導(dǎo)語(yǔ)：城市規(guī)劃管理的辯證關(guān)系一文來(lái)源于網(wǎng)友上傳，不代表本站觀點(diǎn)，若需要原創(chuàng)文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

從廣義上講，城市規(guī)劃、建設(shè)和管理都屬于城市人民政府宏觀管理城市的范疇。城市規(guī)劃、建設(shè)和管理雖然各自的含義不同，但其出發(fā)點(diǎn)和歸宿都是為了給市民提供優(yōu)美的城市環(huán)境，營(yíng)造一個(gè)地區(qū)政治、經(jīng)濟(jì)、文化中心的良好形象，從而更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。因此，為加快城市化和城市現(xiàn)代化進(jìn)程，城市人民政府在管理城市、經(jīng)營(yíng)城市、發(fā)展城市的過(guò)程中，必須對(duì)城市的規(guī)劃、建設(shè)與管理有一個(gè)統(tǒng)一的、整體的籌劃，并運(yùn)用各種調(diào)控手段加強(qiáng)全方位、全過(guò)程的管理、使三者相互促進(jìn)、協(xié)調(diào)發(fā)展、同步提高。也就是說(shuō)，城市人民政府對(duì)城市管理概念的定位應(yīng)該是廣義的、宏觀的，不僅要涵蓋規(guī)劃、建設(shè)、管理三方面，而且必須強(qiáng)調(diào)綜合管理。同樣，城市人民政府對(duì)城市建設(shè)的概念定位也應(yīng)當(dāng)是廣義的，它既包含著前期的規(guī)劃工作也包含著與之相銜接的后期的建設(shè)與管理工作。只有從整體上恰當(dāng)把握和正確處理好城市規(guī)劃、建設(shè)與管理之間的關(guān)系，城市的現(xiàn)代化水平才能得到較快提高。

根據(jù)具體工作分類管理的原則，城市的規(guī)劃、建設(shè)和管理又各具不同的概念和特殊的內(nèi)容。從目前我國(guó)大多數(shù)城市的管理工作現(xiàn)狀看，城市規(guī)劃、建設(shè)、管理之間的業(yè)務(wù)內(nèi)容與運(yùn)作模式差別很大，強(qiáng)調(diào)部門利益較多，因本位主義、利已主義而使部門間工作相互掣肘的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。因此，城市人民政府及其所屬相關(guān)部門也必須對(duì)城市的規(guī)劃、建設(shè)與管理的分類概念有一個(gè)恰當(dāng)?shù)亩ㄎ弧?/p>

（一）城市規(guī)劃

除了必須滿足諸如“保護(hù)歷史文化，立足當(dāng)前需求，適應(yīng)未來(lái)發(fā)展”等具體要求以外，主要應(yīng)采取“專群結(jié)合”、“上下結(jié)合”的工作方法。“專群結(jié)合”，是指根據(jù)群眾需求，采納各方意見(jiàn)，以專家評(píng)審結(jié)論為主要依據(jù)。“上下結(jié)合”，是指本級(jí)政府所屬工作部門設(shè)計(jì)并通過(guò)專家評(píng)審形成的規(guī)劃藍(lán)本，必須經(jīng)過(guò)人大常委會(huì)和上級(jí)人民政府批準(zhǔn)，成為具有法律效力的文件。也就是說(shuō)，規(guī)劃一旦形成，任何人不得隨意改變。因此，城市規(guī)劃工作大體上是從城市發(fā)展客觀需要和市民群眾實(shí)際需求開始，以專家籌劃、設(shè)計(jì)、論證為其主要過(guò)程，以上級(jí)（包括人大常委會(huì)和上級(jí)政府）批準(zhǔn)為其終結(jié)。城市規(guī)劃概念的定位應(yīng)是城市宏觀管理的前期工作，當(dāng)歸屬于地方立法行為。規(guī)劃確定以后的具體實(shí)施和依法管理則可以納入政府行為范疇。目前，一些開展城市管理相對(duì)集中行政處罰權(quán)試點(diǎn)工作的城市，就已經(jīng)將拆除違法建設(shè)等規(guī)劃執(zhí)法項(xiàng)目納入“相對(duì)集中”的范圍，這至少?gòu)囊粋€(gè)方面表明了政府城市管理職能轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)。

（二）城市建設(shè)

主要是根據(jù)總體規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃、項(xiàng)目規(guī)劃的藍(lán)本實(shí)施城市建設(shè)，并按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)則進(jìn)行運(yùn)作。如目前已經(jīng)廣泛采用的建設(shè)工程招投標(biāo)，城市國(guó)有土地、公共設(shè)施使用權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)有條件轉(zhuǎn)讓、拍賣，對(duì)建筑工程作為一種大型特殊商品進(jìn)行技術(shù)質(zhì)量跟蹤監(jiān)督，讓消費(fèi)（使用）者滿意等等，都帶有鮮明的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)。因此，從總體上講，城市建設(shè)概念的定位應(yīng)該是一種市場(chǎng)行為，是過(guò)程和周期性比較明顯的一種特殊經(jīng)濟(jì)工作。盡管一些公共大型建設(shè)項(xiàng)目屬于政府為民辦實(shí)事工程，需要政府撥款，但我們可以按照政企分開的思路，把籌劃、督辦、撥款等決策、公務(wù)性的事務(wù)歸類于政府行為；至于所撥款項(xiàng)的具體使用、建設(shè)項(xiàng)目的質(zhì)量和效率、效果跟蹤等，則必須遵循市場(chǎng)調(diào)控的原則，實(shí)行比質(zhì)比價(jià)、公平競(jìng)爭(zhēng)。這樣，政府及其所屬相關(guān)部門的工作才能更有效地適應(yīng)我國(guó)加入WTO后城市建設(shè)市場(chǎng)格局的新變化。

（三）城市管理

主要是對(duì)按照城市總體規(guī)劃實(shí)施建設(shè)的過(guò)程及建成之后的城市公共環(huán)境和各類公共設(shè)施進(jìn)行綜合管理。就目前來(lái)講，這種管理應(yīng)當(dāng)是微觀管理的過(guò)程，主要包括城建、市容環(huán)境衛(wèi)生、園林綠化、市政公用的維護(hù)管理等。從城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需求和政府職能轉(zhuǎn)變的趨勢(shì)看，城市人民政府的工作重點(diǎn)必須向社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展計(jì)劃、城市發(fā)展總體規(guī)劃和公用設(shè)施功能配套系統(tǒng)化實(shí)施組織和控制轉(zhuǎn)移。因此，城市管理概念的定位只能是政府的行政行為，其管理的手段主要是包括前期科學(xué)論證決策、中期的實(shí)施控制、后期的監(jiān)督管理、強(qiáng)化行政執(zhí)法監(jiān)督在內(nèi)的行政手段，管理的對(duì)象和內(nèi)容則是大量的、繁雜的以及社會(huì)普遍關(guān)注的，管理的時(shí)段更是每時(shí)每刻和無(wú)限期的。正因如此，一個(gè)地方城市管理的成效往往直接反映出一個(gè)城市的政府及其所屬相關(guān)部門的工作效能，同時(shí)也能大體反映出一個(gè)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合實(shí)力，從而客觀地展示出一個(gè)城市的外在形象。

根據(jù)上述分析和定位，我們可將城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的概念簡(jiǎn)略地表述為：規(guī)劃是以發(fā)展眼光、科學(xué)構(gòu)思、正確決策為主要前提的地方立法行為，是城市綜合管理的前期性工作；建設(shè)是以質(zhì)量競(jìng)爭(zhēng)、價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)、技術(shù)競(jìng)爭(zhēng)為主要手段的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)行為，是為經(jīng)營(yíng)城市、管理城市創(chuàng)造良好條件的基礎(chǔ)性、階段性工作；管理是以行政約束、道德規(guī)范、執(zhí)法執(zhí)紀(jì)為主要內(nèi)容的政府行政行為，是不斷提高城市文明水準(zhǔn)的永久性工作。

城市規(guī)劃、建設(shè)、管理之間的關(guān)系

客觀地講，“規(guī)劃是龍頭、建設(shè)是基礎(chǔ)、管理是關(guān)鍵”確有一定道理。但在實(shí)際工作中，規(guī)劃的“龍頭”地位能否牢固確立、建設(shè)的基礎(chǔ)是否堅(jiān)實(shí)、能否少留或不留后遺癥、管理的關(guān)鍵手段和措施能否逐項(xiàng)落實(shí)到位等等，都涉及如何擺正規(guī)劃、建設(shè)與管理相互之間的關(guān)系的問(wèn)題。

（一）規(guī)劃與建設(shè)之間的關(guān)系

不可否認(rèn)，規(guī)劃與建設(shè)之間的關(guān)系應(yīng)該是十分緊密、相互依存、合作互補(bǔ)的關(guān)系。然而，下列現(xiàn)象卻司空見(jiàn)慣：有些規(guī)劃方案不顧實(shí)際建設(shè)條件與可能而盲目貪大求洋（因?yàn)檫@樣既能嘩從取寵，又能收取高額設(shè)計(jì)費(fèi)用）；一些建設(shè)工程不按原來(lái)的規(guī)劃方案，只顧本單位的眼前經(jīng)濟(jì)利益，想方設(shè)法擠占城市空間而不考慮周邊的利益、將來(lái)的發(fā)展和以后的管理；規(guī)劃與建設(shè)在具體施工項(xiàng)目上產(chǎn)生矛盾時(shí)，總是強(qiáng)調(diào)本部門、本單位的理由，各自施展“通天”本領(lǐng)，最后往往出現(xiàn)建成現(xiàn)狀與規(guī)劃要求相去甚遠(yuǎn)的情況。

為減少、避免上述現(xiàn)象，規(guī)劃和建設(shè)部門都應(yīng)該擺正自己的位置。就規(guī)劃而言，我們雖然可以從某種意義上將其視為整個(gè)城市建設(shè)發(fā)展的“龍頭”，但“規(guī)劃是龍頭”并不等于規(guī)劃部門是“龍頭”。在城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的系統(tǒng)工程中，規(guī)劃部門切不可自覺(jué)或不自覺(jué)地以“龍頭老大”自居，過(guò)分強(qiáng)調(diào)自己的職能和權(quán)力。特別是在一些規(guī)劃和建設(shè)部門合署或是規(guī)劃隸屬于建設(shè)部門的城市，少數(shù)從事規(guī)劃工作的同志有時(shí)不甘“受壓”，容易產(chǎn)生“自強(qiáng)自立”不買帳的心理。其實(shí)，規(guī)劃與建設(shè)是一根鏈子的上下兩個(gè)環(huán)節(jié)，誰(shuí)也離不開誰(shuí)。城市建設(shè)應(yīng)該“按”具有法律效力的規(guī)劃方案來(lái)建，而不是“聽(tīng)”規(guī)劃部門的指揮來(lái)建。既不能從局部利益出發(fā)，把規(guī)劃與建設(shè)的關(guān)系狹隘地看成是部門之間的關(guān)系，也不能簡(jiǎn)單地認(rèn)為兩者關(guān)系是誰(shuí)應(yīng)該聽(tīng)誰(shuí)、誰(shuí)應(yīng)該屬于誰(shuí)，而是要根據(jù)一個(gè)城市的客觀條件和實(shí)際需要，從方便群眾、利于管理、不妨礙未來(lái)發(fā)展的大局出發(fā)，理順關(guān)系，合理調(diào)整，相互尊重，相互支持，在同一目標(biāo)下攜手共進(jìn)。

同樣，就建設(shè)而言，盡管不少地方是把規(guī)劃工作納入建設(shè)部門之中的，但這并不意味著“規(guī)劃就得聽(tīng)建設(shè)的，必須得按建設(shè)部門的意見(jiàn)辦”。筆者認(rèn)為，在城市建設(shè)的大概念中，可以把規(guī)劃工作看作是其中一部分；在具體的建設(shè)項(xiàng)目上，規(guī)劃工作與建設(shè)工作則只是前后次序上的協(xié)調(diào)合作關(guān)系，不應(yīng)存在“誰(shuí)聽(tīng)誰(shuí)”的問(wèn)題；從事建設(shè)工作的同志應(yīng)充分尊重規(guī)劃的法定地位，從事規(guī)劃工作的同志也應(yīng)從規(guī)劃的一開始就本著實(shí)事求是的原則辦事。一根鏈子只有各個(gè)環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，這根鏈子才堅(jiān)實(shí)牢靠。

（二）規(guī)劃建設(shè)與城市管理之間的關(guān)系

近年來(lái)，隨著各地城市管理工作的逐步強(qiáng)化，城市規(guī)劃建設(shè)與城市管理之間的矛盾也相應(yīng)突出。一些地方強(qiáng)調(diào)要進(jìn)一步“建管分開”，許多城市針對(duì)“重建輕管”的問(wèn)題提出應(yīng)“三分建、七分管”，等等；有些地方的建設(shè)部門則過(guò)分看重本部門利益，甚至認(rèn)為中央和省一級(jí)城管工作都是歸建設(shè)部門管，能做到“建管并重”就夠可以了，憑什么非得把城管放在更為重要的位置？

那么，究竟應(yīng)該怎樣看待“建”與“管”各自的重要性？宏觀管理城市的地方政府到底該“幾分建幾分管”？我們不妨進(jìn)行以下的分析：一般來(lái)講，通常每個(gè)具體的建設(shè)項(xiàng)目從規(guī)劃開始到建設(shè)完工，其時(shí)間周期都是比較有限的，少則幾個(gè)月，多則幾年；其需要納入管理范圍的對(duì)象相對(duì)比較固定和明確，主要是設(shè)計(jì)單位、施工單位、監(jiān)理單位等；其管理的內(nèi)容也比較具體，主要是安全和質(zhì)量監(jiān)督以及效率效益評(píng)價(jià)等。而項(xiàng)目建成之后的管理工作卻大為不同。從管理時(shí)間上看，少則十幾年、幾十年，多則幾百年甚至幾千年（如古建筑保護(hù)）；從管理范圍和對(duì)象看，面廣量大且復(fù)雜多變，如一幢大樓里可能有幾個(gè)、十幾個(gè)甚至幾十個(gè)單位和用戶，這些單位和用戶又經(jīng)常會(huì)發(fā)生搬遷、倒閉、轉(zhuǎn)租、出讓、更替等變化，如果是一個(gè)組團(tuán)、一個(gè)小區(qū)或一個(gè)新建成的社區(qū)，情況就更復(fù)雜了；再?gòu)墓芾淼膬?nèi)容來(lái)看，包括供熱供氣、給水排水、防水防盜、環(huán)境衛(wèi)生、安全用電、改造裝潢、綠化美化、夜景照明等等，簡(jiǎn)直數(shù)不勝數(shù)。因而即使用“三分建、七分管”來(lái)給項(xiàng)目建成之后的管理工作進(jìn)行定位，也未必能恰如其分地說(shuō)明后期管理的重要性、艱巨性和復(fù)雜性，所以有人甚至喊出了“一分建、十分管”的口號(hào)。筆者認(rèn)為，建設(shè)與管理孰輕孰重的問(wèn)題并非是擺正相互之間關(guān)系的主要因素，關(guān)鍵是要客觀地理解、認(rèn)識(shí)和評(píng)價(jià)建設(shè)與管理的不同作用，互為對(duì)方的工作創(chuàng)造有利條件。特別是規(guī)劃建設(shè)部門，在規(guī)劃建設(shè)城市建設(shè)項(xiàng)目的過(guò)程中，更要充分考慮如何有利于建成之后的管理，盡量減少和避免“建設(shè)后遺癥”。從事城市管理工作的同志也應(yīng)充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性，不要?jiǎng)虞m埋怨城市基礎(chǔ)建設(shè)欠帳太多，后期管理無(wú)從談起，為自身管理工作不到位找借口。只有充分發(fā)揮城市規(guī)劃建設(shè)與管理相輔相成的協(xié)同作用，城市才能朝著現(xiàn)代化方向健康發(fā)展。

對(duì)規(guī)劃、建設(shè)、管理相互間關(guān)系認(rèn)識(shí)的幾個(gè)誤區(qū)

（一）“規(guī)劃是紙上談兵，建設(shè)是形象工程，管理是虛無(wú)工程”。

持這種觀點(diǎn)的同志認(rèn)為，老百姓看得見(jiàn)、摸得著，實(shí)實(shí)在在感覺(jué)變化大的，是大樓高了多了，道路寬了平了，廣場(chǎng)大了美了。總之一句話：建設(shè)改變了城市的形象，要樹政績(jī)就要重抓這些形象工程。基于這樣的認(rèn)識(shí)，一些城市出現(xiàn)“重建輕管”的情況也就不足為奇了。尤其是在少數(shù)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)較差的城市，一時(shí)間政策過(guò)于向建設(shè)項(xiàng)目?jī)A斜，盲目大干快上，不僅使財(cái)政寅吃卯糧、捉襟見(jiàn)肘，更為嚴(yán)重的是造成建設(shè)中的短期行為，貽患無(wú)窮，“半拉子”工程比比皆是。結(jié)果不但良好的城市形象沒(méi)能樹起來(lái)，反而落得個(gè)“宏觀把握無(wú)能、微觀管理不力”的評(píng)價(jià)。

（二）“環(huán)境也能改造人，建設(shè)水平上去了，環(huán)境變得優(yōu)美了，人們也就不忍心損害環(huán)境了，管理當(dāng)然就無(wú)須花大力氣了”。

這種推理雖有其合理成分和一些實(shí)例，但許多城市普遍能看到下列不和諧畫面：千方百計(jì)拆遷后建造的敞開式公園綠地，其景觀、設(shè)施沒(méi)幾天便面目全非；耗資巨大、落成不久的亮麗大廈，眨眼間墻體貼上、寫上了各種廣告；剛剛裝好的夜景燈飾，轉(zhuǎn)瞬便“慘遭蹂躪”；精心設(shè)置的各類市政環(huán)衛(wèi)設(shè)施，被盜受損現(xiàn)象層出不窮……實(shí)踐表明，如果市民素質(zhì)不提高，管理措施跟不上，僅希冀于“環(huán)境改造人”，城市建設(shè)的效果往往是事倍功半。

（三）“管理的成本太高，而實(shí)實(shí)在在的效益卻不容易看到”。

的確，強(qiáng)化城市管理必須加大投入，這些投入一般又不可能像一些建設(shè)項(xiàng)目投資那樣很快可見(jiàn)實(shí)際成效。不過(guò)這并不能成為少數(shù)急近功利者的理由，我們應(yīng)該辨證地看待管理的成本問(wèn)題。一方面，要看到由于城市管理的持續(xù)性和漸進(jìn)性，決定了其投入的短期成效的不確定性，但只要投入合理、管理得當(dāng)、持之以恒，必將達(dá)到潛移默化的長(zhǎng)久效果。另一方面，要看到目前城市管理成本高的一個(gè)很重要的原因，就在于“建設(shè)后遺癥”的“治療、調(diào)養(yǎng)”費(fèi)用太多。一些城市在規(guī)劃建設(shè)過(guò)程中，特別是工業(yè)企業(yè)建設(shè)、道路交通建設(shè)、居民小區(qū)建設(shè)、公用設(shè)施建設(shè)等方面，常常過(guò)于強(qiáng)調(diào)低成本高產(chǎn)出，過(guò)于遷就某些“長(zhǎng)官意志”和“人情規(guī)劃”，甚至為了某種目的有意放松建筑質(zhì)量監(jiān)督，造成種種“建設(shè)后遺癥”。如果說(shuō)過(guò)去由于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)薄弱而導(dǎo)致城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)“欠帳太多”還情有可原的話，那么在加快城市化和城市現(xiàn)代化發(fā)展的今天，城市建設(shè)仍在不停“欠賬”，就無(wú)論如何說(shuō)不過(guò)去了；指望通過(guò)后期的城市管理工作來(lái)彌補(bǔ)這些“欠賬”就更為不切實(shí)際，將城市“做大、做強(qiáng)、做優(yōu)、做美”的宏偉目標(biāo)必然大打折扣。

隨著城市現(xiàn)代化發(fā)展步伐的不斷加快，城市規(guī)劃、建設(shè)、管理的決策者和工作者的思想觀念和思維方式也應(yīng)該迅速轉(zhuǎn)變，以更為實(shí)際的指導(dǎo)思想和更富成效的應(yīng)變措施來(lái)改進(jìn)工作，實(shí)事求是地正確協(xié)調(diào)處理好城市規(guī)劃、建設(shè)與管理之間的相互關(guān)系，使城市的整體形象和品位產(chǎn)生質(zhì)的飛躍。