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黨的十六屆三中全會提出，要逐步建立起與社會主義市場經濟體制相適應的教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系，這是以為總書記的中央領導集體對反腐倡廉工作實踐經驗的總結和理論創新，是對反腐倡廉規律認識的深化。把制度建設作為構建懲防體系的核心和根本途徑，昭示著制度反腐必將是我們黨在社會主義市場經濟條件下深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭的戰略性選擇。

一、制度反腐的淵源及重大現實意義

制度反腐是指在特定規則體系指導下的反腐敗，它具有根本性、全局性、穩定性和長期性等其它反腐形式無法比擬的優點。制度反腐雖然是近年來中國反腐斗爭實踐中應運而生的一個術語，但制度反腐的思想卻源遠流長，先秦時期就形成了法家學說，建立了巡視制度，明朝朱元璋為懲治官場腐敗，曾親自主持修訂《大明律》、制《大誥》，以加大對貪官污吏依法懲治的力度。制度反腐更是國外發達國家治理腐敗的一條重要經驗，英國早在1889年就頒布了世界上第一部《反腐敗法》，20*年又公布了新的《反腐敗法》草案，以防范和控制腐敗蔓延，北歐國家之所以取得國際社會公認的廉政建設成就，原因也在于各國普遍擁有一套全民參與、他律與自律相結合、完善有效的廉政法律制度，《聯合國反腐敗公約》的簽署，則進一步推進了制度反腐的國際化進程。

我黨的反腐敗斗爭經歷了從運動反腐到權力反腐，再到制度反腐的過程。而制度反腐思想是在反腐倡廉的實踐中逐步確立，并不斷強化的。同志早就提出，在黨內要實行民主集中制的制度；鄧小平同志在總結歷史經驗的基礎上提出了廉政建設還是要靠法制的戰略思想；同志多次強調，要與時俱進不斷推進黨和國家各項工作的制度化和法制化；同志在中紀委三次全會上指出，依靠制度懲治和預防腐敗是做好反腐倡廉工作的根本途徑。黨和國家領導人這些制度反腐思想在十五大和十六大報告中也得到了充分體現。十五大提出反腐敗“教育是基礎，法制是保證、監督是關鍵”，十六大進一步提出“加強教育，發展民主，健全法制，強化監督，創新體制，把反腐敗寓于各項重要政策措施之中，從源頭上預防和解決腐敗問題”，制度反腐思想逐步深入人心。中紀委三次全會對在2010年前建立完善具有中國特色的反腐敗工作制度體系做出部署，提出了更高更明確的要求。《中國共產黨黨內監督條例（試行）》頒布實施，更是我黨制度反腐的重要里程碑，它不僅標志著黨內監督工作進入制度化、規范化的軌道，同時也標志著我黨反腐斗爭進入制度反腐的新階段。

當前我國正處于體制轉軌、結構調整和社會變革的歷史時期，客觀上存在誘發腐敗的多方面因素，從目前我國社會腐敗現象來看，權力是腐敗的軸心，體制機制的缺陷、制度管理的漏洞是腐敗的主要根源，因此，依靠制度懲治和預防腐敗，充分發揮制度在反腐倡廉中的根本性、基礎性作用，對于貫徹“三個代表”重要思想和黨的十六大精神，加強黨的執政能力建設，鞏固黨的執政地位，深入開展黨風廉政建設和反腐敗斗爭，建設社會主義民主政治和法治國家，具有重大的現實意義和深遠的歷史意義。近年來，我黨堅持標本兼治、重在治本的方針，解放思想，實事求是，不斷完善體制機制制度，最大限度地降低腐敗發生率，努力推動反腐倡廉工作向制度化、規范化、法制化方向發展。但還存在著一些問題和不足，適應新形勢下反腐倡廉要求的法規制度體系和工作機制還不健全，制度反腐還缺少有效的途徑和方法，這些現象都嚴重制約著制度反腐工作的開展，如果不及時加強探索和研究，勢必影響整個反腐倡廉的大局。

二、制度反腐的途徑選擇

制度反腐是一項龐大系統工程，必須總體規劃，突出重點，整體推進，既立足解決眼前反腐敗工作面臨的實際問題，又從長計議，有利于反腐敗懲防體系的長遠建設和發展。制度反腐又是一項艱巨復雜的任務，必須立足創新，著眼改革，積極探索制度反腐的有效途徑，確保各項工作落到實處。

（一）把制度建設工作貫穿反腐倡廉各個環節。加強教育、發展民主、健全法制、強化監督都離不開制度建設。因此，必須把制度建設貫穿于反腐敗的各個環節，建立起長效的制度反腐機制。

推進教育工作制度化，健全思想教育機制。堅持教育面向全黨全社會，積極推進黨風廉政教育制度化，是推進制度反腐的基礎性工作。堅持領導干部在職自學制度和干部理論學習考核制度，不斷提高領導干部的理論水平。堅持反腐倡廉專題教育制度，各級黨組織每年要集中一段時間組織開展以反腐倡廉為主題的教育活動，把專題教育與領導干部民主生活會結合起來，增強教育的實效性。堅持完善網絡教育制度，加強廉政文化制度建設，充分運用影視、電教、戲曲、文學等黨員干部和人民群眾喜聞樂見的文化載體，努力提高黨風廉政教育的感染力和影響力；實行分層施教制度，建立對領導干部身邊工作人員、家屬子女等特殊群體的廉政教育制度，完善示范教育、警示教育、提醒教育制度，充分發揮教育的防范功能。堅持和完善黨風廉政教育聯席會議制度，把黨風廉政教育納入黨校和各類干部培訓計劃進行統一部署，著力構建大宣教工作格局，形成反腐倡廉教育強大合力。

推進監督工作規范化，完善監督管理機制。認真落實《中國共產黨黨內監督條例（試行）》規定的監督制度，制定各項監督配套措施，增強制度的剛性和可操作性，堅持以各級領導干部特別是領導班子主要負責人為重點，以防止權力失控、決策失誤、行為失范為關鍵環節，努力構建自上而下、自下而上及同級監督相互結合的全方位、多層次、寬領域的監督體系。在突出抓好黨內監督的同時，拓寬監督渠道，進一步加強法律監督、行政監督、派監督、群眾監督和輿論監督，形成監督的整體合力。把黨內監督工作推向制度化的新階段。

推進懲處工作法制化，強化法紀約束機制。堅持依紀、依法、依規懲治腐敗，認真執行《中國共產黨紀律處分條例》，制定完善辦案制度，促進辦案工作的程序化、規范化，努力提高辦案質量和辦案效率。強化制度的規范功能和懲戒作用，充分利用地方立法權，適時地將一些懲治性的規范上升到法規和規章層面，切實提高制度權威，彌補懲處工作中的紀律疏漏，增強對黨員干部的紀律約束力，加大對違紀違規行為的依法懲處力度。建立辭職制、調整不勝任現職干部等組織處理制度，強化干部問責制，加大對違規干部和不稱職干部的組織處理力度和責任追究力度，進一步形成有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的法制環境。

（二）把制度反腐思想融入改革治本重大舉措。制度反腐的根本之路，就是要真正按照公共政策的要求，通過改革治本，以掌權者“不能腐敗”為目標，以消除腐敗滋生蔓延土壤為出發點，積極探索制度反腐有效途徑。

制度反腐必須突出規范公共權力運行。從制度改革入手，按照社會主義市場經濟和建設社會主義政治文明的目標要求，努力推動公共權力沿著制度化和法制化的軌道運行。改革公共權力授予、剝奪、退出制度，按照有限授權、簡政放權、科學設權、以權制權的原則，努力解決國家權力部門化、部門權力個人化、權力和責任失衡問題，切實增強公共權力為公共利益服務的內在動力。深化行政審批制度改革、財政管理制度改革、干部人事制度改革以及司法體制、金融體制和投資體制改革，努力規范事權、財權和用人權等各類公共權力。認真貫徹《中華人民共和國行政許可法》，完善政府運行機制，改進經濟工作管理方式，提高經濟管理水平，把經濟工作管理從對微觀經濟的直接領導轉移到為經濟發展創造良好的內外部環境上來，深化和完善政企、政事分開制度，充分發揮制度在規范公共權力運行中的作用。

制度反腐必須著眼重點領域制度的建立。科學處理好系統構建與重點推進的關系，針對腐敗現象易發、多發、涉及“權、錢、人”的關鍵部門和重點領域，結合實際制定重點防范的制度和措施，集中力量解決社會和群眾反映強烈的突出問題。要強化涉及重大政府投資、公共財政支出、主要財政收入等部門的反腐制度創新，在工商稅務、金融證券、土地批租、政府采購、水利城建、規劃管理等重點領域，建立重大項目、重大活動、重大決策制度保廉體系。積極推行項目代建制、造價管理制、項目法人責任制、建設工程擔保制和廉政準入制，進一步落實工程招投標、經營性土地使用權掛牌出讓、產權交易和政府采購等四項制度，改革監督管理體制，按照管辦分離的原則，加強和改正對政府投資活動的監督管理。把與人民群眾切身利益相關的各類行業作為反腐制度建立和監督的重點，在教育、衛生、交通、電力等部門加大反腐敗制度的關注力度，切實維護人民群眾切身利益。對執紀執法、組織人事部門也要用制度去規范，確保廉潔從政。

制度反腐必須實現反腐路徑創新。遵循陽光防腐、利益導向、源頭治腐的總體思路，大力加強制度建設，實現反腐路徑創新。按照公共政策、權力運行“公開透明”的要求，推進陽光政務建設，完善行政服務中心運作，加快電子政務建設步伐，建立重大事項票決制、公示制，實行公共部門財政支出公開透明制度和審計結果社會公告制度，自覺接受社會監督，謹防腐敗滋生蔓延。從提高腐敗成本角度，探索建立廉政退休金制度和腐敗經濟制裁制度，建立公務員不良記錄披露制度，加大腐敗的打擊力度，增加腐敗被查處的概率，促使公職人員消除腐敗動機。從減少腐敗機會著手，積極推動和促進政府引入市場機制，培育和規范中介組織，運用市場手段優化社會公共資源配置，避免部分掌握公共資源的部門和人員權力尋租現象；推行機關福利收入統一制度，積極推進公車改革，探索職務消費貨幣化改革的有效方法和途徑，努力消除職務消費的腐敗黑洞。

（三）把健全工作機制作為制度反腐重要保證。制度反腐的力量在于制度的貫徹執行，為了確保制度反腐工作落到實處，關鍵是要建立信息渠道暢通、公眾廣泛參與、內部運轉協調的工作機制和組織領導得力、工作責任到位的保障機制。

建立健全制度反腐的預警機制。凡是預則立，不預則廢，要把構建黨風廉政建設和反腐敗的預警系統，作為制度反腐的信息來源和決策依據。建立廉政預情網絡，在檢察、審計、信訪、新聞媒體等單位設立廉政預情聯系站，在縣（市）區、鎮鄉（街道）、企業和村級組織有選擇地建立廉政預情直報點，組建黨風監督員、特邀監察員、行風監督員為主的廉政預情觀察員隊伍，多渠道、全方位地收集與反腐倡廉有關的信息資料。深入分析收集的信息，動態研究腐敗行為的類型、形式、手法和發生的環節，及時預測一段時間內黨風民情動向，為制度防范提供決策依據。建立預情反饋制度，發現單位在制度和管理上存在漏洞的，及時下發紀檢監察建議書等責令糾正，防患于未然。以預警機制的全面構建，提高制度反腐的科學性和主動性。

建立健全制度反腐的公眾參與機制。保障群眾的知情權，動員和依靠社會各方面力量的支持和參與，是推進制度反腐的有效途徑。要深化政務公開工作，公開公眾關注的熱點問題、重點信息和與群眾利益密切相關的政府信息，特別是對公眾關注度較高、公益性強和公共權力大的部門要實行重點公開，讓群眾有更多的知情權。建立法規制度建設和重大決策社會討論、群眾論證、民主聽證制度，完善民主決策、民主評議制度，充分保障群眾的發言權、決策權和評議權。要完善信訪投訴制度，切實加強投訴中心和舉報中心建設，加快舉報立法，建立健全舉報獎勵和對舉報人的保護制度，切實保障群眾的監督權，充分調動公眾參與反腐敗的積極性。

建立健全制度反腐的保障機制。構建保障機制是制度反腐的重要環節。要建立健全由黨委統一領導、人大政府共同參與、紀委組織協調、部門各負其責的制度反腐工作機制。建立和完善以工作部署、工作過程和工作結果為主要內容的相互銜接和相互印證的制度反腐敗工作體系，將制度反腐工作納入黨風廉政建設責任制范圍。建立和完善主體清晰、責任明確、權力配置科學化的責任體系。建立和完善全方位、多層次、科學的考評體系和獎懲分明、準確到位的激勵體系，保障制度反腐工作落到實處。

三、制度反腐的原則把握

制度反腐作為加強和改進黨的建設的重要舉措，必須要遵循和落實十六大提出的黨的建設的總體部署，按照經濟社會發展、國家法制建設和懲防體系建設的總體要求，大力弘揚求真務實精神，把握制度反腐的正確導向，確保制度反腐工作取得更大成效。

（一）是必須堅持與經濟社會發展進程相適應原則。隨著經濟社會的發展，新情況、新問題不斷出現，制度反腐工作會不斷面臨新的挑戰。因此，必須堅持解放思想、實事求是、與時俱進的思想路線，正確把握反腐倡廉的工作規律，自覺適應實踐的需要，更新工作觀念，及時依據變化了的客觀情況，創新法規制度，提出解決問題的新辦法。必須體現服從服務于第一要務的思想，與促進發展完善社會主義市場經濟體制的要求相協調，始終把制度反腐放在社會主義初級階段的大背景、完善社會主義市場經濟體制的大前提、構建反腐敗懲防體系的大格局中來把握。必須與政治、經濟、社會方面的其它改革相配套，針對不同地方、部門、領域的特點，有的放矢地進行制度創新和改革。

（二）是必須堅持與國家的法制建設相協調原則。制度反腐是依法治國的重要組成部分，既要在制度建設的規劃上與國家法制建設的總體目標和具體安排相配套，又要在內容上與國家的相關法律規范相協調。作為黨委、紀委必須要認真分析黨風廉政建設和反腐敗工作的政策和措施，研究哪些可以繼續由黨內法規和制度來規定，哪些可以轉化為法律法規規章，并適時地將那些經過實踐檢驗的、比較成熟的、可以轉化為法律法規規章的制度，通過法定程序向人大或政府提出立法和制定規章建議，處理好黨內法規制度與國家法律的關系，使兩者在各自不同領域發揮作用，加強反腐敗的法制化工作，用法律的強制力保證反腐敗工作持續、深入、健康發展。

（三）是必須堅持與教育監督相結合原則。制度與教育監督在反腐敗中既各有側重，又相互滲透，相互促進。教育是基礎，側重于教化，同時教育為制度的制訂、執行奠定思想基礎；制度是保證，側重于權力行使的規范，同時制度為教育、監督的規范有效提供保障；監督是關鍵，側重于對權力運行的制約，同時為制度的執行和人的素質的提高提供硬性約束。所以，制度反腐作為新形勢下反腐敗的基本手段和主要途徑，必須納入整個懲防體系與教育監督等其它手段相互結合、綜合運用，以達到反腐的最佳效果。要通過把制度建設貫穿于教育監督的全過程，努力形成教育監督的長效機制。要通過教育，深刻認識制度反腐的重要意義，進一步強化制度反腐意識，使制度反腐思想更加深入人心，努力提高各級黨委政府制度反腐的自覺性和能動性。要通過對制度的執行狀況的嚴格監督，狠抓落實，切實維護制度的尊嚴和權威，從而全面推進制度反腐工作。

四、我局基建工程小組構建廉政制度和廉政監督體系的思路與做法：

我們在局黨組和局長的領導和局紀檢組、監察處的支持下，主要在協調協作機制、權力約束機制、制約監控機制、責任落實機制、監督運作機制等五個方面展開。

（一）加強領導，建立協調協作機制

*數字出版信息中心工程項目啟動之初，我局黨政領導就把工程建設廉政監督列入工作規劃，做到了廉政建設與工程建設一起部署、一起組織實施、一起檢查落實，局紀委、監察處直接參與工程建設反腐倡廉工作，針對建設*數字出版信息中心工程的工作特點，建立工程領導小組，下設籌建辦公室的多方協調協作機制，形成新的組織管理體制。按照“關口前移，重在預防，全程介入，嚴格監督”的原則，我們從二方面著手：一是建立和完善相應的預防監督機制，我們制訂了《*市新聞出版局基本建設內部財務制度》、《工程籌建辦工作人員職責》、《工程籌建辦工作人員勤政、廉政工作制度》、《新聞出版局、總包施工方、監理方實施共建“陽光工程”廉政責任書》等項制度，并開展干部教育，共同預防職務犯罪工作。二是建立工程領導小組，局長任組長，相關副局長和紀檢組長任副組長，小組成員包括紀檢、監察人員、基建工作人員、其他相關部門領導共8人，小組接受局黨組和局長辦公會的領導，業務上接受局法律顧問的指導，實行例會制度，對建設項目實施全程管理、監督。

（二）規范制度，構建權力約束機制

優質、安全、陽光工程源必須加強管理，必須兩手抓、兩手都要硬。工程開工的同時，圍繞工程項目的各個環節建立健全一系列規章制度，同時工程領導小組對于辦事權、審批權加強權力制約，并對各級職權權限進行認真的把關，對相關制度建設進行了認真的審核，并提出了修改意見和建議，形成了較系統的內控制度，以實現分解職務權力和約束權力，防止權力的濫用。比如：工程財務資金管理，工程項目建設管理等，為拒腐防變提供了必要的條件。凡工程項目的公開招投標、項目合同談判、超預算支出的問題必經工程領導小組集體討論研究決定，目前，工程領導小組已經召開60次例會，并有60次會議記要。從制度上強化該項目的管理和監督，促進依法監督，依法執紀。通過加強監督，保證制度的嚴格執行，增強制度的嚴肅性和約束力。

（三）強化監督，構筑制約監控機制

要遏制腐敗，就要對權力有相應的監督和制約，監督工作的特殊性需要特定的監督權。監督部門沒有特定的監督權，就不能實現防范腐敗的目標。首先是明確監督權，主要有三權：知情權，即為工程項目信息、工程管理過程和結果的知曉、參與、建議權；監督管理權，即對工程項目實施，決策管理、資金調配是否規范運作，管理到位的監督權；督查權，對各項管理制度的制定、執行、完善的全程督查權。工程領導小組會議制度、實施工程施工管理巡視制度等，定期聽取工程項目籌建辦公室有關工程實施、進度、操作程序等情況匯報，分析發現的問題，較好解決了三權的確立和實施。二是理順決策層、監督層、操作層的關系，實行機構分設，職責分開，做到管理、監督、操作相分離，對工程項目管理進行全過程監督，使工程管理更加規范、有序，最大限度地降低了以權謀私的可能性。

（四）履行職責，形成責任落實機制

由于建立了執行監督制度，工程領導小組認真履行監督職責，抓住黨風廉政建設責任制這條主線，明確各層級、各項目負責人不僅要廉潔自律，還要對職責范圍內廉政監督負責任，增強各級管理人員的責任意識。一是建立廉政責任制度，督促有關部門按照廉政建設要求履行監管責任，把業務工作與廉政建設結合起來，共同履行監督責任。二是在招投標工作中，推行《廉政承諾》和《廉政合同》，在每次招投標過程中，要求每一個評委填寫《廉政承諾》書，招標結束后，要與施工單位簽訂《廉政合同》。工程領導小組作為《廉政承諾》、《廉政合同》的監督機構，負責對“承諾”“合同”履行情況進行監督。三是加大監管力度，建立和完善有關運行機制、工作程序和監督制度。

（五）拓寬渠道，創新監督運行機制

實施陽光工程的管理和監督。針對該項目主管部門多、資金量大、工程項目散，容易出問題的情況，工程領導小組要求事先制定該項目公開的管理辦法，實行民主監督制度，確保這一項目的公開公正、廉潔高效。《*市新聞出版局、總包施工方、監理方實施共建“陽光工程”廉政責任書》的制定，明確了公開責任。我局對該項目工程，一是信息公開，我局適時在*市政府專網上和局域網上公開工程信息。尤其是對招投標的審查監督，擴大參投企業知情權、參與權、監督權，為公平競爭提供基本保障。二是公開中標人和監理單位，設立舉報電話，在工地設立舉報箱，接受群眾對招標過程和其他方面存在的違法違紀行為的舉報與投訴。三是結果公開，明確了招投標、竣工驗收等公示制度，讓社會知情，讓群眾監督，形成全員參與全員監督的良好氛圍，營造良好的內部監督氛圍。

五、初步探索的思考與體會

工程領導小組監督體系建立以來，緊緊圍繞建設項目預防監督體系確定的內容和要求，做了大量的工作，明確了職責、任務，出臺了相關制度，提出了有關建議和意見，項目管理工作人員廉潔自律意識和廣大干部群眾的民主監督意識顯著增強，促進了該項目工程管理工作健康有序進行。二年多的探索，有一些初步體會：

（一）領導重視、各方配合是前提。抓好廉政建設，關鍵在領導，工程領導小組監督體系的建立是局黨組始終堅持“兩手抓、兩手都要硬”的方針結果，是局紀檢、監察處的高度重視，各部門密切配合的結果，沒有局黨組強有力的組織領導是很難建立起來的。

（二）健全制度、責任明確是基礎。建立有效的管理體制，責任制落實到位，明確紀檢、監察部門的監督權，為實施監督創造了良好的環境，使體系運作得以順利開展。

（三）全程介入、嚴格監督是關鍵。新的監督機制的建立，產生了威懾作用，促使對權力運行的監督增強；與之相配套的管理制度、管理手段和預防措施加強，使權力運行得到監督制約，防止了權力運行“暗箱操作”。

（四）學習業務，提高監督水平是保證。搞好預防監督工作，人是最關鍵的因素，以紀檢、監查干部作為監督的主體，要了解工程項目的相關程序，還要不斷掌握職務犯罪易發多發部位和手段，只有不斷提高自身的政策水平和業務技能，才能做到防患于未然，到位不越位，參與不干預。在工程建設工作中建立的工程領導小組廉政制度和監督機制，是一項有重要意義的探索和創新，應該說，許多措施和辦法還處在探索和實踐階段，仍需不斷充實、完善。我們還要繼續深入研究*數字出版信息中心二期工程聯建工作的特點，針對腐敗現象發生的規律，切實在*數字出版信息中心二期工程聯建工程項目建設監督工作中建立起有效的預防腐敗體系。