導(dǎo)語：監(jiān)督員制度的調(diào)研報(bào)告一文來源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

人民監(jiān)督員制度是檢察機(jī)關(guān)貫徹和落實(shí)黨的十六大精神，推進(jìn)司法體制改革的一項(xiàng)重大改革舉措，經(jīng)過全國各地三年多的試點(diǎn)，這項(xiàng)制度不斷地在實(shí)踐中探索，在探索中發(fā)展，在發(fā)展中完善，取得了很大成效。黨中央對這項(xiàng)制度非常重視，指示我們要“深入推進(jìn)人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作，適時(shí)加以推廣，促進(jìn)人民監(jiān)督員制度規(guī)范化、法制化。”①本文試圖根據(jù)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，對人民監(jiān)督員制度的發(fā)展和完善略抒管見，不當(dāng)之處，貽笑方家。

一、人民監(jiān)督員制度的法律支撐問題

人民監(jiān)督員制度的合法性、合理性是毋庸置疑的，從《憲法》、《刑訴法》、《人民檢察院組織法》中都可以找到其本源性的法律依據(jù)，很多的專家學(xué)者對此進(jìn)行了廣泛深入的論證。然而，目前人民監(jiān)督員制度的明確依據(jù)還只有《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》，缺少明確的法律支撐。缺少法律的支撐，必然影響到該項(xiàng)制度的實(shí)效性。由此，對人民監(jiān)督員制度立法的呼聲日漸高漲，有人甚至提出要制定專門的《人民監(jiān)督員法》。結(jié)合各方面情況考慮，我們認(rèn)為目前制定專門的《人民監(jiān)督員法》不大可能，比較可行的方法，一是抓住今年全國人大常委會將刑事訴訟法的修改和人民檢察院組織法的修改列入立法計(jì)劃的契機(jī)，積極提出立法建議，在《刑事訴訟法》和《人民檢察院組織法》中增加關(guān)于人民監(jiān)督員制度的相應(yīng)條款，二是參照人民陪審員制度的情況,提請全國人大常委會決定。②總之，要盡快使人民監(jiān)督員制度由制度上升為法律，使之更具合法性、規(guī)范性和權(quán)威性。

二、人民監(jiān)督員的遴選問題

人民監(jiān)督員的數(shù)量和質(zhì)量是關(guān)系到該項(xiàng)制度成敗的重要方面，我們應(yīng)該遴選足夠數(shù)量的高素質(zhì)的人民監(jiān)督員，確保具體工作的需要。

關(guān)于人民監(jiān)督員的數(shù)量，我們認(rèn)為“省、市、縣人民檢察院人民監(jiān)督員的名額為二十五人、二十人、十五人左右”③這個(gè)規(guī)定的數(shù)字比較適宜，但目前很多地方達(dá)不到這個(gè)數(shù)。人民監(jiān)督員的數(shù)量過少會帶來很多弊端，如無法解決人民監(jiān)督員工作與其本職工作的時(shí)間沖突等。不足的地區(qū)應(yīng)當(dāng)盡快補(bǔ)足數(shù)量。

關(guān)于人民監(jiān)督員的條件，我們認(rèn)為《最高人民檢察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》中對人民監(jiān)督員的選任資格略顯寬松,沒有突出監(jiān)督所必備的專業(yè)性要素,與檢察官極高的準(zhǔn)入條件相比，門檻顯然低了些。理論上監(jiān)督者應(yīng)當(dāng)有比被監(jiān)督者更高的素質(zhì)，而資格條件不高，在一定程度上勢必會影響到其對法律的理解和評判,影響監(jiān)督的實(shí)效和力度。有些人過于強(qiáng)調(diào)人民監(jiān)督員的廣泛代表性，認(rèn)為人民監(jiān)督員是否具有法律知識及從業(yè)經(jīng)驗(yàn)并非極為重要的條件，道德和良知才是人民監(jiān)督員最需具有的個(gè)人品質(zhì)，廣泛的代表性不僅可以平衡利益格局，而且在某些問題上還可以稀釋專業(yè)性帶來的弊端。我們認(rèn)為僅有道德和良知是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，人民監(jiān)督員的擔(dān)任條件除了要符合《規(guī)定》中要求的條件外，具有相關(guān)法律知識背景應(yīng)當(dāng)作為一個(gè)重要條件加以考慮。這一條件也是為了人民監(jiān)督員更加有效開展監(jiān)督的需要。人民監(jiān)督員既要敢于監(jiān)督，又要善于監(jiān)督，這也是人民監(jiān)督員制度區(qū)別于英美法系陪審團(tuán)制度的重要一點(diǎn)。陪審成員評審案件一般出于公序良俗，很少具有法律知識背景，而我們的人民監(jiān)督員是要充分參與案件的討論，聽取匯報(bào)，然后做出決定，這就需要具有一定的法律知識背景。今年很多地方人民監(jiān)督員即將換屆，我們認(rèn)為被選者的法律專業(yè)水平應(yīng)當(dāng)成為選任過程中的一個(gè)關(guān)鍵性因素，受過法律教育或者說具有法律專業(yè)知識背景及相關(guān)經(jīng)驗(yàn)的人應(yīng)該在人民監(jiān)督員中占絕對多數(shù)，這樣才能保證人民監(jiān)督員有效地行使監(jiān)督權(quán)完成監(jiān)督的使命。否則會產(chǎn)生“外行監(jiān)督”現(xiàn)象，使人民監(jiān)督員制度淪為“花架子”“作秀”。因?yàn)閷z察機(jī)關(guān)的監(jiān)督是那些僅僅擁有樸素的正義感而沒有法律專業(yè)知識的人們所不能勝任的。

關(guān)于人民監(jiān)督員的連任問題。《湖北省檢察機(jī)關(guān)人民監(jiān)督員辦公室工作規(guī)程》第十六條規(guī)定“人民監(jiān)督員的任期為三年，不得連任”?！蹲罡呷嗣駲z察院關(guān)于實(shí)行人民監(jiān)督員制度的規(guī)定（試行）》第九條規(guī)定“人民監(jiān)督員的任期為三年，連任不得超過兩個(gè)任期”。我們認(rèn)為，應(yīng)該讓那些認(rèn)真負(fù)責(zé)、素質(zhì)較高的人民監(jiān)督員有連任的機(jī)會，最高檢的規(guī)定顯然比較適宜，第九條規(guī)定可以修改為：“人民監(jiān)督員的任期為三年，連任的人民監(jiān)督員不得超過總數(shù)的一半，連任不得超過兩個(gè)任期?！比嗣癖O(jiān)督員中有連任的成員，該項(xiàng)工作的連續(xù)性也會強(qiáng)一些。

對個(gè)案監(jiān)督的人民監(jiān)督員的數(shù)量，我們認(rèn)為應(yīng)定為不少于五人的單數(shù)，一是保證監(jiān)督結(jié)論的客觀公正，二是防止監(jiān)督出現(xiàn)“騎墻”結(jié)果。④

三、人民監(jiān)督員的組織管理問題

首先，應(yīng)當(dāng)改變?nèi)嗣癖O(jiān)督員的組織形式?，F(xiàn)行的人民監(jiān)督員的組織形式并不適宜，被監(jiān)督的檢察機(jī)關(guān)自行聘任、發(fā)聘書的形式是有缺陷的，在這種形式授權(quán)下的人民監(jiān)督員到檢察院來履行職責(zé)，都是一種客情，按中國人的習(xí)俗是客隨主便。人民監(jiān)督員的產(chǎn)生，監(jiān)督權(quán)的授予不應(yīng)來自于接受監(jiān)督的檢察院。實(shí)踐證明，讓被監(jiān)督者擁有選擇監(jiān)督者的權(quán)力難免會影響到監(jiān)督者的監(jiān)督力度，人民監(jiān)督員在履行職責(zé)過程中，能否處于超然的監(jiān)督位置是存在疑問的。監(jiān)督者的不獨(dú)立導(dǎo)致了監(jiān)督者身份的外部特性被削弱，進(jìn)而導(dǎo)致外部監(jiān)督的內(nèi)部化。監(jiān)督者對被監(jiān)督者負(fù)責(zé)的形式終會授人以柄。我們認(rèn)為試行階段采取當(dāng)前形式是無可厚非的，進(jìn)一步，較可行的方案是下級的人民監(jiān)督員改由上級檢察機(jī)關(guān)選任、委派。根據(jù)司法實(shí)踐和人民陪審員制度的完善過程，我們認(rèn)為人民監(jiān)督員也應(yīng)由同級人大選舉、同級人大授權(quán)、同級人大委派，只有這樣人民監(jiān)督員到檢察機(jī)關(guān)行使監(jiān)督權(quán)才名正言順。“人民監(jiān)督員制度要上升為法律規(guī)范，其選任模型借鑒人民陪審員的推舉、審查、提名與權(quán)力機(jī)關(guān)確認(rèn)委任的創(chuàng)設(shè)路徑，是具有經(jīng)濟(jì)性與可行性的，其‘被監(jiān)督者選任監(jiān)督者’的尷尬局面就會迎刃而解?！雹萑嗣癖O(jiān)督員由同級人大授權(quán)、選任、委派是最終理想的方式。

其次，人民監(jiān)督員制度中亟需明確規(guī)定人民監(jiān)督員的權(quán)利義務(wù)及相應(yīng)獎(jiǎng)懲措施。人民監(jiān)督員是人而不是神，也會受主、客觀因素的干擾，單憑人民監(jiān)督員個(gè)人的熱情和自律很難保證監(jiān)督的客觀公正，而且人民監(jiān)督員作為一個(gè)特殊的群體也容易被“邊緣化”，成為特殊的利益集團(tuán)。人民監(jiān)督員在監(jiān)督的過程中，可能出現(xiàn)不正當(dāng)行使監(jiān)督權(quán)的行為，這就需要在相關(guān)的法律中明確規(guī)定人民監(jiān)督員的權(quán)利義務(wù)及相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，以保證人民監(jiān)督員履行監(jiān)督職責(zé)的合法性和公信度。

再次，要規(guī)范人民監(jiān)督員辦公室工作。對人民監(jiān)督員辦公室的人員及設(shè)施配置，體現(xiàn)了對人民監(jiān)督員制度的重視程度，有的地方機(jī)構(gòu)沒有設(shè)置或人員不能到位，有的地方配置的人員素質(zhì)不高或年齡太大，這些都嚴(yán)重阻礙了該項(xiàng)制度的發(fā)展。應(yīng)該對人民監(jiān)督員辦公室進(jìn)行規(guī)范化建設(shè)，要充實(shí)力量，配齊人員，改善辦公條件。切實(shí)保證工作有得力人抓，事情有得力人辦。

四、人民監(jiān)督員的有關(guān)文書問題

同這項(xiàng)制度一樣，人民監(jiān)督員使用的文書也在不斷試行完善中，對于其中最重要的一種文書——表決票，我個(gè)人認(rèn)為亟需修改。根據(jù)實(shí)際操作情況看,現(xiàn)有文書中的設(shè)計(jì)和說明容易產(chǎn)生歧義，現(xiàn)有文書將表決結(jié)果設(shè)計(jì)為同意和不同意兩欄，下面加以說明“同意打‘√’不同意打‘×’”，其本意是在同意的欄下打“√”在不同意的欄下打“×”。試想，在不同意的欄下打“×”是不是還有否定之否定的意思？同樣,如果打“√”打到不同意欄下也令人費(fèi)解。個(gè)人認(rèn)為，根椐具體實(shí)踐，表決票的表決結(jié)果欄宜增設(shè)“棄權(quán)”一項(xiàng)，設(shè)為“同意、不同意、棄權(quán)”三項(xiàng)，“說明”應(yīng)修改為“在相應(yīng)欄下打‘○’或打‘√’，這樣才較為合適。

五、經(jīng)費(fèi)保障問題

人民監(jiān)督員監(jiān)督工作所需經(jīng)費(fèi)的來源也是制約該項(xiàng)工作的一個(gè)重要方面，沒有經(jīng)費(fèi)保障只靠熱情和口號恐怕是很難搞好這項(xiàng)工作的。由此，各級院進(jìn)行了多方協(xié)調(diào)，如湖北省人民檢察院與湖北省財(cái)政廳于2004年曾聯(lián)合發(fā)文《關(guān)于人民監(jiān)督員監(jiān)督工作所需經(jīng)費(fèi)列入檢察業(yè)務(wù)費(fèi)管理的通知》⑥，規(guī)定“所需經(jīng)費(fèi)應(yīng)由各級財(cái)政按部門預(yù)算要求列入項(xiàng)目支出預(yù)算?！边@方面存在的問題一是財(cái)政部門落實(shí)的問題，有的地方還沒有落實(shí)，二是落實(shí)后?？顚Ｓ玫膯栴}，有的地方有挪作它用的現(xiàn)象。要搞好人民監(jiān)督員工作，一定要落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障并?？顚Ｓ谩?/p>

六、監(jiān)督范圍問題

最高檢院制定人民監(jiān)督員制度是加強(qiáng)對檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件的監(jiān)督，目前人民監(jiān)督員監(jiān)督的案件范圍，局限于檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件中的三類案件和五種情形，這同時(shí)帶來的一個(gè)問題就是不同的犯罪嫌疑人、受害人在刑事訴訟中受到了不同的待遇，不同的犯罪嫌疑人在訴訟中的權(quán)利和義務(wù)出現(xiàn)不平等，與法律面前人人平等的原則不相一致，出現(xiàn)程序不公的問題。檢察機(jī)關(guān)直接受理偵查案件決定逮捕的犯罪嫌疑人在不服時(shí)，可以有人民監(jiān)督員出面監(jiān)督，而其他被檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕的犯罪嫌疑人卻沒有此救濟(jì)渠道。不可忽視的是，被檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)逮捕的所有犯罪嫌疑人，都需要救濟(jì)，這是程序公正的要求。對檢察機(jī)關(guān)直接受理案件擬做不起訴處分或撤案的，同樣存在這一問題。其實(shí)，檢察機(jī)關(guān)受理的其它案件也可考慮納入人民監(jiān)督員的監(jiān)督范圍。我們認(rèn)為隨著試點(diǎn)工作的開展，在取得經(jīng)驗(yàn)和實(shí)效的基礎(chǔ)上，最高人民檢察院應(yīng)該積極向國家立法機(jī)關(guān)提出立法建議，制定相關(guān)法律，將人民監(jiān)督員監(jiān)督案件范圍擴(kuò)大到普通案件上，體現(xiàn)程序公正的要求。

人民監(jiān)督員制度是在現(xiàn)行司法框架內(nèi)的一項(xiàng)檢察制度改革和重要?jiǎng)?chuàng)新，是繼我國“人民陪審員制度”和“人民調(diào)解員制度”之后建立的又一充分體現(xiàn)人民性的制度。人民監(jiān)督員制度作為一種新生事物，需要司法實(shí)踐的磨練，需要在各種評議和質(zhì)疑當(dāng)中，得到理性的論證、務(wù)實(shí)的改進(jìn)。我們相信，人民監(jiān)督員制度在實(shí)踐中會得到不斷的充實(shí)和完善，明天會更好。