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多年來我們拘泥于“議行合一”的黨委領導體制的束縛，不敢解放思想進行理論創新和制度創新，沒有找準并抓住“議行合一”體制弊端對癥下藥，不僅影響了黨內民主的發展和黨內監督的強化，而且也影響了加強和改進執政黨的建設。

一

130年前，馬克思根據巴黎公社短暫的72天執政經歷，即在《法蘭西內戰》一文中指出“公社不應當是議會式的，而應當是同時兼管行政和立法的工作機關。”經典作家在經典著作的個別論斷，竟成為我們80年來幾乎一成不變的“議行合一”的黨委領導模式。

在中國共產黨內最早思考并認識到發展黨內民主，強化黨內監督重要性的是鄧小平同志，最早想著手改革“議行合一”的黨委領導體制的也是鄧小平同志。1956年，鄧小平同志在黨的“**”《關于修改黨的章程的報告》中指出：“無論黨內的監督和黨外的監督，其關鍵都在于發展黨和國家的民主生活”。為“把黨的民主生活提高到更高的水平，黨中央委員會在黨章草案中，決定采取一項根本的改革，就是把黨的全國的、省一級的和縣一級的代表大會，都改作常任制，多少類似各級人民代表大會那樣。”從而“使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和最高監督機關”，“使黨內民主得到重大發展。”為解決“議行合一”問題，他強調，在縣以上地方委員會“都設立常務委員會和書記處。”

建國以來，我們黨在黨內民主方面雖然取得明顯成績，但由于過分依賴于戰爭年代形成的“議行合一”領導體制，對如何科學分解黨內權力，改革黨和國家領導制度考慮不多。正如鄧小平同志指出的那樣：從1957年的反右派擴大化，到1959年的“廬山會議”反右傾后，“黨和國家的民主生活逐漸不正常”，“家長制現象，不斷滋長。”由此引發那場史無前例的“”，給黨和國家帶來史無前例的十年浩劫。黨和國家民主生活遭此重創，同“中央領導小組”把“議行合一”體制提升到無以復加的高度不無關系。

黨的十一屆三中全會的最大功績，不僅確定了全黨工作重心的轉移，而且為發展黨內民主奠定了堅實的基礎。解放思想，實事求是思想路線的恢復和確立，有力地推進了我們黨和國家的民主政治建設。我們制定了黨內民主政治生活的準則，實現了黨內政治生活正常化；擴大了黨的代表大會的職權，確立了領袖是一個集體的原則，逐步廢除了領導職務終身制；重建了黨的各級紀律檢查機關，修改和制定了一系列黨規黨法等等。

但是我們也應清醒地看到，不少制約黨內民主發展，影響黨內監督的深層次問題還沒有觸及。由于黨內民主發展不充分、制度不健全，致使黨內監督不力、不到位等問題仍然困擾著我們，反腐敗斗爭的深入推進仍面臨不少阻力和困難。

我以為，制約黨內民主發展的主要問題是“議行合一”的黨委領導體制；影響黨內監督不力、不到位的主要問題也是“議行合一”的黨委領導體制。抓住這個關鍵問題，集中全黨的智慧，在十六大前后認真研究解決，我們不僅能加強和改進黨的領導，鞏固黨的長期執政地位，而且還能給世界社會主義運動的執政黨建設提供有益的啟示。

“議行合一”的黨委領導體制，使黨內的立法權、執行權集于黨委一身，造成黨內權力配置失衡。黨委既是決策機關又是執行機關，同時黨內監督機關也在其領導之下，集黨內三權于一體的黨委，成了一級黨組織中的唯一領導機關。在這樣一種領導體制下，黨內權力實難平衡，黨內民主實難發展，黨內監督實難進行。

從黨內權力配置來看，“議行合一”使黨內權力嚴重失衡。黨內立法決策權與黨內執行權一旦合一，立法決策機關與執行機關必然混為一體，雙方的相互制約關系必然打破。黨委實行“議行合一”的領導體制，黨內就不可能設置獨立的執行機關，黨代會作為同級黨的最高權力機關必然形同虛設。黨代表只好每五年露一次面，體現一回權利。由于全委會大多每年一次，黨代會、全委會閉會后“議行合一”的權力即自行交予常委會。黨委（主要是常委會）既管立法、決策，又管執行，從政策的出臺，到政策的執行一竿子插到底。黨委（主要是常委會特別是第一書記）由于權力過于集中，又方便好使，為保證執行的堅決有力，在決策上，多用首長負責制代替民主集中制；在用人上，多用“等級授職制”取代選舉制。于是，黨委無論在用人還是治事上，從決策到執行，要對就對到底，要錯就錯到底。其間，沒誰可以叫板，無人可以糾偏。“十年”就是最好的例證。“議行合一”的黨委領導體制，不僅造成了晚年所犯的錯誤，而且那場史無前例的浩劫，也引發了國內外和全黨上下對此的深刻反思。一些地方紀委，特別是中央紀委最早意識到“議行合一”的黨委領導體制存在的弊端。經中央政治局同意，1996年1月，尉健行同志在中央紀委六次全會的報告中明確提出“凡屬重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額資金的使用，必須經集體討論作出決定，”并具體規定：地縣黨政領導班子正職的擬任人選，分別由省、市“黨委常委會提名，黨的委員會全體會議審議，進行無記名投票表決。”這是中央在修改黨章前，將地方黨的常委會一部分決策權劃給全委會的最早改革。目前，用票決制決策“三重一大”問題，已為不少地方黨的全委會或常委會所采納，盡管這種分權還不夠科學，也不盡合理，但這畢竟是對80年一貫制的“議行合一”黨委領導體制的最早質疑和最具體的補救。

從發展黨內民主來看，“議行合一”使黨內民主嚴重削弱。作為立法決策機關的黨委，本該實行民主集中制；作為執行機關的黨委，本該實行首長負責制。由于黨委定位于“議行合一”的機關，集決策權、執行權于一身，何時用民主集中制去研究黨內立法、決策問題，何時用首長負責制去決定黨的方針、政策的執行問題，不光作為“班長”的黨委書記每每大傷腦筋，即使調動常委“一班人”的智慧，也會七嘴八舌，莫衷一是。由于執行權是最為經常、最為集中、最為具體的權力，又特別強調責任與效率，因此，即使最民主的“班長”，在拍板的關鍵時刻，也不敢把自己的一票等同為普通一票，有時甚至必須等于或大于“一班人”票數之和，這也就不難理解建黨80年了，為什么“黨委的權力又往往集中于幾個書記，特別是集中于第一書記”；為什么“民主集中制還沒有成為嚴格的制度”；為什么各級黨委在執行民主集中制時那樣難；為什么有的地方黨委書記要兼任上級黨委的常委；為什么“黨的一元化領導，往往因此而變成了個人領導”；為什么“全國各級都不同程度地存在這個問題”。因此，“議行合一”的黨委領導體制下，民主集中制只能用其形式，而首長負責制卻通常成為黨委書記必然首選并用其實質。

從加強黨內監督來看，“議行合一”成為黨內監督的嚴重障礙。盡管黨的全國代表大會賦予紀委“對同級黨委及其成員實行黨章規定范圍內的監督”的權力，但在實際中這是難以實行、甚至不可能實行的。一是黨代會閉會期間，黨委代行其立法、決策的職權，黨章規定紀委負責“檢查黨的路線、方針、政策和決議的執行情況”，沒有授予其檢查各級黨委制定方針、政策的權力（“黨章規定范圍內的監督”實際指的就是對執行權的監督）；二是作為黨內執行機關的黨委，從理論上講，紀委對其行使執行權可以進行監督。但在實踐中，又有哪個紀委能隨時分清“議行合一”的黨委，在何時行使的是執行權，在何時行使的是立法決策權呢？監督稍有不慎，就可能越權越位。三是黨章規定了紀委要接受同級黨委的領導，面對“議行合一”的黨委領導體制，又有哪個紀委和紀委書記說得清，何時應該對黨委進行監督，何時應該接受黨委的領導。四是“議行合一”的黨委領導體制，還加大了監督職能機關對其監督的難度。因為對決策的監督和對執行的監督應分別是黨代會和紀委會的職責，但在黨委決策與執行合一的情況下，兩種監督的分工和協調難以操作。五是目前紀委成員的提名、任命、調動和待遇都握在同級黨委手中，這種體制上的局限性，決定了紀委對同級黨委及其成員監督的不力、不到位的必然性。由此形成這樣一種狀況：對下級制約多，對同級監督少；對個人制約多，對組織監督少；形式監督多，實質制約少；被動監督多，主動制約少。以致在查處的眾多腐敗案件中，幾乎沒有一起是由同級紀委檢舉揭發同級黨委主要領導和黨委班子違紀違法行為的案例。這既是“議行合一”體制設計的弊端所致，也是現行黨內監督體制亟須改革的原因所在。

或許有人會認為“議行合一”的黨委領導體制由來已久，并幫助我們順利度過了戰爭年代和共和國建設的初期，繼續沿用，似無大礙。其實，只要認真分析和思考就不難發現，是血與火的戰爭和頻繁的政治運動，作為保持黨內民主、維系黨內監督的載體，在一定程度上彌補了“議行合一”的黨委領導體制的缺陷，使黨內民主雖然脆弱（十年浩劫中，黨內民主的脆弱性表現得尤為突出，“中央領導小組”對黨內民主的踐踏，曾達到無以復加的慘烈程度）卻得以延續下來。當戰爭遠去，運動不再的今天，如何適應社會主義市場經濟的新形勢，如何鞏固黨的長期執政地位，如何帶領6400萬黨員以“三個代表”重要思想為指導，加強和改進黨的建設，都離不開發展黨內民主。因為“發展黨內民主，充分發揮廣大黨員和各級黨組織的積極性、主動性、創造性，是黨的事業興旺發達的重要保證。”（“七一”講話）而發展黨內民主，加強黨內監督必須走制度創新之路，必須認真研究并切實解決“議行合一”這個我們曾試圖解決卻又失之交臂的體制問題。

二

我認為，要改革“議行合一”的黨委領導體制，應當從以下幾方面入手。

（一）對黨內權力進行科學配置，合理分解，明確界定。

黨的“**”提出實行黨代會常任制，在黨的縣以上地方委員會“都設立常務委員會和書記處”，就內含了科學配置黨的權力，合理分解黨委決策權、執行權的客觀要求。

1、科學配置黨的權力。分設黨委會、執委會（或“**”后曾實行過的書記處）、紀委會，將黨的決策、執行和監督職能適當分離。執委會和紀委會在黨代會閉會期間受黨委會的領導，三個委員會共同對黨的代表大會負責。

2、合理分解黨委會的權力。將黨的決策權、執行權從黨委“議行合一”的權力框架中適當分開。黨委會負責決策，實行民主集中制，以保證決策的科學、正確；執委會負責執行，實行首長負責制，以保證執行的效率。

3、明確界定執委會的權力。應在黨章中明確規定執委會（或書記處）類似黨內的執行機關，負責處理黨內的行政事務。縣、市、省的執委會成員擬分別為5、7、9人，實行首長負責制。同級黨組織各工作部門主要領導任免的提名權在執委會，審批權在同級黨委會；執委會有權任免同級黨的各工作部門的副職及其以下干部，只需報同級黨委會備案；執委會實行任期制，一般不超過兩屆。

（二）推行黨的代表大會常任制，發揮代表大會的最高決策職能和最高監督職能。

1、在中組部已有10個縣級黨代會常任制試點的基礎上，再分別選擇一些縣、市、省進行黨代會常任制的試點。

2、作為黨代會常任制試點的縣、市、省，全委會成員擬分別控制在30、40、50人以內，不駐會；常委會成員擬分別為9、11、13人，駐會；全委會、常委會成員的組成，40%為不在執委會、紀委會和政府、司法機關任職的黨員領導干部，40%為各行各業的普通黨員，20%為黨建方面的專家學者。

3、規范黨代會、全委會、常委會的地位、職責、權限。可參照“**”黨章草案的規定，適當縮短地方黨代會的任期，適當增加全委會、常委會開會次數。各級黨代會的主要職權是聽取和審查黨委會、執委會、紀委會的報告；討論并決定同級黨的重大問題；選舉上述三個委員會，黨代會在承擔對同級黨委會及常委會的監督職責的同時，還應加強對執委會、紀委會的監督；黨代會閉會期間，全委會或常委會應代行對執委會、紀委會的監督職責。三個委員會成員之間不得交叉任職。

4、黨代表有權在每年一次的黨代會上，對三個委員會及其成員進行質詢、批評；有5名以上代表聯名即可提出罷免和撤換不稱職的黨員領導干部的議案；閉會期間，黨代表可通過視察和調研活動，傾聽選區黨員和群眾的意見建議，以了解、監督、檢查同級黨的三個委員會及其工作部門的工作情況。

（三）改革黨的紀檢監督體制，加強黨內專門機關的監督。

1、應把對同級黨委會的監督交給黨代會，紀委只負責對同級執委會進行專門監督，以預防和處理執行權的濫用。

2、紀委有權列席執委會的各種會議，并有發言權；紀委有權審閱執委會的各種文件，并有報告權；紀委有權調查執委會提名或任免的干部的情況，并有處分權；紀委有權檢查執委會貫徹黨的路線方針政策的執行情況，并有監督權。

3、紀檢工作要實施戰略轉移。從以辦案為主轉向以監督為主；從以監督一般性違紀違法為主轉向以監督違反政治紀律為主；從以事后懲處的監督為主轉向以事前預防的監督為主。只有收縮戰線，集中兵力，有進有退，才能突出重點，按黨章賦予的權力實施相應的權力監督。

4、擴大紀委獨立行使立案、調查、處分的權限，以加大對執行權的監督。各級紀委對同級執委會任命的干部可獨立作出立案、初核、給予黨紀處分的決定。

5、改革“雙重領導”體制。地方紀委、部門紀檢組的主要領導人選，以上級紀委提名為主；必要時上級紀委有權向下級紀委選派主要領導；逐步將對各省各部委的臨時巡視改為派駐巡視，擬按原大行政區和系統設立固定的巡視辦公室，待條件成熟時，分步完成全系統的垂直領導體制。