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隨著改革開放的深入，城市化進程的加快和城鄉統籌的實質性啟動，我市的漁農村發生了巨大的變化，漁農民生活水平有了顯著提高，漁農村各項事業得到了長足發展?！耙元劥！?、“低?！?、“合作醫療”、“被征地農民養老保險”等各項政策得到有效落實，漁農村群眾參與各類保障的面日益擴大。但由于種種原因，部分漁農民仍游離于社會的保障網之外，他們的生老病死只能由個人或家庭來承擔，有的漁農民群眾雖已納入保障網范圍，但得不到真正的保障或保障水平偏低。這些情況的存在，不利于漁農村深化改革和漁農村經濟的發展，也不利于全面推進社會主義新農村和小康社區建設，更不利于整個經濟社會的協調和持續發展。因此，完善我市漁農村社會保障制度，仍是政府和社會需要迫切解決的問題。

一、我市漁農村社會保障現狀

隨著經濟社會的發展和“以人為本、和諧發展”理念的深入人心，我市漁農村社會保障經歷了從無到有，從試點到基本普及的階段，使廣大漁農村群眾真正得到了實惠。調查發現，我市漁農村社會保障工作主要呈現以下幾個特點：

（一）“以獎代?！闭呱钊肴诵?。20**年市委、市政府出臺了《**市新型社區老年人獎勵保障金管理辦法》，該文件規定：“凡擁護黨和政府、愛國愛鄉、遵紀守法，經所在鄉鎮（街道）批準為文明守法戶的，其家庭中六十周歲以上的老年人按每月30元發放獎勵保障金。”這一政策，惠及全市漁農村絕大多數老年人，且隨著政府獎勵力度的加大，保障金額逐年得到提高。因該項獎勵政策能使群眾最直接地得到實惠，漁農村群眾尤其是中老年群眾對該政策一致認可，并高度贊揚。

（二）最低生活保障制度穩步推進。我市自19**年建立最低生活保障制度以來，低保對象從19**年底的2**人增加到現在的12915人。低保標準城鎮從150元/人/月增加到現在的250元/人/月，農村從80元/人/月增加到現在的150元/人/月，人均月低保金從19**年的40元、60元，增加到現在的城鎮161元，農村117元，累計支出低保金7845萬元。

（三）漁農村新型合作醫療初顯成效。自20**年實施漁農村合作醫療制度以來，20**年全市參加新型漁農村合作醫療的人數達到*人，占應參保人數的80%。兩年來，全市累計籌集資金5**3.37萬元，有418951人次得到了農村新型合作醫療基金補償，補償額達4145.44萬元。

（四）被征地農民養老補助普受歡迎。隨著我市城市化、工業化進程的快速推進，失地農民這一特殊群體大量出現。農民原本缺乏基本的社會保障，在失去土地之后，各種問題日益凸現。為避免糾紛和矛盾，市委市政府出臺了被征地農民養老保險實施辦法，給失地農民系上“安全帶”。實施幾年來，農民普遍熱衷于領取每月補助金（80元、60元不等），截止今年10月份全市共有89880人參加了被征地農民養老保險，已有35221人開始領取養老補助，今年（截止10月）已領取補助資金12431.8萬元。

二、我市漁農村社會保障存在的主要問題

從理論上講，漁農村社會養老保障作為政府的惠民工程、民心工程，廣大群眾理應成為堅定的支持者和積極參與者。但在具體實施過程中，仍存在以下幾方面問題：

（一）漁農民參保意識不強。在推行漁農村新型合作醫療時，經常會碰到這樣的情景，社區的工作人員一次次上門要求漁農民參保，很多漁農民卻不肯參與。對享受醫療費補助，漁農民心底是期盼的，但要在參與合作醫療中，每年支付小額費用，又是心底猶豫，存在著僥幸心理，多數沒有醫療消費投入意識。岱山新農村建設指導組曾對該縣1000名漁農民進行過一次問卷調查，結果表明65%被調查的漁農民對養老問題很關注，但當問及“您最希望用哪種方式解決自己的養老”時，只有47%希望自己有養老金，而53%希望靠子女養老、存錢防老等途徑，漁農民對參加社會保障類保險的意識不是很強。

（二）保障資金籌集面狹窄，保障能力有限。資金是推進農村社會保障體系建設的核心問題。從以上分析的四類農民養老保障來看，完全由政府主導的“以獎代保”和“最低生活保障”、“被征地農民養老補助”更受農民歡迎，但保障能力有限。而以個人繳納為主或個人和政府（集體）共同籌集的被征地農民養老保險選擇性參保項目、新型合作醫療則冷熱不均，且存在籌資困難、保障有限的局面，農民缺乏積極性。

（三）各項農村社會保障制度尚不健全。我市現行的農村社會保障形式，主要是新型漁農村社區“以獎代?！?、被征地農民養老補助、最低生活保障、社會救濟、社會優撫、農村“五?！焙托滦秃献麽t療。最低生活保障制度容易受地方財政影響，一定意義上講街道比鄉鎮更能做到應保盡保，因為街道低保金全部由財政支出。富鎮比窮鎮容易做到應保盡保，因為實力強的鄉鎮更能夠承擔配套資金，相比財政困難的鄉鎮就盡量控制范圍、盡量控制人均額度。這些都使一些低收入家庭仍在門檻之外，有的在范圍之內的享受標準仍很低。筆者對定海區岑港鎮的調查數據顯示：20**年底該鎮有低保家庭267戶*人，占該鎮總人口數的1.99%。人均月低保支出70元遠低于全市農村月支出117元。新型合作醫療制度有待完善。一是鄉鎮社區干部對高參保率有畏難情緒，尤其是偏遠、經濟落后鄉鎮社區更是對此很有想法，目前全市各縣區下達給各鄉鎮、社區的參保率是85%，小康社區的參保率要求在90%以上。這一指標超過了目前鄉鎮社區實際接受力，很多鄉鎮和社區的外出人口多達20%以上。二是合作醫療還不能從根本上解決農民“因病致貧”和“因病返貧”問題。真正的窮人還是拿不出自費部分的醫藥費，以至于雖然政府給交了合作醫療金，但是生了病還是能拖則拖，真正生了大病的也仍舊保障不了。三是由于目前尚未在全市范圍內統籌醫保和定點醫療點，流動的農民不能就近就醫，即使參保要想享受這一政策可能需要付出更大的成本（交通費），且有可能會造成病情的延誤。再是大病醫療報銷比例低。這種情況下要讓85%以上的農民自愿參保似不現實，但實際上報的指標都是按上級要求完成了，主要原因有三，一是社區以沒投保農民的名義參保以完成指標，但又不能告知本人已為其參保（占相當大的比例）；二是由經濟實力強的社區為全體村民福利性投保；三是代扣村民福利為其參保。被征地農民養老保險從出臺起就開始轉向被征地農民養老補助，被征地農民養老保險中的選擇性參保項目遭遇冷落，這與政府推出被征地農民養老保險的初衷完全不一。而相應的失地鹽民、失海漁民的政策亟需出臺和完善。

（四）村級集體經濟發展不平衡，直接影響漁農民保障均衡。漁農村集體經濟是農民社會保障的最后防線，起到至關重要的作用。集體經濟發展好的村，老年農民群眾每月不但可領取50元－1000元不等的養老金，村民甚至還可以免費享受醫保、教育補貼及送老金。而多數漁農民群眾則仍依靠養兒送老的傳統方式。隨著單身子女家庭的增多，這一傳統養老方式也將接受嚴峻考驗。

（五）漁農村社會保障覆蓋面仍有待擴大。盡管這幾年各級政府在不斷擴大漁農村社會保障范圍，擴大受益面。但是由于失海漁民養老保險仍未啟動、“大島建、小島遷”戰略實施后，相關配套政策沒有及時跟上等因素影響，使一定數量的純漁、農業村的漁農民仍游離在“以獎代?！闭叩壬鐣Ｕ细采w范圍之外，如岱山高亭鎮的江南村、官山村、大峧山村分屬于三個小島嶼，漁農民世代以島建居從事捕魚、農業，由于地處偏辟，區域上很難與其它漁農村撤并建立新社區，獨立建社區人口又不夠，且又受社區指標數限制，因此在建設漁農村新型社區時采用了暫緩考慮和與城中村一并考慮的辦法，這也使得該三村的群眾至今未能享受“以獎代?！闭?。

三、對我市發展和完善漁農村社會保障制度的幾點建議

建立和完善農村社會保障政策是實踐“**”重要思想和全面貫徹落實**精神的需要。胡總書記在**報告中指出“加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，保障人民基本生活，是社會安定的重要保證。要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系。探索建立農村養老保險制度。全面推進新型農村合作醫療制度建設。完善城鄉居民最低生活保障制度，逐步提高保障水平。提高統籌層次，制定全國統一的社會保險關系轉續辦法。采取多種方式充實社會保障基金，加強基金監管，實現保值增值。健全社會救助體系。做好優撫安置工作。發揚人道主義精神，發展殘疾人事業。加強老齡工作”。根據胡總書記的這一重要論述，建立和完善農村社會保障政策，不僅是建立、健全我市社會保障體系的需要，更是統籌城鄉發展、全面推進新型漁農村建設的具體行動和迫切需要。

（一）要不斷加大宣傳力度，努力提高漁農民群眾的參保意識和熱情

漁農村各類社會保障參保的對象是漁農民，惠及的對象也是漁農民，要讓群眾知道參加漁農村各類社會保障的好處。要利用各種宣傳工具來進行全方位宣傳，尤其是要宣傳參保后實實在在的受益，盡可能要以群眾看得見的事實來宣傳。一方面要不斷改變多年來漁農民對社會保障的被動意識，讓其成為漁農村社會保障的主動參與者。另一方面要不斷加大支持力度和保障水平，持續提高群眾參與熱情，讓漁農民群眾真正感受到政府對他們的關心。

（二）要建立政府、集體和農民三方合理的籌資機制

是否具備足夠的資金，是農村各項社會保障制度能否正常運行的關鍵，也是能否滿足廣大農村居民各種社會保障需求的經濟基礎。鑒于我市目前的經濟和社會發展水平，現階段農村社會保障基金的籌集仍須貫徹政府、集體、個人三者合理負擔，重點突出財政和社會出資的原則。盡可能體現政府的農村社會保障的主體責任，逐步減少鄉鎮、村集體的配套。如對于最基礎的最低生活保障制度、救濟制度盡可能做到以政府財政為主，減少鄉鎮的承擔比例，尤其要考慮財政困難鄉鎮的承擔比例，讓全市最困難的群體能夠盡可能的享受到最基本的生活保障。同時進一步開辟社會力量救助困難群體的渠道和力度。

（三）要建立和完善分層分類的農村社會保障體系

第一，提高作為社會保障最后防線的最低生活保障制度的標準和水平。對那些因為疾病、災害或缺乏勞動能力而造成生活困難的貧困人口提供幫助，以保證他們的基本生活。根據當前我市經濟和社會的發展水平在確定最低保障標準時，盡可能考慮群眾的基本生活保障的需要及迫切想改善生活的愿望。既要避免養賴漢又要充分調動其個人改善生活的積極性。第二，進一步完善新型合作醫療制度。提高財政支付能力，盡可能減少農民承擔比例；統籌全市合作醫療定點醫院，使參保漁農民在全市任何一家定點醫院都能就近就醫；同時盡可能的提高大病醫療的報銷比例，讓漁農民群眾切實感受到合作醫療的好處。最終實現城鄉之間醫療保障制度的并軌。第三，探索和建立農村社會養老保險制度。民政部自1992年起試行的農村社會養老保險，因其屬于完全個人賬戶和完全積累型的養老保險模式，缺乏社會統籌，實質上成了一種自愿參加的儲蓄，起不到調節收入分配的作用，從而也失去了對貧困人口提供幫助這一社會保障制度的本來意義。因此，在制度設計上應該考慮在自我保障的基礎上逐步增加社會統籌的比例，實行個人賬戶和社會統籌的結合，并設計向貧困人口傾斜的制度。目前我市將農保并入社保的部分除落實原有政策外，盡可能的落實政府配套和社會統籌。第四，構建城鄉之間社會保障制度的銜接通道。城市化的進程意味著農業人口將大規模地轉變為城市人口。隨著我市工業開發進程的加快，本就稀少的土地資源日益緊缺，事實上的農業勞動力已轉變為非農業勞動力，但卻無法得到與城鎮居民同樣的經濟和社會地位，尤其是不能得到城鎮社會保障體系的覆蓋。因此，應該嘗試在城鄉社會保障制度之間設計互相銜接的通道，以加速城市化進程。第五，鞏固和完善“以獎代保”，促進新漁農村社會福利事業全面發展。加大財政支付力度，充分考慮尚未享受漁農民的利益，盡可能讓全體漁農民享受到改革和發展的成果。關注鹽民失地、漁民失海，統籌安排我市漁農民的整體福利。

（四）優化農村土地征用政策，保障農民的持續收入

讓農民持續享受到工業化、城市化建設的成果、利益。探索土地征用新的補償辦法，逐步改變單一貨幣化征用土地的方式，引導被征地農民參與到工業化和城市化建設中來。在征用相當數量的土地時允許社區、個人留置一定比例的土地供其建造房屋，發展配套產業或者租賃。享受商業化、工業化發展帶來的土地增殖、資產保值以及穩固的收入。如在商業性土地征用時留置土地或給予營業用房；在工業性土地征用時留置允許社區集體開發的土地或個人租賃用房地塊。既確保社區、村集體資產的保值、增值，又促進集體經濟的發展，同時增加農民就業，保障農民穩固收入。對于涉及原農民參加的農民養老保險應區別于社會保險，不應做為抵扣被征地農民養老保險。

（五）引導和扶持集體經濟的發展，提高農民的后續保障能力

在漁農村集體經濟發展調查中發現，集體經濟發展良好的社區（村）農民的各類保障都能得到全面的發展。如定海區城東街道小契村、岱山高亭的大岙二村抓住城市化建設的契機，將土地征用補償用于再投資購置地塊建造房產，通過租賃等形式發展壯大集體經濟，既確保了集體資產的保值、增值，又每年有固定的收入發展集體公共事業、補貼村民福利。小契村老年人每月可領取120元生活補貼，大岙二村達到夫妻每月800元。此外，一些經濟實力強的村還為全體村民參保合作醫療，有的甚至還報銷一定比例大病醫療費個人承擔部份。因此引導和扶持村級集體經濟的發展成為統籌城鄉發展、全面推進漁農村建設，創建小康社區的建設的重要方面。尤其要在工業化、城市化建設進程中要充分考慮社區、村的集體經濟的發展，給予社區（村）更大的集體經濟發展空間和政策，讓農民盡快享受到城市化、工業化帶來的成果和保障。