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新形勢、新體制下如何有效發揮鄉鎮黨委的職能作用，建立健全鄉鎮工作良性運行機制，成為當前農村基層組織建設的一個重要課題。

一、存在問題

從當前鄉鎮工作運行的現狀來看，鄉鎮黨委、政府作為我國政權體系中最基層的組織，大都能按照《地方組織法》、《中國共產黨農村基層組織工作條例》等中規定的要求，認真履行職責，為農村經濟發展和社會穩定發揮了重要作用。但也必須看到，當前鄉鎮黨委、政府在履職過程中還存在著諸多問題，與新形勢的發展變化有較多不相適應的地方，主要表現有三：

1、角色錯位。一是黨政不分。按照有關規定，鄉鎮黨委對鄉鎮工作實行政治領導，即宏觀領導，以體現其核心領導地位。但在實際工作中，有的鄉鎮黨委沒把主要精力放在宏觀的決策上，而是放在對決策的執行中，把黨政聯席會當成“管總”的會，由此討論決定任何事務，把自己置于行政“長官”的位置，使黨委與政府形成了事實上的服從與被服從的行政式領導關系。二是事權不分。農村工作千頭萬緒，為了推動工作，維護農村社會穩定，鄉鎮黨委、政府不得不“騰”出手來，去解決那些本應由鄉鎮部門和村級組織解決的具體問題，久而久之，鄉鎮部門和村級組織就產生了強烈的依賴心理。造成鄉鎮部門和村級組織想管事沒威信，鄉鎮黨委政府忙于解決小事情。

2、職權越位。一是越位行政。一些鄉鎮黨委、政府存在著以法爭權、視法為器等問題。有的鄉鎮在開展農村稅費收繳、征地、房屋拆遷等工作時，由鄉鎮干部直接參與執法，越權行政等。二是越位充當經濟活動主體。有的鄉鎮對所屬企業實行“大包大攬”，既成了財產所有者代表，又成了企業經營者代表，還是社會管理代表。對企業改制清算也是一竿子插到底，由鄉鎮黨委、政府說了算。三是越位干預經濟活動。有的鄉鎮對鄉村集體經濟組織進行不適當的行政干預，強行要求效益好的企業、村集體在投資、擔保貸款、資產重組等方面照顧劣勢企業、后進村；有的強制農民進行所謂經濟結構的調整，定指標、搞開發、辦企業，結果勞民喪財，造成巨大的資源浪費。

3、職能缺位。一是黨和國家的方針政策落實不到位。黨和國家出臺的有關政策措施在鄉鎮有時很難落實到位。比如有關減輕農民負擔的政策，農村基本養老保險、基本醫療保險等社會保障體系的建立，有關文化、教育、科技投入的規定等。二是監督管理執行不到位。比如，與地方市場秩序、社會安全等緊密相關的環保、食品安全、技術監督等，由于在鄉鎮沒有相關的職能部門，因此在實際工作很難及時監管到位。三是服務功能履行不到位。據調查，目前鄉鎮的農業技術推廣、文化宣傳等公共服務功能十分脆弱。據我市農業部門統計，每年因農業科技服務功能不完善而損失的資金高達1000萬元。農民現在最需要的道路、通訊、電力等基礎設施，以及對天災人禍的社會保障，也難以全面到位。

二、主要原因

一是黨政職責不明晰。當前，鄉鎮黨委與鄉鎮政府平行運行，黨政分工缺乏明確的依據和界限，這就不可避免的造成鄉鎮黨政職能重疊，導致權力運行雙軌制。在鄉鎮工作實際運行中，鄉鎮黨委如何實施對經濟工作的領導很難把握好。其結果是，要么黨委包攬政府工作過多，以黨代政；要么政府權力過多，不尊重黨委領導，造成黨不管黨的工作局面。

二是鄉鎮事權不相稱。目前，上級政府有關部門在鄉鎮的派出機構達10多個，占整個鄉鎮站所的50%左右，這些派出機構掌握著大量的行政職權，如公安、稅務、工商等。這些機構工作在鄉鎮，但人財物的權力和業務管理權大都分屬上級政府各部門，鄉鎮無權過問。這種部門掌權、鄉鎮調協的行政管理體制，實際上是削弱和肢解了鄉鎮黨委和政府法定職責的整體性。

三是職責設置不科學。在鄉鎮黨委政府的職責職能設置中，存在著結構不合理、工作目標單一、主體關系不順等問題。《地方組織法》和《中國共產黨農村基層組織工作條例》分別規定鄉鎮政府有7項職權、黨委有6項職責，在實際落實中并不理想。其中許多職責職能泛化，鄉鎮黨委政府管的事情越來越多，政治、經濟、文化、社會無所不包，就象一個全能的組織。

四是政績考評不完善。當前，對鄉鎮黨委政府的政績考評模式是一種至上而下的剛性指令式管理模式。這種“只要對上負責”的考評方式，存在較大的不合理性和人為因素。有些指令的數字不是來自基層的實際，而且完全來自上級計劃數字的分解，有的鄉鎮實際應該承擔的工作職責并不完全相符和接軌。這很容易讓鄉鎮干部在實際工作中產生驅利行為，習慣于對上負責，對下就可少負責，甚至不負責，從而造成鄉鎮黨委和政府不能正確履職。

五是鄉鎮運轉無保障。當前鄉鎮財政困難問題較為普通，特別是在中西部內陸鄉鎮尤為突出，而且有不斷加重的趨勢。主要是工資性支出壓力大，稅費改革后基層財力減少幅度較大，鄉鎮財政兜底壓力大。由于鄉鎮財政經費不足，許多鄉鎮黨委政府運轉困難，一年上頭為“保工資、保運轉”而忙乎，導致其履職出現“真空”。

三、建議與對策

1、理順黨政關系。鄉鎮黨委對鄉鎮工作起領導核心作用，但這決不是說，鄉鎮黨委就可以包攬具體的行政事務。鄉鎮黨委的職責主要是抓好黨的路線、方針、政策的貫徹執行，抓好農村群眾的思想政治工作，抓好黨員干部的教育管理。鄉鎮黨委對鄉鎮政府的領導，主要體現對事關全局問題的決策、干部的選拔考核等方面，而不是包辦鄉鎮政府的具體工作。鄉鎮黨委對經濟工作的領導，主要是宏觀指導，謀全局、把方向、管大事；鄉鎮政府主要職責是抓好行政事務，認真落實國家政策，嚴格依法行政，發展鄉村經濟、文化和社會事務，提供公共服務，維護社會穩定。

2、改革管理體制。一要改革鄉鎮領導體制。本著精干、統一、高效的原則，減少領導職數，實行領導班子交叉任職，便于鄉鎮各項工作協調統一。二要實行簡政放權。按照鄉鎮綜合配套改革要求，進一步壓縮鄉鎮站所，撤并機構。對鄉鎮設置的各類站所和垂直延伸，派駐機構的人員編制進行清理和核定，從嚴控制編制；堅決排除部門干預，推行綜合執法改革。同時鄉鎮黨委政府要向企業、事業單位和村級組織放權，實行政企分開、政事分開。縣市職能部門要把該放的權力下放到鄉鎮。三要加強規范化、制度化建設。與鄉鎮工作其他方面相比，制度問題是要帶有根本性、全局性、穩定性和長期性。要建立鄉鎮有序運行工作機制，必須切實建立健全各項制度，嚴格按制度辦事。鄉鎮黨委要根據自身特點，按照黨紀黨規的要求，建立和完善黨的組織制度，按照整體性、系統性原則，加強體制和機制建設，狠抓制度執行落實，著力規范決策行為、工作行為、廉潔行為，防止官僚主義、黨政不分、以黨代政等現象發生；鄉鎮政府要加強自身規范化建設，依法建制。要依據國家的法律、法規，因地制宜地制定鄉鎮政府的各項具體工作制度，使政府工作有章可循。這些工作制度包括政府工作制度，決策程序與議事規則，部門設置和職責任務等。同時要深化行政審批制度改革，把政府從大包大攬、無所不管的觀念和做法中解放出來；降低鄉鎮政府的行政和服務成本，提高服務質量和效率，建立制度化的政府協調機制。另外，縣市以上黨委政府要相應地進行自上而下地改革，規范職責權限，理順管理體制，絕不能再用行政命令的方式違規向黨委政府下達不該它們承擔的任務指標；要運用一切新聞媒介，加強輿論宣傳，為鄉鎮黨委政府正確履行職責創造良好的輿論氛圍和工作環境。

3、科學界定職責。界定鄉鎮政府黨委的職責既要遵循《憲法》、《黨章》、《中國共產黨農村基層組織工作條例》和《地方組織法》等有關法規，又要著力解決職責泛化、抽象化等問題，突出條款內容的針對性、實效性和可操作性。如鄉鎮黨委的職責不僅包含《中國共產黨農村基層組織工作條例》中職責部分規定的6項內容，而且應將其它的經濟建設、精神文明建設、黨員隊伍建設等內容，結合新形勢發展要求進行綜合提煉、歸并細化；鄉鎮政府的職能在遵循《地方組織法》的前提下，要結合鄉鎮工作實際，按照十六大提出的經濟調節、市場監管、社會管理和公共服務等四項職能內容，進行明確細化。

4、完善考評體系。上級黨委政府對鄉鎮工作的考核評價，對鄉鎮黨委政府的履職具有重要的導向作用。一要依據職能職責，確立目標內容。要根據鄉鎮黨委政府各自特點，有目的地選擇考評內容。鄉鎮黨委應重點考評宏觀“抓總”的情況和黨建工作，包括黨的基層組織建設、黨風廉政建設等；鄉鎮政府應重點考評政府在經濟調控、市場監管、社會管理和公共服務等方面的作為。如市場秩序管理、社會保障、社會穩定等。二要講求科學方法，合理設置考核指標。要突出重點，采取分層分類、動靜結合、定性定量相結合的方法，確保考評指標具有針對性、層次性和導向性。三要運用考評結果，發揮導向作用。要將科學合理的考評結果與鄉鎮班子建設和干部隊伍的教育管理結合起來，與鄉鎮班子調整任用及評先表優、工資晉級掛起鉤來。

5、突出發展主題。發展是硬道理。只有發展了，才能為鄉鎮黨委政府發揮職能作用提供廣闊的舞臺和空間。制定鄉鎮黨委政府職責，要把經濟社會發展作為主要內容。在職責職能的設置上，當前鄉鎮黨委政府的工作重點要放在“指導、協調、管理、服務”8個字上來，把他們堅決地從直接從事的經營管理中退出來，做到“有所為有所不為”，實現“三個轉向”：由微觀轉向宏觀，由管理轉向服務，由抓具體轉向抓環境。強化指導功能，引導群眾調整產業調整，發展農村經濟，落實黨在農村的基本政策；強化協調功能，按照科學發展觀的要求，營造有利于二、三產業發展的經濟發展環境和氛圍；強化管理功能，尤其加大市場監管力度，加大治理整頓力度，把干部群眾的積極性、創造性調動和發揮出來；要強化服務功能，重點是要為群眾提供技術、信息、資金及公益事業等方面的服務。