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政策性保險是社會保障體系的重要組成部分，具有經濟補償、資金融通和社會管理功能，是市場經濟條件下風險管理的基本手段。我省在20*年開始施行的農村住房統一保險試點工作，是省委、省政府深入貫徹落實“三個代表”重要思想，堅持科學發展觀，構建社會主義和諧社會和推進海峽西岸社會主義新農村建設的重要舉措。這項政策性保險開展后，因遭受自然災害而房屋受災的群眾，在得到政府補助的同時，還可以得到保險理賠，這一舉措極大地提高了農民災后自救能力，得到了廣大人民群眾的高度肯定和擁護，顯現了它的活力和優越性，進一步促進了災區的人心安定和社會穩定，在構建和諧社會中發揮了重要作用。筆者試從*市的試點情況切入，對如何進一步完善農房統保工作，推進和諧社會建設作一探討。

一、開展農房統保工作的積極意義

*市是自然災害頻發地區。19*年至20*年，閩北災害發生頻率明顯上升，發生了7次全局性較大、特大洪澇災害和旱災，給人民的生產生活造成重大損失。閩北山區是經濟欠發達地區，農村還有相當數量的貧困人口，目前僅農村低保戶就有4萬多戶，而低保邊緣戶的數量則更為龐大，這些貧困戶大多居住狀況較差，也是最容易受災的一部分群體，多次受災給他們恢復生活造成極大困難。每次災害發生后，各級政府雖然全力救助，但最終仍主要靠自力更生、生產自救，自然災害已成為一些貧困戶致貧返貧的重要原因。特別是這些貧困戶房屋倒塌后，恢復重建存在很大困難，國家給予的重建補助相對有限，一些貧困戶災后要重建家園，將背負沉重債務。開展農房統保工作開辟了救災新渠道，提高了農民災后自救能力，完善了社會保障機制，有利于化解人民內部矛盾，推進和諧社會建設。

農房統保第一個試點年度的時間為20*年8月22日至20*年8月21日，據人保財險*市分公司統計，試點期間我市各財險公司共為全市7000多戶受災農戶支付賠款達387.53萬元，占我市總保費318.8085萬元的121.56%，超賠五分之一強。從試點情況看，農房統保工作主要有以下積極意義：

一是農戶無負擔，覆蓋面廣。保費由政府財政全額承擔，全省（不含廈門）農戶所有且座落于鄉村有人長期居住的房屋都納入保險范圍，即受益群眾覆蓋所有居住農村的農戶。

二是保險的災種多，保險責任較全面。將火災、爆炸、雷擊、臺風、龍卷風、暴雨、暴風、洪水、雹災、冰凌、泥石流、崖崩、突發性滑坡、飛行物體及其他空中運行物體墜落，外來不屬于被保險人所有或使用的建筑物和其他固定物體的倒塌等造成農民房屋的損失都納入保險范圍。

三是增強了農民抵御自然災害的信心和災后自救的能力。房屋受災的災民在得到政府補助的同時，還可以同時得到保險理賠。房屋全倒戶除可從政府獲得救災的重建補助以及政策優惠外，每戶還可最高獲賠5000元，極大地提高了農民災后的自救能力，農房保險因此成為政府救災的重要補充。同時，由于保險公司的理賠與政府給予的補助性質不同，房屋受災的災民對理賠的程序、標準、金額較關注，必然促進保險理賠的公開、公平、公正，增強透明度。同時，這也促進了基層民政部門督促鄉、村解決救災核災過程中的勘損定損簡單化、補助發放平均化等問題。

四是樹立了黨和政府的良好形象，增強了農民的保險意識。由于農房保險試點是由政府替群眾保險，群眾得到真正的實惠，社會各界及人民群眾真切地感到黨和政府是實實在在地為人民群眾辦實事、謀利益，是在認真踐行“三個代表”重要思想，進一步樹立了黨和政府的“親民、為民、以民為重”的良好形象，架設了黨委政府和群眾間的“連心橋”，促進了社會和諧發展。同時，這也讓群眾感覺到參加保險的好處，促進了群眾保險意識的形成，為今后農村的房屋商業保險市場的形成奠定了一定基礎。

二、目前農房統保工作存在的問題及分析

總的說來，農房統保工作有效地保障了農民利益，但在實際運作中，民政部門與財險公司之間、財險公司與受災戶之間、民政部門與受災戶之間，還有許多方面的問題需要探討和協商。

（一）基層民政部門在農房保險工作中的定位存在偏差。

從試點情況看，基層對民政部門在農房保險工作中應做哪些工作、發揮什么作用不太清楚。往往將本應由保險公司負責的事攬過來做，也沒有按照“費隨事轉”的原則，要求相應的工作經費，徒增工作量。如有的縣級財險公司由于人手不足，擔心理賠數額與受災群眾發生爭議等原因而不愿直接與災民發生關系，往往與所在地民政部門協商，想通過民政渠道發放保險理賠金。而有少數地方的民政部門從提高民政的社會地位，綜合使用理賠金和政府救災補助、提高資金使用效率，統一受災數據及其它考慮，也接受這種辦法。我們認為以這種方式運作，弊大于利。這種方式雖可幫助受災戶解決在提供理賠資料時遇到的一些麻煩，方便理賠，但存在以下不足之處：一是角色錯位。由民政代為提供理賠材料、理賠金，民政部門實際上變成了農房保險理賠的“人”。二是理賠資金由民政部門，增加了理賠環節，理賠周期變長，影響了理賠時效。一些縣（市、區）規定超過3000元的民政資金要分管副縣市長批準，加上資金的層層劃撥，無形中增加了環節，影響理賠金的迅速及時發放，甚至由于人為操作因素出現資金沉淀的可能。若由人保財險公司采取開出現金支票由民政部門提現兌付，則可能出現賬外賬，失去監管，無法確保理賠金萬無一失。三是增大民政部門工作量。由于資金通過民政渠道發放，保險公司必然要求由民政部門提供相應的理賠材料，將本應由受災群眾提供的理賠材料，變為由民政部門提供，這勢必要求民政部門協調國土、鄉建、消防等有關部門，取得支持，才能提供相應的理賠材料。此外，基層民政部門要花費大量的時間和精力，以確保保險理賠金公平、公正發放到受災戶手中。四是容易讓群眾形成房屋受災就找民政“賠”的概念。傳統民政救災是給予“補助”，農房保險是人保財險公司對受災農戶“理賠”，補助與理賠是完全不同的兩個概念，一旦形成“房屋受災民政賠”的觀念，如果保險公司未能及時將理賠金撥付給民政部門，將引發民政部門與群眾之間的矛盾，不利于民政部門今后救災工作的開展。

（二）人保財險公司對理賠程序和理賠材料等方面尚未規范，各地做法不一。

1、在理賠程序方面。從試點情況看，各地的保險理賠程序主要為三種類型：①是主要由財險公司和農戶辦理手續，民政局協助辦理（要求村委會出證明）。這以順昌縣為代表，其主要理賠程序為：報案——財險人員和民政局人員到受災點核災——財險公司和農戶辦理理賠手續——理賠金直接付給農戶。②是由鄉鎮民政辦直接向財險公司辦理手續。如浦城縣主要理賠程序為：報案——財險人員和民政局人員到受災點核災——民政局委托各鄉鎮民政辦直接向公司辦理手續——理賠金直接打入民政辦戶頭進行理賠。③是由民政局向財險公司辦理理賠手續。如政和縣主要理賠程序為：報案——財險人員和民政局人員到受災點核災——由民政局到相關單位辦理證明材料，向公司辦理手續——理賠金交給民政局進行理賠。

2、在理賠程序和所需材料方面。對出具理賠材料的主體、出具證明材料的內容，各地人保財險公司的要求不一，與民政存在分歧和爭議。

對提供保險理賠材料的主體的理解，民政與財險公司各有不同。民政認為，保費由政府代群眾繳納了，替群眾投了保，每個受災戶就應享有相應權利，應由財險公司與受災群眾直接發生關系，由群眾直接向財險公司提供相應材料，財險公司直接將保險理賠金發給受災群眾。財險公司認為，統保協議是民政部門與財險公司簽訂的，就應代群眾提供相應的材料，并相應的保險理賠金。加之前面所提到的基層民政存在定位偏差的問題，在實際工作中就出現了有的財險公司要求民政部門提供火災證明、產權證明、索賠報告等材料的現象，由此也引發了一系列問題。一是難出證。在實際操作中，由于一些農村火災，縣里的消防大隊未參與滅火，因此，縣消防大隊不出具火災證明。如政和縣民政部門與消防大隊經過多次協商才開出，拖延了理賠時間。有時火災、水災發生后，戶主的戶口簿、身份證、土地證等所有證件材料可能被燒毀或沖毀，難以及時提供有效證件，若到公安、土地、建設等部門查證，又需一定的時間。此外，據了解，現在農村有相當數量的農房沒有完整辦理相關手續。二是個案影響整體理賠。由民政統一提供理賠材料，往往是一次災害統一辦理，由于個案的材料不全，以及提供材料時遇到的種種問題，勢必延誤了總體保險理賠金的發放，無法及時兌現。這些問題也將轉變為民政部門與群眾的矛盾。

對需提供材料的內容的理解，民政與保險也各有不同。由于保險協議中未明確各類災害應提供哪些理賠材料，在各地實踐中也造成一定混亂。如有的縣要求提供戶口簿和村委會報告；有的縣要求提供身份證復印件和村委會證明；有的縣除要求戶口簿、產權證明外，還要求民政局到消防隊開具火災證明。

（三）在農房保險理賠的實際操作過程中存在的較為普遍的問題。

1、在保險范圍、賠償標準、理賠仲裁等方面存有爭議。

（1）在保險范圍方面。一是繳交保費的戶數與保險協議中的標的戶數不一致。從繳交保費的戶數看，*市是按20*年鄉村戶數604302戶、鄉村人口數23240*人繳交，而同期*市農業人口數為2023647人（以上數據出自《縣農村住房統保協議》和《*市20*年統計提要》），因此，可以看出繳交保費的戶數、人數包含了居住在農村的非農業人口在內，但統保協議中明確保險標的是“農戶所有且座落于鄉村有人長期居住的房屋”，按此條款不僅把農村的非農業戶住房排除在外，也將在城區街道的農民住房排除在外。這些對象，有的以保費包含了居住在農村的非農業人口為由，有的以自己是農民，受災后應享有農房保險的權利為由，提出理賠申請，易引起爭議。

（2）在賠償標準方面，主要在計算損失、賠償數額上存在爭議。一是損毀如何認定未具體明確。統保協議中“完全損毀”未進行具體定義，在實際操作中，有的認為倒塌兩面以上墻為完全損毀，有的認為主體承重結構倒塌為完全損毀，有的認為無顯性損毀卻又是嚴重危房的也應認定為倒房。二是一些保險公司在理賠中選擇對保險有利的賠付辦法，降低理賠風險。在對房屋間數少的受災戶理賠時，保險公司引用《統保協議》中規定的“受災農房理賠時，統一按間計算”條款，這樣按間數賠，可能造成越貧困的全毀戶賠得越少。如，有的困難戶（低保戶）因為貧窮房屋間數很少，只有3、4間房，若按間數賠，全毀了也只賠二、三千元，根本無力重建房屋。在對房屋間數多的受災戶理賠時，保險公司就引用《統保協議》中規定的每戶上限賠5000元的條款。如松溪縣南坑村燒毀了一棟占地面積240平方米的房屋，共有24間，該房實際上已分給倆兄弟各人一半，但土地證只做父親的名字，當地財險公司按協議中的規定“不論全部損失或部分損失，每戶賠償金額均以保險金額為限”，只賠了5000元。

（3）統保協議中雖有規定：“因履行本協議發生的爭議，由雙方當事人友好協商解決，協商不成的，提交當地仲裁委員會仲裁”。但未明確仲裁委員會的構成，當農戶、財險公司、民政部門對理賠情況發生爭議時，不知由誰來仲裁。

2、人員和經費緊張。縣級人保財險公司人手少，農房保險的理賠往往由理賠部的人員兼任，僅由財險公司負責查勘理賠，在人手和時間上存在問題。人保財險公司認為農房統保協議是民政部門與人保財險公司簽訂，因此民政部門不僅要參與整個理賠過程，而且要遵循保險公司嚴格的理賠條件，提供相應的理賠材料。然而，人手和經費問題在民政部門同樣存在。一方面，按中央政策，民政救災只是針對自然災害，但開展農房保險試點后，一些原來不需要民政部門介入核災的災種（如火災等），民政部門也需參加核災。另一方面，救災救濟和城鄉低保工作本身業務量大，人手和辦公經費都緊缺，特別是鄉鎮民政辦更顯緊張。如果發生大災，民政僅抗災救災就需消耗大量的人力及時間，沒有精力和時間來從事理賠業務。

3、宣傳不夠，農戶的保險理賠意識有待加強。一是農房保險這項利民工程的農戶知曉率不高，這在一定程度上影響了災情發生后及時有效地報案。二是大部分農戶房子沒辦理合法完整的手續，平時也不注意保留相關的費用單據。三是有的農戶實際已分戶但未辦理手續，在理賠時未能按實際戶數理賠。

（四）若超賠過大，可能阻礙農房統保工作的順利進行。

一是今年我市未發生全局性的特大自然災害，就已超賠五分之一強,若發生20*、20*年那樣的大災，可能會嚴重超賠。二是目前農房統保各縣（市、區）人保財險公司是獨立核算，由于各縣（市、區）發生災害的大小不相同，有的縣年度保費有節余，而有的縣卻嚴重超賠。

農房統保是政策性保險，對于已經商業化運作的人保財險公司而言，超賠意味著虧損，以縣為單位理賠將對財險造成很大壓力，一方面可能影響財險公司開展這項工作的積極性，另一方面可能造成人保財險公司對理賠金額從嚴把握，影響群眾利益的落實。這些可能對農房統保工作的順利延續造成不利影響。

三、對策和思路

我們認為，通過完善農房統保工作，才能較好地協調解決受災農戶和財險公司之間的利益，有效化解人民內部矛盾，進一步促進社會和諧發展。

要完善農房統保工作，首先應認清民政傳統救災補助與保險理賠的不同。區別在于：一是主體不同。傳統的救災是由民政部門代表政府對受災群眾實施救濟，民政是救災補助的主體；農房保險是民政部門受政府委托與人保財險公司簽訂協議，政府財政代群眾繳納保費后，由人保財險公司履行合約，對受災群眾實施理賠，人保財險公司是理賠的主體。二是性質不同。民政救災是政府對遭受自然災害的群眾視情給予一定救濟補助，這并不等同于受災就必須要給予補助，而且補助的額度可根據資金總量的大小有所變化。而農房保險，只要是保險責任范圍內就必須理賠，理賠的標準是既定統一的。兩種資金的執行強制性程度不同。三是范圍不同。傳統意義上的民政救災，在重建方面僅限于自然災害對房屋造成的損害，并側重于倒房重建；對火災等非自然災害，一般僅給予救濟以幫助群眾解決衣、食等問題，并不對此類災害的房屋重建負責。而農房保險除了自然災害（不含地震），還包含火災等非自然災害；不僅包括倒房，還涵蓋了損房。可以看出，民政救災補助與農房保險理賠是兩條平行互補的救災渠道。在此基礎上，為促進農房統保工作進一步完善，提出以下對策和思路。

（一）明確農房統保中民政部門的定位。

我們認為，民政部門肩負政府賦予的救災職責，但在農房保險工作中實際上是代表政府行使職權，起著配合協助人保財險公司核實災情、監督理賠情況的作用。因此，縣級以上民政部門不應成為農房保險的“人”或“代辦員”，才可最大程度發揮民政部門在農房保險工作中的應有作用。因此，民政部門在農房統保中的定位應是：協助人保財險公司核查災情，為政府實施救災補助夯實基礎；代表政府發揮監督保險理賠的作用，協調人保財險公司與受災農戶的關系，幫助受災群眾維護合法利益。同時，在應對特大自然災害方面，人保財險公司應制定與民政部門接軌的應急預案，建立信息聯動機制，以利于重大災害發生后勘查災情和理賠的順利完成。若縣級人保財險公司確實因人手不足問題，需請鄉鎮民政辦代財險公司辦理有關手續，按照“費隨事轉”的原則，財險公司應當按照保費的一定比例，撥給鄉鎮民政辦相關工作經費（代辦費）。

（二）建議省上在即將簽訂的20*-2008年的統保協議中，在保險范圍、賠償標準、理賠程序及所需材料等方面，出臺更加細致明確的規定。

1、實行全省統保

這里所說的全省統保，是建議省上采取由省財政統一支付保費，由省人保財險公司統一核算理賠，具體理賠的操作委托各縣（市、區）人保財險支公司實行的方式。采取這一方式的優點在于，一是減輕災害頻發而又財政困難的縣的財政負擔，二是可以統籌使用保費，改善災害損失不同造成理賠不同的不平衡，減輕重災縣人保財險公司的壓力；三是有利于黨和政府惠民政策的落實，讓群眾得到更多實惠。考慮到可能出現的超賠問題，建議省上在可能的情況下，增加保費投入，并提高理賠標準。

2、明晰保險范圍

①建議對居住在農村的非農業戶住房和居住在城鄉結合部的農民住房是否納入保險范圍明確做出規定，以免在基層引發爭議。

②建議將由于自然原因（在降雨等自然現象中）引起的農村困難戶破舊老化房屋自然倒損，明確納入保險范圍。理由是：按照共建和諧社會要求，應對弱勢群體給予更多的幫助。同時，可保證困難戶在房屋受損后有資金對老化房屋進行維修，維護困難戶的住房安全問題和保險利益。

③建議將長期外出的農民工在農村的唯一住房列入保險范圍。理由是：現在農村中大量農民舉家外出到城市打工，有相當數量的房屋是長期無人居住的，但這又是他們唯一的房子，若以不屬“有人長期居住的房屋”為由，將這些農民工的房屋排除在保險范圍之外，有違農房保險的初衷。

3、規范理賠程序、明確所需材料

建議省上應統一農房統保理賠程序，以便于基層規范操作。同時，對各類災害理賠時分別應提供哪些材料、理賠時限等作出相應規定。

從提高行政效率和便民的角度考慮，建議采取由村委會統一出具有關證明和材料，財險公司和農戶直接辦理理賠手續，民政局協助協調的做法相對便捷，較符合現行農房保險政策和客觀實際，也可發揮民政部門在農房保險中的作用。具體是：報案——財險人員和民政局人員到受災點核災——財險公司和農戶辦理理賠手續——理賠金直接付給農戶。在理賠時限上：（1）當受災面積小，損失不大的情況下，在索賠單證齊全后，對于賠償金額在1000元以下（含1000元）的賠案，當日即可支付賠款；對于賠償金額在1000元――3000元（含）的賠案，在雙方就賠償金額達成一致意見后，2個工作日內支付賠款。（2）當受災面積較大，損失較嚴重的情況下，在索賠單證齊全，總賠償金額在3000－－5000元（含）的賠案，3個工作日內支付賠款。（3）邊遠山區農房出險時，為方便農民群眾及時重建家園，盡量采取現場查勘定損，現場理賠的方式，縮短理賠時限并可減少行政成本。基層民政部門認為，鑒于農村相當數量的農房沒有辦理完整的產權、地權證明的現狀，在保險公司和民政部門核災的基礎上，只要有受災戶的身份證明材料和村委會出具的受災情況證明，即可辦理相關理賠手續。

4、制定利民的賠償標準

我們認為，農房統保是黨和政府的一項惠民政策，因此建議，在制定理賠標準時，應充分考慮群眾的實際利益。按照農村習慣，分灶吃飯就是分戶，在農村許多農戶實際已分戶但未辦理分戶手續的情況還較多。農房保險是按戶參保，每戶交的保費一樣，若全毀（全損戶），理應按戶理賠，不論房間多少均應按理賠上限獲賠5000元。對于損房戶，房屋間數少于8間的，按全損房間數占該戶的實有房間數的比例賠償，（如該戶共有4間房，全損3間，則按5000÷4×3=3750元理賠）；房屋間數多于8間的受災戶，建議按全損每間600元賠償，最高賠償5000元。這樣可對房屋間數少的困難群眾給予一定照顧。此外，浙江省對特困群體專門設定了一些人性化的特殊理賠辦法，可供借鑒。如規定一戶房屋不足2間，全部倒塌按9000元賠償。在瓦片受損理賠上，建議按面積來計算理賠。若按間算，有可能出現，面積僅有幾個平方米的房間因全損賠了300元，而幾十個平方米的房間由于沒有全損賠得更少的現象。建議每戶瓦片損失1.5平方米以上開始理賠，每增損1平方米理賠額增加30元，封頂1500元。此外，建議省上明確，受地質災害影響、雖無顯性損毀但又是危房的房屋的理賠辦法。

5、完善政策和機制

目前，在我省的農房統保中尚未制定倒損房的界定標準，同時，也未對仲裁委員會的構成做出明確規定。建議省上制定我省的《政策性農村住房保險倒塌房屋界定標準和裁定辦法》，以便基層實行。我們認為，民政部《自然災害情況統計制度》和《浙江省政策性農村住房保險倒塌房屋界定標準和裁定辦法（試行）》的一些規定，應可作為制定我省有關政策和機制的參考。省級人保財險公司在制定倒損房的界定標準時，需特別明確受地質災害影響、雖無顯性損毀但又是危房的房屋的界定辦法，并征求民政部門意見，以免基層執行時，引起不必要的爭議。

（三）應加強農房保險的宣傳工作。建議縣級人保財險公司將細化后的農房保險政策、申報理賠程序、申請電話、聯系人等廣為宣傳，讓廣大農戶知曉，增強農戶保險意識。