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加入WTO后，如何與國際市場接軌，這對我國各類企業來說都是一個新課題。然而，如何加強國有企業的黨風廉政建設，完善企業監督機構，防止腐敗分子侵吞國有資產，更是許多同志所關心的問題，也是值得深入研究的新課題。對此，中央紀委紀檢監察研究所"加入WTO對我國行政監察工作的影響及對策"課題組就這一問題開展了調查研究，對我國加入WTO后如何繼續完善國有企業監督機構的建設提出了一些建議。

一、國有企業監督機構的現狀

通過調查情況來看目前國有企業監督機構主要有以下幾種形式。

1、監事會

按照《公司法》設立的國有獨資公司、有限責任公司、股份有限公司都設有監事會。監事會的成員有兩種，一種叫體內監事，一種叫體外監事。有的監事會以體外監事為主，如上海的東方國際（集團）有限公司、上海汽車工業（集團）總公司、上海石化股份有限公司的監事會都是體外監事居多占主導地位。也有些企業的監事會成員以體內監事為主，如上海醫療器械（集團）有限公司，監事會5名成員中，大多數人都是公司內部領導成員或工作人員，包括紀委書記、紀委干事事、會計和工會干部等人。

2、內設監督機構

國有企業內設紀檢監察機構比較健全，不但國有獨資公司及國有控股公司設有紀檢監察機構，就連中方沒有控股的中外合資企業也設有紀委。在具體設置上，一般實行紀委和監察機構合署辦公的形式，有的還與監事會的日常辦事機構事署辦公，還有的與審計部門一起合署辦公。

3、母公司向子公司委派產權代表

隨著市場經濟的發展，許多國有企業投資創辦下屬企業，形成母子公司。除個別企業外，多數企業對其子公司的監督都比較到位，但主要不是通過監事會實施監督，而是通過向子公司委派產權代表的辦法實行直接控制。產權代表一般包括總經理、黨委書記和財務總監作為產權代表，他們的人事關系、工資關系和各項福利均由集團統一管理。他們還設立了產權代表報告制度，詳細列出了產權代表應當及時報告的事項目錄和報告方式，包括國有資產處置方案報告、企業利潤分配方案報告、董事會議事情報告、違規經營、決策失誤以及產權代表的個人重大事項等十多項內容，保證了集團領導對下屬企業日常經營活動進行不間斷考察，對主要負責人的個人情況也能夠及時掌握。制度規定，董事會召開之前，產權代表必須把董事會議題報呈集團公司，并按集團公司的意志在董事會中行使權力，否則以違紀論。他們規定，各分公司的財務總監不是對分公司的總經理負責，而是對集團公司負責，因而可以直接向集團公司報告情況。重大的經營事項則必須由總經理和財務總監聯合簽字才能生效。這些制度保證了該公司幾年來沒有發生一起侵吞國有資產的經濟犯罪案件，經濟效益和經營規模迅速擴張，使國有資產不斷升值。

二、存在的問題

由計劃經濟體制向市場經濟體制轉換是一場深刻的社會變革，建立現代企業制度涉及方方面面的改革，不是一朝一夕就能完成的。目有，國有企業的法人治理結構，特別是監督機構的建設還不夠完善。主要有以下幾個問題。

1、法人治理結構，特別是監事會成員的遴選不規范

建立現代企業制度，歸根結底是要確保出資人到位，通過規范的法人治理結構形成完善的產權約束機制。現在雖然許多改制企業都建立了法人治理結構，但許多董事會、總經理和監事長仍然象行政官員一樣任命和管理，形成了三者分工合作的工作關系。有的企業實行董事會領導下的經理負責制，模糊了董事會與總經理的基本關系格局。還有的甚至只有董事長而沒有董事會。這些做法都不可能真正建立國有企業的分權制衡關系。

法人治理結構不規范的表現，在監事會成員的遴選上尤為明顯。由于許多企業的主管部門并不指望靠監事會對企業經營者實施監督，而是寄希望于自己的行政管理權力，設立監事會不過是為了應付《公司法》的原則性要求，因而監事會的成員常常是由某些負責人隨意指定的，帶有很強的主觀隨意性，普遍存在兼職的多專職的少（致使有個別專職的，也是已退休的老同志），體內的多體外的少，不懂業務的多懂業務的少這種現象。許多監事會成立后，一系列基本問題，諸如有何責任，向誰負責，以及工作方式，職權約束和限制等問題，均不明確。少數積極性高的，自主開展一些調研活動，多數只是一年召開一兩次例行性會議，聽取企業經營的情況介紹，或者被動地列席一下董事會會議。體外監事常常是由政府或有關部門的領導兼任，不可能用太多的精力履行其監事職能。體內監事的個人利益與企業經營者是一致的，并沒有因成為監事會成員而改變其作為經營者助手的身份，不可能代表出資人對經營者實施有效監督。這樣的監事會只能是徒有其名。

2、監事會與企業內設監督機構職責不分甚至混為一談

根據黨的十五屆四中全會決議和修改后的《公司法》，企業監事會應該是由出資人委派或選舉，對出資人負責，對經營者實施監督的權力機構。監事會與企業是監督與被監督的關系。其職責是通過對企業的財務活動及企業負責人的經營管理行為進行監督，確保所有者權益不受侵犯，并對企業負責人的經營管理業績進行評價，提出獎罰、任免建議。而企業內設監督機構是由企業經營者設置，對企業經營負責的工作機構，是企業經營管理的一個組成部分。企業內設監督機構主要是在總經理領導下對企業內部經營領導班子以下的人員和下屬子公司實施監督，很難對企業經營者和領導班子實施有效的監督。監事會和企業內設監督機構是兩上性質截然不同的監督機構，可是實際上許多企業不僅沒有明確劃分監事會和內設監督機構之間的職責，有的甚至實行監事會辦公室與紀委辦公室、監察室三位一體的辦公體制，使監事會成了總經理手下的一個工作機構。

3、對境外企業的監督幾近空白

最近幾年，國內許多企業都去境外投資。由于這些企業常駐境外，沒有什么規范的監督機構。加上有些國內主管者另有所求，關系暖昧，很多成了國內主管者和某些政府部門負責人出國時的接待站和小金庫，其費用開支成了無底洞，絕大多數經營不善，虧損嚴重。特別是有些長期由夫妻二人共同經營的境外企業，監督根本無從談起，有的幾年時間就把幾十萬上百萬甚至上千萬美元的國有資產揮霍掉。有的境外人員攜款外逃，或公然把國有資產變成私人財產，也無人追究。

三、對策建議

按照黨中央的明確要求，目前大多數國有大中型企業初步建立現代企業制度。國企改革已進入攻堅階級。特別是"入世"在即，國企改革越來越緊迫。在國企監督問題上，行政監察機關如何定位，如何發揮作用的問題越來越突出。對此，許多同志通過調查研究，提出了以下建議。

1、找準自己的位置，監督國資管理部門履行職責

國有資產管理體制是經濟體制改革的一個難點，也是一個繞不過去的坎。其基本方向是逐步實現政企業分開，形成以產權為紐帶的法人治理結構，明確企業出資人和企業經營者的地位和責任，并在國有資產保值增值上各負其責。這種改革，政府是主動方，而企業是被動方。行政監察機關應當找準自己的位置，依照有關國有資產管理方面的行政法規實施有效監督，督促國資管理部門切實擔負起國有資產的管理責任，保證國有資產存量能夠不斷增加而不是不斷減少，保證國有股份收益能夠切實兌現。

2、監督各級政府完善國有企業的法人治理結構，參照《國有企業監事會暫行條例》規范監事會的設立和運作

建立現代企業制度的根本目的，是從產權關系上形成一種有效的約束機制，使企業經營者得到有效的監督，激發其搞好企業管理的內在動力。在現代企業中，監事會與董事會、經理層雖然都是出資人的人格化代表，但三者并不是分工與合作的關系，而是互相監督和制約的關系。在建立現代企業制度的過程中，行政監察機關要依法實施有效的監督。監督的重點是各級政府是否按照現代企業制度的要求實現了政企分開，法人治理結構是否完善，運作是否規范，國有資產管理部門以及按法定程序產生的董事會、監事會和經營者是否正確履行了各自的法定職責，是否遵守了法律法規對這些崗位的要求，是否從事了與所任職務不相稱或應當回避而沒有回避的經濟業務活動。

國務院頒發的《國有企業監事會暫行條例》是按照現代企業法人治理結構的要求制定的監事會工作規范，但只對國務院管轄的一百多戶特大型企業有效，其他國有企業只是參照執行。建議通過一定的法律程序，徹底解決非中央和國務院直管企業監事會工作缺乏規范的問題。

另外，《國有企業監事會暫行條件》中關于監事會監事會的任職資格的規定很具體，但《公司法》只規定了監事的消極資格限制，而沒有規定監事必須具備的任職資格，許多原來按《公司法》設立的監事會不夠規范。而《公司法》的地位高于《條例》，要按照《條例》規范監事會成員的任職資格，需要履行一定的法律程序。

3、進一步明確企業內設監督機構的性質和地位

企業內設的監察機構，從其性質、地位到組織形式，都只能屬于企業管理機構的范疇。它只能對企業的經營者負責而不可能代表出資人對經營者實施有效的監督。但在建立現代企業法人治理結構之前，它是在企業里履行監督職能的唯一組織形式，經過多年的實踐，已經在許多人中形成一種固化的觀念。現在，要按照現代企業制度加強對企來經營者的監督，不但必須完善和規范企業的法人治理結構，而且必須改變在企業內設監察機構上的傳統觀念，放棄對它的不切實際的要求，不再賦予它所無法承擔的職能。從某種意義上說，這也是一種包括監察機關在內的政府各部門必須自覺實行的深刻改革。

4、加強對境外企業的監管

對境外企業的監管，最根本的是要解決不同國度法律銜接和法律管轄的問題，確保出資人的權益不受侵害。

首先要規范到境外注冊企業的審批程序。到境外注冊企業需要進行科學的可行性研究，對投資目的，駐在國法律和市場分析都要進行客觀評估，不能太隨意，尤其不能由個別領導人個人決定。要盡量減少以個人名義在境外申請注冊國有企業的不規范作法。

其次是要建立科學的監督管理體制和考核方法，完善遴選境外企業經營者的辦法。要參照跨國公司的成功經驗，盡量把境外企業的經營管理人員屬地化，充分利用駐在國的法律監督和管理企業經營者，保護我國和投資企業的合法權益。對以個人名義注冊的境外企業，要明確規定名義上的出資人不能直接在境外操作企業的注冊和經營活動，而只能以其名義委托經過遴選的經營者進行具體操作，也不能單獨以出資人的名義去境外檢查和指導、考核境外企業，而只能以其名義委托經過遴選的他人履行這些職能。企業的產權證書必須由實際上的出資人負責保管。

再次，嚴格禁止境外企業接待國內出訪團組的各種費用支出。要按照現代企業制度定期對境外企業進行審計、考核。可聘請所在國（地區）的審計、會計機構依照所在國（地區）的法規進行審計和財務監督。要向實際出資人的上級機關或投資企業的董事會和監事會報告審計結果。對經營不善，沒有前途的企業應及時撤資、注銷。

最后，要加強與駐在國的司法俁作，嚴厲打擊在境外侵吞國有資產的犯罪行為。要嚴肅查處因失職瀆職造成境外企業發生重大損失的案件，一方面要追究直接責任人違規的政紀或法律責任，另一方面要嚴肅追究主管者的政紀或法律責任。對以辦企業或檢查工作為名，借機到境外揮霍或侵占國有資產的，必須追繳其所揮霍的國有財產，沒收不法所得，不讓他們有任何便宜可占。