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第一節養老問題與健康城市的關系

近年來，市人口老齡化形勢嚴峻，養老問題已經成為首都構建和諧社會首善之區，全面推進健康城市建設進程中必須積極、主動、科學應對的重大時代課題。

一、老年群體的健康是健康城市建設的重要標志

健康城市建設的核心是解決人的健康問題，老年人是社會成員的重要組成部分，老年群體是一類體質脆弱、經濟條件相對較低的社會弱勢群體，關愛老年人、提高老年群體的健康水平，是保障和改善民生的重要內容，是彰顯首都文明進步、建設健康城市的重要標志。

一是老年人口規模較大。隨著經濟快速發展、生活水平大幅提高、生育率的逐年下降，市人口年齡結構正經歷快速的改變,老年人口規模逐漸擴大。據統計，截至2009年底，全市60歲及以上戶籍老年人口達到226.6萬，占戶籍人口的18.2%，65周歲及以上人口達到168.8萬，占戶籍人口的13.6%。其中80周歲以上高齡老人32.6萬，占老年人口的14.4%;純老年家庭人口41.5萬人，占老年人口的18.3%；低保老年人49693人，占全市老年人口的2.2%；城市老年人口占76%，農村老年人口占24%。

二是老年群體健康狀況相對較差。目前，全市人口平均預期壽命達到80.81歲。但是，預期壽命的延長并不代表健康壽命的延長。隨著年齡的增長，老年人生理機能不斷衰退，免疫能力下降，患病率和發病率顯著增多。據統計，全市失能和半失能老年人約占老年人口的14%。老年人群中60%～70%有慢性病史，人均患有2到3種疾病。60歲以上老年人慢性病患病率是全部人口的3.2倍，傷殘率是全部人口的3.6倍，60歲以上老年人余壽中2/3的時間處于帶病生存。長期的病痛也易造成老年人心理上的疾病。

三是老年群體經濟條件相對較低。一方面絕大多數的老年人逐步退出勞動力市場，停止收入創造活動，主要依靠養老金、子女供養、政府補貼等方式獲取經濟保障，使老年人經濟收入相對有所下降。另一方面，由于疾病增多，老年人醫療費用支出成為除日常生活支出外的第二大支出項，所占比重高達16.9%。尤其是高齡、失能老人對生活照料、日間看護、保健康復等服務的大量需求，使中低收入的老年人背負較大的經濟負擔。提高老年人的健康素質和生命質量，實現健康老齡化，是健康城市建設的現實需要。

二、人口老齡化對健康城市建設提出新要求

市自1990年進入人口老齡化社會，近幾年全市老年人口更呈現出快速增長的態勢，高齡化、空巢化趨勢凸顯，養老問題已成為當前首都經濟社會發展的重大戰略問題，對打造健康社會、建設健康城市帶來一系列影響和挑戰。

一是人口老齡化對經濟發展的影響。從勞動力資源的角度看，雖然未來一段時間內，市不會因人口老齡化而出現勞動力資源短缺，但勞動適齡人口數量和結構會發生變化，導致勞動力年齡結構老化，青年勞動力比例下降，從而影響勞動生產率的提高和產業結構的調整。從經濟活動人口負擔的角度看，人口老齡化使老年撫養比例持續上升，2009年底市老年撫養系數達到25.3%，每四名勞動力贍養一名老人，勞動年齡人口的負擔日益加重。從全市整體經濟結構角度看，人口老齡化將對產業結構、就業結構、消費和投資結構產生一定影響。最明顯的，就是催生老齡產業的興起和蓬勃發展。發達國家老齡產業已成功地走向市場，老年人的公共支出是年輕人的三倍，己成為占第三產業比重很大的產業。

二是人口老齡化對社會發展的影響。人口老齡化是一個重大的社會問題，涉及千家萬戶，關系社會穩定、和諧與發展。首先老年人口數量大幅增加，需要社會贍養的老年人口持續增多，養老、醫療等社會保障和社會福利支出相應成倍增長，從而使社會負擔日益加重，給政府財政帶來巨大壓力。其次隨著生活水平顯著提高，以及老年人口不斷高齡化、空巢化，對社會養老服務的數量、質量和結構提出了更高的要求，加快培育發展養老服務事業和產業，構建社會化養老服務體系，才能有效滿足老年人多樣化、多層次的養老需求。

三是人口老齡化對家庭結構和養老模式的影響。伴隨人口老齡化發展，市家庭規模正在不斷縮小，“421”（一對夫婦贍養四位老人和一個孩子）家庭結構大量出現，空巢老年家庭和單身老年人數量不斷增加，使得傳統的家庭養老功能日益弱化，引起代際關系在供養方式、居住方式、照料方式、交往和溝通方式等方面的變化，傳統家庭養老模式受到巨大的挑戰，家庭養老功能部分向社區和社會養老轉移成為必然。

積極應對人口老齡化，促進家庭和睦、代際和順、社會穩定，是建設健康城市的內在要求。要實現城市的健康發展，就必須統籌解決養老問題，進一步提升老年人社會保障水平，讓老年人生活得更健康、更幸福。

三、健康城市建設為養老事業發展創造良好環境

健康城市建設的最終目標是將城市打造成為廣大人民群眾生存發展的健康樂園。隨著健康城市建設的深入推進，老年人生活的自然和社會環境將會不斷得到改善，這為實現養老問題的有效解決，養老事業健康快速發展起到重要的推動作用。

一是為積極應對人口老齡化營造健康的社會氛圍。人口老齡化是人類社會發展的必然趨勢，是經濟發展、社會進步和文化水平提高的必然產物。以建設健康城市為契機，積極引導全社會正視人口老齡化問題，用健康樂觀的心態迎接老齡化挑戰，大力倡導敬老、愛老、養老、助老的良好社會風尚，形成生活上關心老年人、精神上慰藉老年人、權益上維護老年人的良好氛圍，使老年人在愉快、溫暖、祥和的環境中安度晚年。

二是為養老事業發展注入強大動力。建設健康城市要求轉變傳統城市發展模式，以促進人的健康為中心，加強城市規劃、建設、管理。這為推進養老事業健康發展帶來新機遇、新動力。在城市總體規劃中，應科學設置、合理布局養老院、康復中心、老年大學、老年活動中心等養老服務設施，落實建設用地，使老年人活動有場所；加強街道（鄉鎮）、社區（村）老年人生活服務配套設施建設，完善城市無障礙公共設施與服務體系，使老年人出行更方便；實施老年人健康促進戰略，提升老年醫療衛生服務水平，使老年人身心更健康；大力發展養老服務產業，滿足老年人多樣化需求；完善與社會經濟發展水平相適應的老年社會保障體系，全面提高老年人幸福指數。

三是老年人發揮余熱，為建設健康城市做出貢獻。老年人是社會的寶貴財富，也是可以創造出新價值的社會資源。老年人能夠發揮自身的經驗、知識、智慧的優勢，力所能及地參與經濟社會發展的各項活動，以家庭勞務、幫帶下一代、公益服務等形式，體現老年人的社會價值，減輕由于老年人口增多給社會經濟帶來的壓力。同時，老年人是穩定社會、促進民主政治建設的重要力量。在傳遞科學知識、弘揚先進文化、進行傳統教育等方面，老年人也是一支特殊的隊伍。要積極挖掘這一資源，為老年人發揮余熱搭建適宜的平臺，為建設健康城市聚智出力、做出貢獻。

第二節市養老事業發展主要成績及存在問題

一直以來，市高度重視養老問題。堅持把養老問題納入經濟社會發展大局，作為黨和政府的一項重要工作，緊緊圍繞實現“老有所養、老有所醫、老有所教、老有所學、老有所為、老有所樂”的目標，全面推進養老服務工作，加快養老體系建設，首都老齡事業實現跨越式發展。

一、市養老事業發展主要成績

近年來，市老齡事業取得舉世矚目的成就。養老保障制度覆蓋全體人口，社會敬老優待服務惠及城鄉老年人，養老服務體系實現創新發展，養老體系基本框架初步形成，老年人生活水平和生活質量大幅提高。

一是社會養老保障制度覆蓋城鄉全體人口。以制度建設為重點，建立了廣覆蓋、多層次、可持續的社會養老保障制度，在制度上實現城鄉居民人人享有基本養老保障的目標。建立了企業退休人員基本養老金科學調整機制，196.6萬名企業退休人員養老金逐年上調。建立了城鄉居民養老保險制度，17.2萬名參保人員享受到保險待遇。建立了福利養老金制度，61.3萬名無社會保障城鄉老年居民享受福利養老金待遇。建立了以最低生活保障制度為基礎的城鄉老年社會救助體系，4萬名老年人應保盡保。建立了新型農村五保供養制度，實現了五保人員供養模式從村民互助向公共財政供養的轉變。建立了高齡津貼制度，2.2萬名90周歲及以上的老年人享受高齡津貼。完善了征地超轉人員生活保障制度。實行了農村部分計劃生育家庭老年父母獎勵扶助制度。

二是老年人醫療保障和服務水平不斷提高。建立了覆蓋城鄉全體居民的醫療保障制度，老年人醫療待遇水平不斷提高，醫療費用負擔逐步減輕。完善了城鎮居民醫療保險制度，不斷提高新型農村合作醫療參合率。制定了城鎮無醫療保障老年人大病醫療保險制度，18萬名老年人每年享受參保費用補貼。提高了征地超轉人員的醫療保障水平。進一步健全了覆蓋老年人群的醫療衛生服務網絡，以老年人為服務重點的康復醫院、護理院正在試點，臨終關懷院（或病區）已出現。大、中型醫療機構為老年人提供“六優先”（掛號、就診、化驗、檢查、交費、取藥）服務，社區衛生服務機構將老年醫療服務作為重點，大力推行社區首診制并為老年人提供“三優先”（就診、出診、建立家庭病床）服務，為老年人免費建立健康檔案，普及老年人健康知識，提高老年人健康水平。

三是敬老優待項目取得重大突破。充分利用現有公共服務資源，為老年人提供日常生活、文體娛樂等方面共11項優待措施。為160萬65周歲及以上老年人辦理優待卡，老年人持卡免費乘坐市域內969條線路公交車，部分公園、景區、文化活動中心、博物館（院）、公共體育場館、社區服務中心、老年活動中心等場所為老年人提供免費或優惠服務。市、區老年心理咨詢熱線（96156）為老年人提供免費心理咨詢服務。社會法律服務機構為老年人免費或優惠提供法律咨詢服務和法律援助服務。

四是養老服務體系實現創新發展。牢固樹立大民政理念，提出了“9064”養老服務新模式和新目標（即：到2020年，90%的老年人通過社會化服務在家庭養老，6%的老年人通過政府購買服務在社區托老，4%的老年人入住養老服務機構集中養老），制定實施了《市市民居家養老（助殘）服務（“九養”）辦法》，建立了居家養老（助殘）券服務制度和百歲老年人補助醫療制度，大力發展社區服務，加快發展養老服務機構，養老床位總數達到71589張，基本形成以居家為基礎、社區為依托、機構為補充，多元化投資、多層次發展、專業化服務的社會化養老服務格局。

五是老年人精神文化生活日益豐富。開辟適合老年人使用和活動的文化娛樂場所，配備相關設施，提供優質、便利的服務。實施“山區星光計劃”，共投入資金近3億元，城鄉老年人福利服務設施初具規模，成為老年人養老服務、文化娛樂、健身休閑的場所。積極開展社區老年人文化娛樂和體育活動，配備適合老年人使用的體育器材。積極發展老年教育，整合教育資源，培育學習品牌，探索實踐終身學習的實現形式和途徑。積極組織有益于老年人科學養老和文化養老等方面的選題出版。

六是老齡社會宣傳力度不斷加大。圍繞各項老齡政策，開展全方位、立體式的宣傳報道，增強老年人和社會各界對政策的知曉度，大力倡導和弘揚敬老風尚。建立了老年人口信息和老齡事業發展狀況制度。認真做好老年人的信訪接待工作。高度重視并積極配合市人大對落實老年法律法規開展的執法檢查，認真辦理市人大代表和市政協委員對發展老齡事業提出的建議、議案、提案。

二、市養老事業發展存在的主要問題

目前，市養老事業與人口老齡化、老年人口高齡化快速發展的形勢和建設健康城市的要求相比，仍存在一定差距和問題。

一是社會老齡意識需要進一步增強。當前市老齡人口以年均17萬的數量快速增長，到2015年，全市60周歲及以上戶籍老年人口將達到320萬，占總人口的23%。人口老齡化速度快、老年人口規模大，社會各界對老齡問題的嚴峻性和復雜性、對老齡工作的緊迫性認識都還不夠充分，需要進一步提高全社會的老齡意識。

二是養老保障水平需要進一步提高。由于城鄉發展不平衡，農村老年人保障水平還不高，老年人看病難、看病貴問題依然存在，需要進一步完善制度，提高老年人養老和醫療保障水平。

三是養老服務體系需要進一步完善。養老服務支撐體系還不健全，居家養老服務項目發展不平衡，整體服務水平還不高。養老床位與“9064”養老服務發展目標和群眾的需求相比存在差距，養老服務機構空間分布不盡合理，養老床位存在空置現象，規范化、標準化管理水平有待進一步提升。

四是老齡工作力度需要進一步加大。基層老齡工作任務越來越重，機構設置、經費保障、人員隊伍和工作機制等還不健全。老年人口動態信息管理和服務系統尚未建立。專業化的管理和服務隊伍缺口大，服務質量不高。

第三節解決市養老問題的思路和對策

“十二五”時期，適應首都經濟社會發展和人民群眾新期待，積極、主動、科學應對人口老齡化，進一步提高老年人社會保障水平，優先發展社會養老服務，加強老齡工作體制機制建設，努力構建養老保障城鄉一體化發展格局，社會養老服務多層次、多樣化發展格局，老齡工作政府主導、社會參與發展格局，基本形成養老理論、養老保障、養老服務、養老工作、養老科技、養老文化六大支撐體系，穩步提高老年人的生活質量和幸福指數，為實現積極老齡化和健康老齡化，加快建設健康城市創造良好的社會環境。

（一）加強老齡政策理論體系建設

認真貫徹黨和政府關于加強老齡工作的指導思想、基本原則和工作方針，確立本市老齡事業發展的基本思路、目標任務、政策措施，形成具有首都特色的養老政策理論體系。

一是加強戰略研究。站在“人文、科技、綠色”和中國特色世界城市的高度，深入分析首都人口老齡化發展的形勢、特點和規律，從物質、精神、制度和體制、機制等方面提出系統解決老齡問題的有效對策。

二是完善政策法規。圍繞“9064”養老服務模式，整合現有法規制度，加快新政策、新法規的創制工作，制定養老機構設施建設、老齡產業發展等規劃，完善生活照料、醫療護理、精神關懷等服務標準，抓好《市老年人權益保障條例》的修訂工作，建立養老機構等級評定制度。

三是加強學科建設。充分發揮首都高校、科研院所的研究和技術優勢，加強與兄弟省市及國際交流與合作，推進老年學學科建設和養老相關專業建設，探索建立老齡事業發展研究基地，培育老齡政策理論研究隊伍。

（二）加強養老保障體系建設

以社會養老保險、老年社會救助和老年社會福利為基礎，以慈善事業和商業保險為補充，建立起制度更加完備、政策相互銜接、保障水平逐步提高、城鄉一體化、人群全覆蓋的社會養老保障體系。

一是完善養老保險和醫療保險制度。建立居民養老保險和職工養老保險的銜接機制。整合新型農村合作醫療、無業居民醫療保險、“一老一小”醫療保險制度，形成城鄉一體化的養老保險和醫療保險新格局。建立企業退休人員基本養老金、機關事業單位退休人員退休金、城鄉居民養老保險基礎養老金和福利養老金科學增長機制。

二是提高老年人社會救助水平。加大對城市“三無”、農村五保、城鄉殘疾老年人的救助力度，逐步建設起水平更高、城鄉一體的老年人社會救助體系。建立困難老年人生活補助和“雙節”（重陽節、春節）慰問制度。健全計劃生育家庭老年父母獎勵扶助制度。研究制定低收入家庭的失能老年人入住養老機構的補助辦法。

三是繼續推進老年福利向適度普惠轉變。完善高齡津貼制度，將享受高齡津貼的老年人群擴展至80周歲及以上，建立高齡津貼正常調整機制。完善老年人醫療補助制度，將享受醫療補助人群范圍擴展至90周歲及以上老年人。完善老年人優待辦法，適時擴大優待人群、擴展優待內容、提高優待服務水平。

四是大力發展慈善事業和商業養老保險。積極引導社會慈善力量實施安老助養慈善服務項目。鼓勵發展商業性養老保險，提倡個人參加儲蓄性養老保險，探索研究長期護理保險、老年人意外傷害保險等制度。

（三）加強養老服務體系建設

按照“9064”養老服務模式，以規范化建設為切入點，以覆蓋有需求的老年人為立足點，加強養老服務基礎設施建設，提高養老服務水平，構建城鄉一體化的養老服務體系。

一是繼續實施“九養政策”。繼續為高齡老年人和重度殘疾老年人發放居家養老（助殘）服務補貼，完善服務補貼的管理和使用辦法；完善服務商扶持政策和準入退出機制，制訂家政入戶服務、老年餐飲服務、日間托老服務、精神關懷服務等行業服務標準，促進居家養老服務業健康發展，為老年人提供全方位的居家養老服務。

二是健全居家養老服務網絡。建立市、區（縣）、街（鄉鎮）、居（村）四級養老服務中心，市級建立綜合性的養老管理服務中心，整合社區服務資源，將區（縣）、街道（鄉、鎮）養老服務中心的功能和人員設置納入社區服務中心中統籌安排，依托已建城鄉星光老年福利服務設施，建設2000個社區（村）養老服務中心，發展6000個托老（殘）所、6萬張托老（殘）床位和1萬個養老（助殘）餐桌，形成布局合理、規模適中的四級養老服務網絡。

三是強化社區養老服務功能。加強社區老年護理院建設，解決占老年人口6%的不能自理老年人、殘疾人居家生活護理和臨終關懷服務問題。依托社區服務平臺和網絡，應用“96156”熱線電話、“小幫手”電子服務器、社區呼叫系統、有線電視網絡等技術手段，構建社區養老服務信息網絡。

四是繼續加快養老機構建設。認真落實《市養老設施專項規劃（2010-2020）》，統籌城鄉養老機構布局，建設城南敬老院和老年社區二期工程，每個區縣均建立1所400張以上床位的區縣級養老服務機構，完善扶持政策吸引社會資本興辦養老機構，加大鄉鎮敬老院建設的資助力度，加快城鄉養老服務設施建設步伐，到“十二五”期末，全市養老床位新增5萬張，總量達到12萬張，百名老年人擁有床位達3.8張，其中，護養型養老床位占50%，基本滿足4%老年人機構養老的服務需求。

五是培育三支養老服務隊伍。一支專業化養老護理員隊伍，由市屬中專衛校、護校和其他有條件的機構開設護理員培訓課程，完善培訓、取證、上崗的全過程管理，實現每萬名老年人擁有護理員數50人。一支居家養老（助殘）服務員隊伍，一支助老敬老志愿服務隊。

六是完善老年醫療衛生服務網絡。基本建立以市級老年醫院為龍頭，以區縣老年醫院為骨干，以社區衛生服務機構為基礎，以綜合醫院老年病科、康復院、護理院、臨終關懷院為補充的老年醫療衛生服務網絡。全市老年病床位達到6000張，老年中長期護理床位達到5000張。強化社區衛生為老服務功能，為老年人提供診斷治療、慢病防控、預防保健和健康教育等衛生服務，促進老年人身體健康。

七是優化老年人生活環境。加強對居住小區、園林綠地、既有道路、建筑物等與老年人生活密切相關的公共服務設施和老年殘疾人家庭無障礙設施改造，推進無障礙交通設施與服務體系建設。開展“老年友好型城市”和“老年宜居社區”創建活動，努力將首都建設成為“老年友好型城市”。

（四）加強養老科技體系建設

按照“科技”建設要求，加強養老科技和信息化建設，構建養老管理和服務平臺，提高養老工作效率，提升老年人科技養老體驗。

一是建設老年人口管理和服務平臺。依托市人口基礎信息數據庫、社區信息系統管理平臺和民政公共服務信息化建設項目，加強老年人口信息登記和管理服務平臺建設，研究整合老年人優待卡、養老（助殘）服務券、高齡津貼和老年人補助醫療領取證的功能，提高老年養老工作效率。

二是建立養老事業發展決策分析系統。建立養老事業發展監測指標體系和數據庫，為制定老齡政策和開展養老工作提供有力的信息化支撐。

三是大力發展老齡產業。堅持科技應用和創新發展，大力發展老齡產業，引進、開發適合于老年人使用的新產品，提高老年服務用品科技含量和養老服務科技水平，促進老年人共享科技進步和經濟發展成果。

（五）加強養老文化體系建設

按照黨的十七大提出的關于增強文化軟實力建設、構建社會主義核心價值體系的要求，用養老文化引領首都老齡事業創新發展，將養老文化和文化養老相結合，創新養老理念，豐富養老文化內涵，大力弘揚積極老齡化、健康老齡化。

一是加大老齡事業宣傳力度。發揮老齡文化的激勵、導向功能，發揮各類媒體的作用，堅持開展年度萬名“孝星”和千家為老服務先進單位評選表彰活動，通過開設專欄、專題、專版、專刊，加大對老齡化發展形勢、老齡政策、老齡工作和社會為老服務典型人物和事跡等宣傳報道力度，提高社會各界對老齡問題的認識，增強老齡意識和社會責任感，營造良好的尊老、敬老、愛老、助老、孝老社會氛圍。

二是豐富老年人精神文化生活。完善老年人文化、教育、健身設施和場所，推出更多的老年文化產品和文藝作品，引導、鼓勵、幫助老年人積極參加文化體育活動。加強老年教育，完善教育設施，整合社區教育資源，開展豐富多彩的老年文化活動和精神關懷、健康指導服務，推進老年文化教育事業發展，促進老年人身心更健康。

三是加強老齡工作職業道德建設。加強學習型機關建設和老齡工作宗旨教育，牢固樹立全心全意為老年人服務的觀念，樹立良好的老齡工作職業形象，提升履職能力和管理服務水平，積極努力地做好老齡工作，充分體現老齡工作的價值取向和文化內涵。

（六）加強養老工作體系建設

理順老齡工作體制機制，加強老齡工作力量，加大老齡事業投入，形成政府主導、部門協作、社會參與、全民關懷的老年人社會管理格局。

一是健全老齡工作體制機制。堅持“黨政主導、社會參與、全民關懷”的工作方針，充分發揮各相關部門的職能作用和各級老齡工作委員會協調決策、組織指導、督促落實作用，形成解決養老問題的合力，提高老年社會管理水平。

二是做強基層老齡工作機構。按照轄區老年人口數，適當配備區（縣）和街（鄉鎮）老齡專職工作人員，落實工作經費和職責任務，改善辦公條件，切實解決基層老齡工作部門設置不統一、關系不順暢、職責不明確、工作不到位等瓶頸問題。

三是加強老年群眾性團隊建設。推進基層老年群眾組織建設，引導老年群眾組織規范發展，實現基層老年人協會城鄉全覆蓋。扶持建設十個市級老年社團組織，發揮示范引導作用，發掘和扶持百個區（縣）、街道（鄉、鎮）組織建設較好、藝術水平較高、具有發展潛力的基層老年文教體專業團隊和千個基層老年文教體活動基地，培育萬名優秀基層老年文教體活動骨干。