中存在的問題

社會救助工作在保障最低生活水平、促進社區穩定與和諧中發揮了重要作用，但在政策的實施過程中還存在著許多亟待解決的問題。

1、救助覆蓋面和力度與救助需求間仍存在矛盾。政府救助制度的剛性規定不可避免的造成了覆蓋面的有限性，哪怕是街道幫困標準柔性相對較大，也總是要設定一些條件的，這些規定和條件在確保政策公平性和操作性的同時，也產生了政策邊緣人群施救難的問題。同時，民政部門常規的社會救助相對于部分較大、較突然的救助需求來說只能是杯水車薪，遠遠不能解決問題，即使是街道應急和有針對性的幫困也不得不遵守一定的權限，救助金投入力度還是顯得相對不足。這些不足更需建立健全社會保障制度來解決。

2、救助制度還存在諸多缺陷。首先，缺乏一個科學的家庭收入核實查證制度，無法對低保家庭的財產收入等情況作出客觀的調查，只能通過表面現象來判斷，難免有失公正。其次，沒有一套有效的激勵制度，對于一些低保家庭而言，低保的附帶政策過于優厚，由此消減了這部分人群的就業愿望，甚至出現了尋找借口不就業和故意使用人單位放棄錄用等情況。再次，用工制度的不完善也導致了低保家庭成員隱性就業時有發生，這樣，便產生了前面述及的低保人群中工作適齡人口常年不減的現象。

3、救助工作實施過程中，難以科學有效地應對人戶分離的情況。由于目前申請低保主要以戶籍地為主，為掌握人戶分離對象的實際情況帶來很大難度，常常信息不對稱和更新不及時。對于那些長期不住的人戶分離對象，理應逐步弱化幫困行為或者原則上不再幫困，但在實際操作過程中，當事人在得知別人拿到救助金的時侯，心里不平衡，每逢節日就到居委會吵架鬧事，要求幫困，這對幫困基金救助“人在戶在的困難對象”原則的貫徹帶來了很大的壓力，結果使得好事變成了壞事，反而造成了不和諧現象。

4、一些專項救助的運作機制還不成熟和不完善。如在醫療救助中對于低保、低收入家庭的大重病人員先期醫療費的支付難度較大，符合醫療救助的大重病人員救助比例太小。又如廉租住房的申請、審核較為復雜，政策的上下銜接不到位，效率較低，同樣也面臨財產調查上阻礙。另外，在支內支疆生活困難補助和分檔幫困補助的受理與審核中，由于沒有系統的監督機制，一些地區或單位違反規定開具“人情證明”、“關系證明”，給審核帶來極大的困難。

五、進一步改善社區社會救助工作的對策和建議

1、加快社會救助工作法制化的步伐。根據多年來已基本趨于成熟社會救助工作的經驗做法，盡快制定一部適合市情，具有可操作性，同時又能兼顧長遠的地方救助法規，確保社會救助制度的長效性和權威性。通過社會救助法制化進程來解決救助對象確認程序與方法上的不規范問題、救助項目和內容不合理問題、救助對象申訴權利保障問題等。堅持依法行政，落實分類施保，強化動態管理下的“應保盡保”、“應保確保”。

2、進一步規范和完善社會救助管理體制和運行機制。逐步健全各項救助制度，根據困難群眾致貧的不同原因和貧困的不同程度，實施分層分類救助，并制定相應的救助標準，促進社會救助體系由“普救型”向“補救型”發展。建立以基本生活救助為主體，專項救助為重點的長效救助機制，進一步明確醫療、教育、住房和意外事故等四個救助工作重點。適當授予救助部門相關的財產調查權，建議將低保申請由戶籍化向屬地化傾斜，以便加強對人戶分離對象的有效控制；對用工不規范的單位及故意隱瞞就業情況的個人加強處罰力度，盡可能減少隱性就業情況的發生。

3、提高救助工作和救助對象的信息化水平。應從上到下建立起信息化的工作平臺，對救助政策和救助對象進行信息庫管理，及時更新和調整救助對象的動態信息。要在信息庫的基礎上，形成救助工作上下暢通，切實解決目前信息資料不夠準確和人戶分離情況難以掌握的現狀。應加強信息資源共享，應將民政、社保、公安等人頭信息實行資源共享，確保救助對象信息的準確，提高救助工作的辦事效率，真正實行困難群眾的救助工作全覆蓋，不遺漏。

4、切實加大宣傳力度，激發幫困對象自己尋找出路，營造社會幫困的良好氛圍。由于長期處于低收人狀態,困難對象生活壓力感強,情緒比較消極,缺乏擺脫貧困的信心和積極心態。應在適當的前提下，積極引導，創造幫扶條件，幫困的形式并不一定停留在錢款上，可以適當的把送“救助款”變為“送崗位”、“送培訓”，切實有效地激發困難對象的發展需求，逐漸克服其消極的人生價值取向，從低層次的生存需求中解脫出來,樹立積極的人生態度，這才是社會救助的治本之源、長效之策。要著力倡導慈善理念，按照“政府推動、民間運作、社區參與、綜合幫扶”的工作原則，提倡和鼓勵社會救助的多元化，充分發揮社會效應，讓更多的社會力量參與慈善、參與社會幫困。

5、大力發展社會志愿者隊伍,完善社區救助服務工作體系和人員網絡。充分發揮工會、婦聯、共青團、殘聯等黨的群眾工作部門和眾多社會團體的作用,多方面、多途徑地解決困難群體的生活問題。建立以青年志愿者和社區志愿者為主體的幫扶隊伍，提倡開展基層社會互助，為困難群體提供更多的關懷和救助。逐步形成包括生活照料、物質支援、勞動服務、心理支持、法律援助等的社區救助服務系統，完善社會救助服務人員網絡，促進社區人際關系的良性互動，推進和諧文明社區建設。與此同時，應有效整合各種社會資源，培育民間慈善機構和組織，作為政府救助體系的有力補充，就近及時地實施社會救助。