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隨著我國社會經濟快速發展，城市化水平和信息化程度不斷提高，人民群眾面對自然、人為災害和社會突發性事件的風險也不斷增大，對政府公共管理能力，特別是危機管理能力、應急處理能力提出了更高要求。建立適合我國國情的防空防災一體化的民防體制，既是改變目前多頭應急處置的現狀，構建一個綜合應急管理體系的需要，也是拓展人防向民防轉變，實現“兩防”一體化的根本之舉。

一、充分了解民防的特征與職能

關于國際民防組織及其定義

1**年*月**日，12個國家在日內瓦達成共識，簽訂了《關于戰時保護平民之日內瓦公約》，當時意義上的民防，是指在戰爭時期為減少敵人進攻，特別是空襲所造成的生命財產損失而采取的一切非軍事措施，主要目的是為了應對戰爭災害。

直到19**年國際民防組織提出倡議，要求各國民防組織加強平時防災救難的功能，并建議把原來的公民防衛（CivilDefence）改為公民防護（CivilProtection）。1994年，該組織在《安曼宣言》中指出：“不應該將民防僅限定為對戰爭期間或武裝沖突中所導致的災害采取某種人道主義行動，而應當確認民防這一概念應包含人類為抵抗各種事故和災害，保護他們的人口、環境和財產所采取的一切措施。”顯然，這時的民防已擴大到戰時防空平時防災的雙重職能。

我國于19**年加入世界民防組織。19**年，在北京召開的第十一屆世界民防大會通過了旨在“面對21世紀的災害，為各國人民提供保護和幫助”的《北京宣言》。建議制定國家民事防護結構的基本理論；制定有關國際合作和互助的框架公約；呼吁建立標準化的應急管理程序；在普遍承認和接受的價值觀念的基礎上建立民事防護的基本原則；制定一項推動和宣傳有關民事防護的國際人道法的計劃。2**0年日內瓦會議時，國際民防組織被接納為聯合國專門機構，成為災難發生前、中和后進行各種保護生命、財產和環境活動的理想機構。

國際民防的演變進程，明確了現代民防應以防空防災為重心，戰時防御空襲、平時突擊搶險，以保護公民的生命安全、保護國家的經濟財富以及在戰爭時期保持社會穩定以支持戰爭行為為其基本任務。當前，美國、瑞典、英國、俄羅斯、澳大利亞、新西蘭、韓國、日本、意大利、新加坡、突尼斯、菲律賓、毛里塔尼亞等世界上110多個國家將戰時與平時、防空與防災融合起來，可見民防體系已成為國防力量和防災救災力量的重要組成部分。

民防的特征與職能

民防特征主要有四項：一是任務的雙重性。民防工作既擔負戰時消除空襲后果的任務，又擔負平時綜合減災任務。二是政府的主導性。政府有權力和能力，也有責任和義務，在法律法規的框架內，充分融合社會相關資源，調動社會各方力量，組織實施各項民防措施，向受災民眾提供保護和援助。三是民眾的參與性。民防工作是要保護民眾，而民眾也是民防工作的重要實踐者和參與者。四是軍警的支撐性。“民防”與“軍防”作為國防的兩個組成部分，緊密相連。民防工作需要軍隊的指導和支持，軍隊則是民防的強大支撐和依托。

民防職能主要有三項：一是維護國家和政府正常行使指揮權力的職能；二是確保居民生命安全和生活安定的職能；三是支援和協助軍隊在發生緊急事態時，便于實施軍事行動指揮與控制，如保障交通和通信暢通，提供物資補給、醫療支援和勞務等的職能。

二、防空防災一體化在中國的需求與前景

防空防災一體化是社會發展的必然趨勢

防空防災一體化是社會經濟發展的客觀要求。目前我國還沒有建立一個綜合性的防災救援機構，各種災害救援力量分散于不同行業，隸屬于不同部門，條塊分割，各自為政，缺乏一套統一的社會救援組織體制和自如高效的運行機制，難以形成合力，協調成本大，達不到快速應對的要求。因此，建立統一、快捷、高效的防空防災一體化的應急救援機制十分必要。

防空防災一體化也是我國人防自身發展的需要。19**年1月1日實施的《中華人民共和國人民防空法》將人防工作職能擴展為“有效地組織人民防空，保護人民的生命和財產安全，保障社會主義現代化建設的順利進行”，還規定人民防空實行“長期準備、重點建設、平戰結合”的方針。《中共中央、國務院、中央軍委關于加強人民防空工作的決定》確立了“堅持戰時防空與平時防災減災救災相結合”的人防建設基本原則，提出了“應付現代戰爭及重大災害事故，有效保護國家和人民生命財產安全”的人防建設總目標，要求“各級人民政府要充分發揮人民防空指揮、通信警報系統和群眾防空組織的作用，使其積極參與城市平時的搶險救災、應急救援工作，大力推進人民防空整體平戰結合，逐步與國際民防接軌”。第五次全國人民防空會議旗幟鮮明地提出了大力推進“由單一的人防體制逐步向防空防災結合的民防體制轉變”等“三個轉變”的要求。這些規定和要求大大豐富和發展了我國的人防建設理念，指明了由單一的人民防空體制向防空防災相結合的民防體制轉變的方向。因此，堅持平戰結合的原則，走“兩防”一體化之路，是搞好人防建設的前提和基礎，是新時期增強人防工作生機和活力的需要，是人防發展的必由之路。

防空防災一體化是西方發達國家的實踐經驗。目前，世界上大多數國家實行的是民防機制，走的是戰時防空與平時防災一體化的道路。美國的應急管理署、俄羅斯的民防司令部、瑞典的國家救災局等，都是一個全方位、多層次、綜合性的應急管理網絡，堪稱世界最好的應急反應系統之一，其先進經驗值得我們學習和借鑒。

分析各國的民防實踐，民防功能的延伸和形成有以下因素。一是防空與防災本質上的一致性。即緊急程度相同、對策措施相似、涉及面廣投入大。二是一個有權威性的綜合性民防組織可以最大限度地發揮綜合效益。民防部門在實施自然災害和突發事故的預防、救援中，具有人力、資源、經驗、組織程度等方面的優勢，能使有限的經費、物資、裝備充分得到運用，有利于發揮人力、財力、物力的經濟效益和社會效益。

防空防災一體化是我國救災體制改革的方向

目前我國應急救災的基本力量是軍隊和武警，災后的善后工作主要依靠民政部門，其他組織機構基本上是當在涉及的公共事件突發時，多以成立臨時救援領導小組進行處置。縣級以上地方各級政府設立的與國務院相對應的災害管理職能部門，既受同級政府領導，業務上又受上級對口職能部門的領導，構成了一個橫向與縱向溝通相結合的管理體制。

這種單項災害管理模式有它的優勢，各部門所管理的災害與其日常職能基本一致，專業與行政對口，容易協調，可以集中專業力量，著重解決某種災害問題。但作為計劃經濟基礎上的產物，也存在著如下嚴重弊端：一是臨時領導小組，缺少相對完備的應急預案，以及靈敏的指揮平臺和相對固定的指揮場所。二是由于政出多門，難以統一規劃、統一使用力量，不同程度地存在相互重疊交叉以及部門分割現象。三是救災工作的組織管理、救災預案的制定，以及災害信息的交流、預報和預警，分散管理、各行其事，造成資源浪費，效能低下。四是應急救援專業隊伍建設薄弱。五是疲于應付，既不符合精干、合成、高效的機構設置原則，也難以滿足防災救災的需要。

要改變這種現狀，就必須調整、充實、完善政府在應對災害性突發公共事件方面的職能，建立統一、快捷、高效的突發公共事件應急管理機制。

防空防災一體化是構建和諧社會的必然要求

提供安全的社會環境，是現代政府構建和諧社會的首要任務。目前我國仍處于傳統社會向現代社會轉型的時期，各級政府部門既要承擔傳統社會的一些職責，又要逐步轉向適應現代社會對政府部門要求的更多的職責，在可能產生的危機來臨時，保持高度的警惕，在尋找危機，防范危機，平復危機過程中，實實在在地顯示出為民執政的能力，為社會提供最大的公共產品——安全。

加強對各種危機事件的管理應對，是構建和諧社會的重要保障。危機、安全、發展互為條件，互相制約，又互相促進。對危機的分析預見，預防控制，應對管理就成為為民眾創造安全環境，為發展提供穩定氛圍的可靠保證。

學習國外民防的先進做法是加快構建和諧社會的必然選擇。借鑒學習他國的成功經驗，吸收人類進步文明的成果，是實現中華民族偉大復興，構建“和諧社會”必須邁出的一步，也是民防工作、學習、創新和拓展，為提高民眾民防意識和行為，為建設“全面小康”和“和諧社會”的基礎條件。

三、我國實現防空防災一體化需要解決的重大問題

我國地域遼闊，各地情況千差萬別，防災救災重點不盡相同，要實現防空防災一體化的民防體制，尤其要解決好以下幾個問題。

（一）關于民防理論問題。應加強民防理論研究和理論引導，為“兩防”一體化的實踐與發展提供有力指導。

在民防理論宣傳上，堅持“邊干邊說”，通過各種形式和手段，使全社會認識“民防是什么、干什么、怎么干、有什么作用”等問題，消除社會上對“兩防”一體化的認識障礙，在民防法規政策、財力人力等方面贏得社會各界的支持，夯實民防建設基礎。

在民防發展思路上，要結合我國的文化、社會、制度等，研究適合我國國情的“兩防”一體化建設的思路與方法，推動我國民防體系和管理模式的建立，為民防科學化、規范化奠定理論基礎；要加強“兩防”一體化發展戰略研究，積極探索民防建設的發展道路，不斷提高民防發展規律的認識。

在民防應急管理上，要研究如何通過法律、行政、經濟和文化等多種手段，高效整合、科學調度各類民防應急管理資源；要加強民防應對公共突發事件的組織體系、運作機制、監測預警認識與決策行為、模擬仿真、信息系統、災后評估與重建，以及災前、災中、災后多因素、全過程風險評估模式與方法等問題的研究，提高民防應急管理的科學性和高效性。

在民防救援技術上，要針對應急管理和防災救災的重點難點問題，加強對典型事件產生機理、防范和應急救援技術的研究，研發和推廣應用先進適用的技術、裝備，加快形成具有自主知識產權的民防科技成果。

（二）關于民防體制問題。目前，我國民防體制有兩種模式，一種是“加牌子”，增掛民防局的牌子，這是近年來大部分省（市）走的路子；另一種是“換牌子”，如北京市去年將人防辦更名為民防局。無論哪一種，都沒有從根本上解決民防體制問題。從國外民防發展和我國“兩防”一體化實踐看，必須努力實現三個轉變：一要成為政府的重要部門。從國家機關到縣級政府均應成立民防部門，變議事協調機構為同級政府的組成部門，承擔起應急救援管理和防災減災任務。二要納入政府應急管理體制。省、市、縣三級民防部門要納入到同級政府應急管理體制之中，并成為主要牽頭部門。三要建立民防應急指揮部。依托人防形成統一指揮、綜合管理、順暢高效、靈敏快捷的民防應急救援指揮部，將人防擔負的戰時防空職能與民防擔負的政府平時應對突發公共事件職能一致起來，實現防空防災一體化。

（三）關于民防職能問題。現階段應確實履行好五項職能。

一是綜合協調處置公共突發事件。在政府統一領導下，民防部門可代表政府綜合協調有關部門和各方力量處置緊急事件，做好防災減災工作。

二是搞好公共突發事件預測評估和研究分析。充分整合信息監測、預測資源，加強預測預警；對突發公共事件發生的起因、性質、影響、后果、責任和應急決策能力、現場處置能力、恢復重建能力等問題進行評估，并有針對性地搞好分析研究，積累經驗教訓，提升民防部門救災減災的工作實效。

三是代表政府對人民群眾防災減災知識的宣傳和培訓。充分運用多種行之有效、群眾喜聞樂見的手段和形式，廣泛宣傳，加強培訓，全面普及公共安全知識、應急管理知識、災害知識、防災救災知識，提高人民群眾的自救能力。

四是組織實施應急救援工作。加強應急預案體系建設，搞好各級各類預案的銜接和協調；采取集群編組的形式，將人防七支隊伍組建成多專業、多用途的綜合性民防應急救援隊伍，按預案組織演練，提高民防機關統籌協調、組織指揮應急救援能力。

五是動員和鼓勵志愿者隊伍參與應急救援工作。加強對志愿者隊伍的招募、組織和培訓，研究規范管理和使用辦法，組織參與突發公共事件預警和應急處置，做到早發現、早控制，減少災害損失。

（四）關于民防法規問題。

目前，我國已有涉及單災種的應急處理和管理的單行法律法規，還沒有出臺針對災害搶險救援的系統性、權威性法律，這在一定程度上影響了救災減災的工作效率。為此，國家應盡快出臺《中華人民共和國民防法》，省、市要加快立法工作，盡早制定較為完善配套的民防法規體系，從民防的概念含義、防災救災職能任務、領導體制、協調保障、技術支持、各類組織和公民的責任、義務，以及民防使用等諸方面以法律的形式加以界定和規范，使各項民防行動有法可依，有法必依，使民防防災救災成為一種穩定、持續的政府職能和一種普遍而又經常的社會行為。

（五）關于民防實踐問題。近年來，我省在民防工作基礎好、具有代表性的嘉興、杭州市開展試點，著力尋求人防向民防轉變的突破口。2**1年，中共中央、國務院、中央軍委《關于加強人民防空工作的決定》頒布后，省委、省政府、省軍區及時抓住這一契機，結合**實際和試點經驗，出臺了《關于加強我省人民防空工作的意見》，要求“各地要積極探索人民防空整體平戰結合，逐步實現人民防空向民防轉變”。2**4年9月，省機構編制委員會專門發文同意省人防辦增掛“**省民防局”牌子。省政府確定省人防指揮所為省處置公共突發事件備用指揮所，省人防辦（民防局）為突發公共事件人員防護牽頭單位。因此，各級民防機關要自下而上，認真總結這些年的實踐經驗，逐步形成規范化建設的明晰思路。國家人防辦也應根據各地民防工作發展情況，統籌協調，綜合運作，提出適合我國國情和各地實際的“兩防”一體化發展模式，不斷取得實質性突破。

四、防空防災一體化的作用

有利于更好地發揮政府職能。“兩防”一體化體制的建立，把災害危機應急管理納入了政府日常工作，將災害危機應急管理與常態管理結合起來，寓應急管理于常態管理之中，更加有效地發揮了政府的應急管理水平和綜合協調能力，體現了政府高效、穩定的職能作用。

有利于加強系統的預測預報。建立一個全面而又完善的災害危機處理系統，有利于及時收集各種信息，并對信息進行分析、辨別，對后果事先加以估計和準備，有效察覺潛伏的危機，為危機處理贏得主動，消除隱患于萌芽之中，實現從被動應付型向主動預防型轉變。

有利于總結經驗教訓。對災害危機管理能力進行客觀的評估，分析總結災害危機管理的經驗教訓，建立常態性的評估制度，可以有效保留災害危機處理后的寶貴經驗，保持工作連續性，為今后應對類似危機提供經驗，有效地指導災害危機預防和救援工作。

有利于提升政府形象。隨著現代社會的發展，有效的危機預防可以減少危機的發生，積極的危機應對更可將危機造成的損失降到最低。政府通過有效的組織、協調和控制危機，不僅鼓舞了民眾依靠政府、戰勝危機的信心，也提升了政府的形象。