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必須強化人大效能建設。要強化人大效能建設，要進一步發揮地方人大的作用。更好地為人大履職服務，僅僅從個別規章制度出發，從反復強調人員素質出發，從一味強化法制意識出發，等等，恐怕是不夠的還應從人大的體制機制上去分析，去挖掘，去探索，以期找到能強化人大效能的深層次的原因來。筆者結合工作實際，談幾點不成熟的粗淺看法，僅供理論研究時參考。

特別是依法治國”方略的貫徹實施，隨著我國民主法制建設進程的不斷加快。極大地推動了地方人大工作的發展。一方面，人們明顯地感到人大的地位和作用在國家經濟、政治、社會生活中越來越凸顯；另一方面，人們又感到人大工作的實際狀況同法律規定的地位、職責和人民群眾的要求還有很大的差距，有時還停留在黨委揮揮手，人大舉舉手”和履行法定“橡皮圖章”狀況。

一、影響人大效能建設的體制機制問題

（一）職權的原則性。在實踐中，地方人大常委會履行職權遠遠沒有達到法律規定的要求，原因諸多，其中重要的一條，是行使職權方面的法律和規定尚不全面、不規范，原則性過強，操作性不夠。如地方人大雖擁有重大事項決定權，但如何界定重大事項，如何規范行使重大事項決定權，人大決定權與黨委決定權的關系如何理順，恐怕每個地方都有自己的一套做法。由于法律的原則性，不便于具體操作，且考慮到可能與地方黨委的領導權、決定權有所重疊，地方人大往往空置或忌諱行使這項權利。另一方面，即使法律有規定的，沒有黨委強有力的領導，人大一定程度上也存在著自我束縛的問題。如法律中明確規定的質詢、撤銷、罷免等剛性較強的監督手段，即使在條件具備的情況下也很少采用，因為這些權利，在一定程度上都涉及到“人事”問題，而黨委管干部、管人事，人大要行使這些權利，如果沒有黨委的支持，難免“底氣不足”。

（二）認識的模糊性。雖然憲法和法律對人大的權力和職責規定的很明確，比如“全國人大是最高國家權力機關”、“地方人大是地方國家權力機關”......經過多年的實踐和宣傳，已使全社會在很大程度上了解人民代表大會制度，對人大工作有一定的感性認識，但由于人大的職能沒有發揮到位，社會上的很多認識恐怕還是片面的、模糊的，很多人依然不自覺地認為人大是“二線機關”。在實際工作中，許多地方的人大機關往往被視作安排即將退居“二線”的領導干部的地方，這恐怕已經是不爭的事實。表面上看，這是認識問題，實際來看，恐怕也是一個體制問題。加上人大工作的特殊性，沒有“硬指標、硬任務”，使有的同志覺得，都“最后一站”了，“多一事不如少一事”，缺乏真正想把事情干好的熱情，思想觀念和精神狀態還不適應隨著時展對人大自身建設和發展的要求；沒有把人大工作真正當成一項新的事業來做的創新精神。

（三）隊伍結構的不合理性和相對固態性。從人大干部構成看，許多同志都是從黨委或政府過到人大，一般任一屆就到齡，年齡偏大，或多或少有“船到碼頭車到站”的想法，思想上有惰性，即使葆有工作熱情，往往才剛熟悉工作，卻又要離開崗位了，不僅影響了地方人大工作的生氣、活力和效率，而且也不利于人大工作保持連續性和穩定性；在知識結構上，比如由于法律專業人才的缺乏，一些工作往往處于比較被動的局面，主要表現在對法院、檢察院監督不力，甚至無從著手，如在審議兩院的工作時受法律水平的局限，有的發言少，有的發言也只是說一些不痛不癢的無關緊要的話，甚至說外行話。“干部一到人大就等于到了終點站”，這個觀點在人大干部中具有一定的普遍性。多年來的實踐證明，即使一些年輕的干部也是如此，到人大工作后，就很難再交流出去，這幾乎成了人大干部工作的一個“頑癥”。長期以來，許多地方人大干部對外交流問題總是說得多、做得少，處于緋徊不前的局面，致使人大機關一些法律意識和工作能力較強的年輕干部得不到交流，而其他機關的年富力強的干部也不愿意交流到人大工作，造成人大干部“年年歲歲花相似”的不正常現象。

（四）待遇的不均衡性。黨委、人大、政府、政協，雖同屬于地方“四套班子”，但在政治、經濟待遇上，后兩套班子有時會處于弱勢，這個觀點在社會上有一定的代表性。以致有些同志認為，人大常委會及其機關實際上是有職無權，政治、經濟待遇遠比不上同級的黨委、政府。硬件建設也跟不上，和同級黨委、政府比，人大常委會機關在公務車輛配備、信息建設等辦公條件的改善上還相對落后。

二、加強和深化人大效能建設的建議和思考

（一）要進一步完善和規范履職行為，增強職權規則的可操作性。如經過十年磨一劍，全國人大的“立法法”、“監督法”已經出臺，這無疑是我國民主法制建設的一個重要里程碑，這為地方人大有效地開展立法和監督工作，提供了可靠依據和法制保障。但立法

查規范性文件工作程序辦法》，這對于細化監督職權規則，增強監督實效都起到了很重要的作用。應該強調的是，在依法制定合法、科學、完備、具體的職權規則時，由于“黨領導人們制定憲法和法律”的原則，地方人大應事前充分征求同級黨委的意見，爭取黨委的支持，避免偏離“黨的意圖”。尤其是人大行使人事任免權與黨管干部的原則，必須要處理好，既要堅持黨管干部的原則，又要堅持依法治國和發揚人民民主的原則，做到三者的有機統一。建議黨委在重要的人事任免問題上，應更加重視人大的意見，事前多征求人大的看法，把黨組織的意圖說清道明，才能盡量避免在人大任免和決定干部時與黨委的意圖相左情況的發生。

（二）要堅決克服“二線思想”，用創新精神開展人大工作。彭真同志曾經說過：人大既不是“火線”，也不是“二線”。特別是隨著社會越進步、經濟越發展、法制越健全，人大的地位和作用將越加凸顯。我們看到經濟發達地區如廣東的人大，就發揮了十分出色的作用，贏得了社會的肯定。人大工作不僅任重，而且道遠，它既是地方民主法律建設的前臺“第一線”，也是社會主義政治文明建設的前臺“第一線”，在全面建設小康社會的新時期，人大工作者必須要正確處理好“一線”工作與“二線”精神狀況的問題，要積極主動走上“前臺”，要牢固樹立“有為才有位”的思想，同人民群眾保持血肉聯系，了解人民的意見，傾聽人民的呼聲，反映人民的愿望，認真嚴格地履行憲法和法律賦予的各項職責，以飽滿的政治熱情，以創新的工作精神，投入到人大的工作中去，做到“先有為，后有位”。

（三）要優化隊伍結構，加強干部交流，增強人大的活力和戰斗力。要進一步優化人大干部隊伍的知識結構和年齡結構，逐步形成與經濟社會發展相適應的知識結構體系，“老中青”相結合的年齡梯次結構。一方面，不應僅把人大作為安排“二線”干部的地方，要爭取把一些年輕有為、知識結構合理、精力充沛、敢闖敢干的干部交流到人大，增強人大的活力和戰斗力，做到能“流進來”；另一方面，應更加注重人大干部的選撥、培養、交流和使用，切實把它擺在黨委“人事”的一盤棋上，形成充滿生機和活力的人大干部使用機制，做到能“流出去”。在這方面，各地人大做了許多有益的探索。在上海，由于人大干部懂法律、民主法制意識強，有的區采取要當局長先到人大工作的做法，鍛煉成長后才任局長。這方面，我們也欣喜地看到，近年來，在海口市人大常委會黨組的積極爭取下，在海口市委的高度重視下，人大一些年輕有為、法律根底扎實、想做事能做事、群眾基礎好的干部，被交流到“公檢法”或政府職能局擔任重要領導職務，人大干部的流動性有了明顯改觀。

（四）要堅持一視同仁的原則，按政策和慣例落實干部待遇。我們常說，干革命、搞建設，“要靠感情留人，要靠事業留人，要靠待遇留人”，這三者相輔相成，缺一不可。人大工作是黨的工作的重要組成部分，人大干部也是黨的干部隊伍的重要生力軍。要在有條件的情況下，對人大干部在政治上給予同樣的關心，在經濟上給予同樣的照顧，避免他們產生“失落感”和“不平衡”，感覺“低人一等”，挫傷他們工作的積極性、主動性和創造性。即便在人大常委會機關公務車輛配備、信息建設等硬件建設上，也應盡量參照同級黨委、政府的政策和標準，盡可能做到“一碗水端平”。