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統籌城鄉發展，推進城鄉一體化，是貫徹落實科學發展觀的重大實踐，是建設社會主義新漁農村的重要內容，是破除城鄉二元體制結構、提高漁農村民生水平、推動資源優化配置的根本出路。近年來，為統籌城鄉區域發展，我市把經濟強鎮作為戰略節點和產業集聚集約發展的重要平臺，為此，市委、市政府先后出臺了《關于扶持經濟強鎮、促進海洋經濟發展的若干意見》（舟委〔2008〕1號）和《關于加快金塘、六橫兩島開發建設的決定》（舟委〔2008〕7號）等重要文件，大力培育經濟強鎮，努力推進我市的城鄉一體化建設工作。經濟強鎮發展工作是我市貫徹落實省委“創業富民、創新強省”總戰略和市委“走創業創新之路，促以港興市、全面跨越”決定，為加快把我市打造成海洋經濟強市，全面實現我市經濟社會的跨越式發展而推出的重大舉措，是我市統籌城鄉發展、培育海島型特色塊狀經濟，推進社會主義新漁農村建設的重要抓手。經濟強鎮發展工作作為我市統籌城鄉發展，深化和提高漁農村建設水平，全面推進我市城鄉一體化進程的重要節點，為我市統籌城鄉工作，破除城鄉分割，大力推進城鄉融合作出了重要貢獻。

一、城鄉一體化的含義及重要意義

所謂城鄉一體化，是指在大力發展生產力的過程中，促進農村人口城市化，逐步縮小城鄉差別，實現城鄉經濟、社會、環境的和諧發展，使城鄉共享現代文明，是我國經濟社會全面轉型時期的科學發展觀，是馬克思主義關于消滅“三大差別”和“城鄉融合”的發展觀。城鄉一體化是一個美好的前景，是城市化的最高境界，是一種氛圍、一種環境、一種感受。

城鄉一體化是城市化的最高階段形式，是生產力發展到一定階段的歷史產物，是人類歷史發展的必然現象。長期以來，城市是工業的集中地，是政治，經濟和文化的中心。而農村只是發展農業，為城市提供服務，為工業提供原材料的地方。這就造成了城市的快速發展和農村的相對滯后，二元經濟結構形成。在二元經濟結構下，城鄉居民的收入差距擴大，城鄉經濟變得不協調。這嚴重地阻礙了生產力的發展與和諧社會的構建。因此，消除二元經濟結構，加強城市與鄉村之間的聯系及其相互之間的作用是經濟社會高度發展的一種必然趨勢。城鄉一體化的本質，就在于消除現存的城鄉二元經濟結構，最大限度地縮小現存的城鄉差別。這也是十六大報告明確提出的統籌城鄉經濟社會發展，全面建設小康社會的重要任務之一。它對我國的經濟發展和社會變革具有十分重要的意義。今年，十七大又提出了統籌城鄉發展，建設社會主義新農村。這預示著我國將會進入一個統籌城鄉發展、大力推進城鄉一體化建設的新時期。

改革開放30多年來，市城鄉統籌發展取得了長足的進步，城鄉一體化建設已經取得了一些成效，形成了具有海洋經濟特色的城鄉一體化發展模式。經濟的不斷發展，為全市城鄉統籌水平的提高奠定了基礎?！按髰u建、小島遷”戰略，使大批漁農民向大島集聚，有效利用了漁農村的剩余勞動力，有力地推動了的城鄉統籌發展?！芭俟こ獭钡纫淮笈鷿O農村民心工程實事工程的實施，極大地推動了全市漁農村發展，促進了城鄉統籌水平的提高。特別是經濟結構調整和轉型，促使全市漁農業由傳統產業逐步向現代產業轉變，漁農民收入水平不斷提高，城鄉差距逐步縮小。但是在發展的過程中也出現了許多的問題，如城鄉公共服務領域存在較大差異、二元制戶籍制度、老齡化等問題。這些問題都不同程度的制約了我市城鄉一體化的進一步推進。市城鄉一體化的研究，對理論和實踐的發展都具有很大的意義。在理論上，通過對城鄉一體化的研究，可以使人們更加深刻的了解城鄉一體化的內涵，從而推動其理論的發展。在實踐上，通過對城鄉一體化的研究，并分析其存在的問題，對于推進我市城鄉一體化向更高層次發展具有十分重要的現實意義。

二、市實施城鄉一體化戰略的背景

經濟全球化是當前實施城鄉一體化戰略的國際大環境。所謂經濟全球化就是世界各國經濟融合度不斷提高的過程，在此過程中，為促進國家經濟增長所進行的競爭，已不再僅僅局限于國與國的競爭，而是滲透到城市、區域的層面。換言之，以城市為中心所構成的區域在經濟全球化進程中的地位已越來越突出。因此，為了應對經濟全球化對區域發展的挑戰，必須加速城鄉一體化的進程，切實提高中心城區乃至城鎮的綜合實力和國際競爭力，使之成為帶動整個區域發展的空間支撐點。

工業化、城市化和非漁農化的現狀、目標及其矛盾則是實施城鄉一體化戰略區內的小環境。一方面，我市具有經濟發展的某些先天優勢，市位于我國海岸線的中部，地處我國沿海南北航線“黃金海岸”與長江“黃金水道”交匯咽喉要沖，背靠中國最富饒、最具活力的長江三角洲地區，面向浩瀚的太平洋，跟東北亞及西太平洋一線主力港口釜山、長崎、高雄、香港、新加坡等構成一個近乎等距離的扇形海運網絡。是進出上海、杭州、南京及長江三角洲、長江沿岸其他大中城市的海上門戶，是南北海運、江海聯運的樞紐。另一方面，由于歷史傳統、地理區位以及資源基礎等原因，并沒能很好地將優越的地理區位優勢充分轉化為良好的經濟區位。目前，省已進人加速城市化階段，市也提出了“中心城市現代化，本島城鄉一體化，主要大島城鎮化”的發展目標。根據2009年的統計資料顯示，城市化水平已經達到了62.4%，高于全省水平近5個百分點。但由于缺少必要的區域協調發展規劃，出現了不少矛盾：城市周邊鄉鎮建設用地與城市發展用地的矛盾；鄉鎮多而規模小與加快要素集聚的矛盾；提高全體人民生活質量與區域經濟發展不平衡的矛盾；城市規模等級與其職能發揮之間的矛盾。這些問題不僅關系到農村人口轉變為城市人口，而且關系到如何協調城鄉兩大地域系統間的關系，從而達到城鄉一體化的發展目標。

三、我市培育經濟強鎮推進城鄉一體化的現狀

為統籌城鄉發展、建設社會主義新農村、走新型城市化道路，2008年以來，我市認真貫徹落實市委、市政府“兩創一促”的戰略決策，大力推進經濟強鎮培育工程，著力扶持和培植了18個具有海洋經濟特色的經濟強鎮。各經濟強鎮緊緊圍繞大力發展海洋經濟這一目標，本著率先發展、重點發展、科學發展的精神主旨，充分發揮了重點發展區域的示范帶動功能，為加快把打造成海洋經濟強市，全面實現我市經濟的跨越式發展，努力縮小城鄉差距作出了重要貢獻，有力地促進了我市城鄉一體化的進程。

1、各經濟強鎮經濟實力的不斷發展，為全市城鄉統籌水平的提高提供了強有力的支撐。2008年以來，我市各經濟強鎮力抓重點骨干企業的產能釋放，積極推進在建項目，為我市經濟快速發展提供了有力支持。2008年各工業經濟強鎮實現工業總產值534.71億元，同比增長45.11%，超過全市平均水平15個百分點。各旅游經濟強鎮全年接待游客472.82萬人次，比上年增長19%，其中：朱家尖街道全年接待游客193.70萬人次，同比增長17.1%；桃花鎮全年接待游客90.15萬人次，同比增長20.7%。港口物流強鎮新增港口貨物吞吐量同比增長36.44%，大大超過了全市23.8%的增長速度。各經濟強鎮緊緊圍繞市委市政府提出的“工業強市、服務富市”的戰略舉措，為實現上述成績發揮了各自的優勢和特色。如六橫鎮堅持“以港興島、工業強島、服務富島”，著力推進中遠造船平臺建設、鑫亞20萬噸級舾裝碼頭建設、龍山20萬噸船塢等一批重點骨干項目建設，船舶行業規模不斷擴大。朱家尖街道圍繞“精品化、國際化、標準化”和建設國際性海濱休閑度假基地的目標，注重規劃，突出保護，重點推進世界佛教論壇會館、烏石塘海釣俱樂部、阿爾法游艇俱樂部、大青山旅游道路等一批旅游開發和全島重大基礎設施項目。菜園鎮依托良好的港口區域優勢，大力發展港口物流業，圍繞馬跡山港二期和綠華減載平臺建設投產，積極做好各項配套服務，加快建設礦砂大型物資中轉項目，進一步擴大港口吞吐量。2009年各經濟強鎮積極應對國際金融危機的影響和沖擊，克難攻堅，迎難而上，加大對企業和項目的服務和扶持力度，經濟社會保持了平穩較快發展。馬岙鎮工業總產值達到100.96億元，長涂鎮工業總產值達到100.25億元，實現工業產值100億元的發展目標；菜園鎮年旅游接待人次達到150.17萬，實現年旅游接待150萬人次的發展目標。截止目前，已有馬岙鎮、長涂鎮等5個經濟強鎮實現了發展目標。

2、“暖促工程”、新漁農村建設和“網格化管理、組團式服務”等一系列工作在各經濟強鎮的實施，極大地推動了經濟強鎮的發展，促進了城鄉統籌水平的提高。2004年以來，全市組織開展了旨在推動社會主義新漁農村建設的“暖促工程”、新漁農村小康社區建設和“網格化管理、組團式服務”等一系列工作。在科技、教育、文化、衛生等各個領域組織實施了一大批基礎設施工程，使各經濟強鎮在各項社會事業方面得到了極大的改善。提高科技創新能力。以經濟強鎮骨干龍頭企業為主體開展科技創新活動，通過加大企業科研投入，培養和引進高層次創新人才，提高企業的自主創新能力。目前我市經濟強鎮已擁有水產養殖業、船舶修造業、水產品精深加工業、塑機螺桿業和嵊泗貽貝業五家省級區域創新服務中心，并集聚了一批行業專家，為全市區域特色產業的發展提供了有力的科技支撐。加大教育事業投入。高度重視教育工作，通過調整經濟強鎮內教育布局，改擴建、新建中小學校舍，加大教育投入力度。針對漁農民“雙轉”（轉產轉業）問題，主抓漁農民教育培訓。以對漁農民進行勞動技能和農業技術培訓教育為重點，定期不定期地開展宣傳培訓教育活動。文化建設有聲有色。積極推進經濟強鎮文體建設，加大廣場舞培訓力度，鼓勵不同年齡層次的婦女加入到廣場舞隊伍中來。致力于加強基層文體設施建設和文藝隊伍建設。通過成立文藝協會，提煉具有本土特色的文化作品和文藝精品，以先進文化熏陶群眾思想，促進開發建設。醫療衛生事業穩步發展。全力打造20分鐘衛生服務圈，對各經濟強鎮的社區衛生服務中心(站)進行改造建設，力求達到規范化標準，讓居民出行20分鐘就能到社區衛生服務機構看病。扎實推進漁農村醫療衛生改革，深入實施漁農民健康工程。通過組建漁農村衛生服務站，提高漁農民的醫療衛生保障水平。社會保障工作逐步完善。在加強社會保障力度方面，主抓漁農民就業培訓工作，強化漁農民素質培訓，促進漁農民轉移就業。各經濟強鎮的勞動保障站積極聯合成校開展成人“雙證制”教育培訓工作，以培訓促就業，提升漁農民的文化素質和勞動技能。在做好“雙轉”工作的同時，加大對漁農村困難群體的民政救助和困難扶助等社會公益事業的投入，提高低保和五保標準。小康社區建設成效明顯。通過綜合整治街面、店面及違章建筑，各經濟強鎮的街容街貌得到進一步整潔。村級道路、標準河道整治、生活垃圾處理、污水處理進一步完善。為應對開發建設所帶來的日益緊張的交通狀況，各主要經濟強鎮的停車場建設、道路修建工作有序展開。值得一提的是，旅游經濟強鎮桃花鎮的“網格化管理，組團式服務”還獲得了省市各級領導的好評，并在全省范圍內推廣，為我市各縣（區）的社會事業建設樹立了典范。

上述各項關注“三農”、建設社會主義新漁農村活動的開展，使全市各經濟強鎮的建設水平不斷提高，大大縮小了漁農村和城市之間的差別，有力地推動了城鄉統籌水平的提高，當前，全市城鄉統籌工作已從“全面破除城鄉分割”進入到“全面推進城鄉融合”的新階段。

3、進一步調整經濟結構和“轉型升級”，努力培育新的經濟增長點，各經濟強鎮在推進漁農業由傳統產業逐步向現代產業轉變的同時，大力發展海洋經濟，城鄉差距逐步縮小。各經濟強鎮積極探索符合海島實際的漁農業發展方式，“三農”面貌煥然一新。漁業方面，面對近海資源衰退的狀況，合理調整捕撈結構，大力發展近海養殖和遠洋捕撈，積極開展海水產品深加工，不斷提高海水產品附加值。農業方面，針對海島實際，積極調整種植結構，大力發展果蔬農業、生態農業、高效農業，培育了一批具有海島風情的村鎮?，F代漁農業的培育和發展，極大地提高了漁農民的生活水平，促進了全市的城鄉統籌。根據2009年的統計數據顯示，全市城鎮居民人均可支配收入達到了24082元，漁農村居民人均純收入為12612元，城鎮和漁農村居民收入比為1.91：1。

加快產業結構轉型升級是省委省政府提出的重大戰略決策，也是指導我市經濟工作的根本指針。最近幾年，我市各經濟強鎮通過大力調整產業結構，推進以臨港產業為主導的海洋經濟，取得了前所未有的成績。臨港產業的崛起使的發展徹底擺脫了以漁農業為基礎以水產加工、紡織、機械等為主導的傳統產業結構羈絆，從而發揮了資源及區位優勢，邁入了發展海洋經濟新的歷史進程。臨港工業迅速崛起。各經濟強鎮已初步形成船舶修造、水產品精深加工、臨港石化、大宗物資加工等產業為支柱的現代臨港工業體系。特別是船舶工業異軍突起，已成為我市經濟強鎮的第一大支柱產業，基本形成了集船舶設計、制造、修理、船用配套產品制造和船用商品交易于一體的產業體系，具有建造、修理和改裝30萬噸級以下各類常規船舶的能力。2009年，全市工業經濟強鎮的工業總產值達到了662.749億元，增長率為20.9%。此外，臨港石化工業開始扎實起步，煤炭、糧食、木材等大宗物資加工業也正蓬勃興起。港口物流迅猛發展。近年來，隨著寧波—港一體化建設加快推進，港域深水岸線資源開發步伐加快，更加積極服務于長三角和全國經濟發展大局，各經濟強鎮已逐步形成港口、海運、物流互動促進的港航產業鏈。如，浙能六橫煤炭中轉碼頭是華東地區最大的煤炭中轉碼頭，原油、礦砂、煤炭和糧油等大宗貨物轉運已經牢牢確立了在中國東部沿海的龍頭地位，金塘大浦口集裝箱碼頭建成開港，使成為我國重要的戰略物資儲運基地、大宗貨物中轉儲運的重要節點。海運業發展同步加快，截至2009年底，全市各經濟強鎮海運運力達約300萬載重噸，運力規模居省第二。海洋旅游持續升溫。各經濟強鎮依托獨具魅力的海山景觀、純樸久遠的海洋文化、深厚悠長的佛教文化、神秘莫測的武俠文化，突出“佛”、“海”兩大主題，成功舉辦了首屆世界佛教論壇、國際沙雕節等一系列旅游節慶活動，使成為了我國海洋旅游的熱點地區、佛教朝覲的重要圣地和長三角地區的海上休閑度假基地。2009年各旅游經濟強鎮接待旅游人數達到了565.79萬人次，旅游業及其它相關產業收入占全市GDP比重達到20%以上。

四、存在的問題

改革開放以來，隨著我市經濟社會的不斷進步與發展，我市的城鄉一體化建設有了巨大進步。無論是城鄉居民的收入與生活水平，還是城鄉經濟與社會的發展均取得了顯著成效。但是，我市在城鄉一體化發展過程中還面臨一些問題，如城鄉公共服務領域差異較、二元制戶籍以及老齡化等問題。這些問題如果長期得不到解決，就會制約城鄉一體化的進一步發展。

1、城鄉公共服務領域存在較大差異，公共服務均等化發展面臨較大壓力。受海島自然條件的限制加上地方財力有限，長期以來，市在基礎設施建設以及公共資源配置方面，客觀上存在著重大島、輕小島，重城鎮、輕農村的狀況。盡管近年來全市在公共服務均等化發展上采取了一些較大措施，漁農村和小島的狀況得到了較大的改善，但是大島和小島之間、城鎮和漁農村之間，在基礎設施共享以及包括教育、衛生、文化、社會保障、勞動就業等要素在內的公共服務共享上，仍然存在著較大差異，城鄉壁壘依然存在。

2、二元制戶籍制度給城鄉統籌的發展制造了許多障礙。目前，附著在戶口上的各種管理與利益問題有10多項，主要涉及農村土地承包和集體資產收益權分配問題、農村建房審批問題、計劃生育問題、就業和社保問題、征兵和退役軍人安置問題等，戶口政策和這些利益問題交織在一起，使得戶籍管理工作變得非常敏感和復雜。現行二元制戶籍管理模式不利于經濟社會的快速發展。一是造成兩類戶口就業、教育、醫療、住房、福利、社會保障等一系列的待遇的劃分利益分配的不平等，影響了勞動力資源的合理有序流動；二是二元制戶籍管理模式阻礙了城市化的進程。盡管近年來已經大幅度降低了漁農民進城的門檻，但由于戶口仍涉及到多個部門的利益，漁農民進城仍有一定條件限制；三是制約了農業和農村的發展。二元戶籍制的城市偏向，削弱了農業自身積累能力和再生產能力，使農民依附于有限的土地上，農業的規模經營難以實現，集約化程度很低，農業的邊際生產力低下；四是二元制設置的戶口遷移條件在一定程度上加劇了城鄉間發展的不平衡狀態，對城鄉經濟一體化發展構成危害。

3、老齡化問題成為我市城鄉統籌發展面臨的一個新問題。老齡化是當今社會面臨的一個普遍問題，但是的老齡化卻有著海島特點。隨著經濟的不斷發展和城市化進程的日益加快，尤其是“大島建、小島遷”戰略的深入實施，青壯年人口外遷或外出務工數量不斷增加，致使全市漁農村特別是偏遠小島人口的老齡化問題日益突出，許多小島人口的老齡化率達到了70-80%以上，出現了我市特有的“老人留守村”、“老人留守島”。由于這些小島和村落原有基礎設施和公共服務條件十分薄弱，由此引發了管理、服務、養老等一系列社會問題。

4、隨著經濟發展和城市化進程的日益加快，特別是跨海大橋開通以后，流動人口急劇增加，給全市舊有的社會管理體制造成了沖擊。交通、環境等公共資源承受著越來越大的壓力，超生、流動犯罪等現象日益凸現，成為擺在各級政府面前的一個迫切問題。

五、對策建議

為進一步推進我市的城鄉一體化進程，針對上述存在和暴露出來的一系列問題，我們認為應該重點圍繞規劃布局、產業發展、基礎設施建設和公共服務改善等幾個方面來抓好這項工作。

1、完善城鄉一體化規劃，優化經濟強鎮發展布局。充分依托市城鄉規劃體系，加快四大島建設，著力建成高檔次、有特色的海島小城市。同時，按照“改造城中村、治理空心村、培育特色村、搬遷不宜居住村”的思路，合理確定經濟強鎮中需要搬遷的村莊和實施時序，并與城市發展規劃、產業發展規劃等各項規劃相銜接。做好高亭、菜園、金塘、六橫、衢山、白泉、洋山等7個經濟強鎮的總體規劃編制和控制性詳細規劃的編制。根據全市城市發展實際和城鄉統籌發展要求，以規劃為龍頭，按照城鄉一體化的要求，深化各經濟強鎮水、電、路信息化和教育、醫療、文化、社會保障、精神文明建設、政治民主建設等社會發展事業和公共服務設施建設規劃。

2、發展現代漁農業，加快經濟強鎮產業轉型升級，推進現代漁農業生產基地建設。在各經濟強鎮實施漁業培育工程，加快漁港經濟區建設和漁業塊狀經濟發展，大力發展遠洋漁業。有選擇的在經濟強鎮建設一批現代漁農業產業基地（園區），特別是特色農產品基地、漁業養殖基地和漁農產品加工、貿易、物流園區。提升強鎮休閑漁農業發展水平，結合自然風光和漁農產業，打造一批精品漁農家樂。強化漁農業基礎設施建設，為各經濟強鎮發展現代漁農業提供強力支撐。加強現代漁農業經營主體和組織服務體系培育，提高漁農業經濟發展和管理水平。通過自主創新，不斷增強漁農業生產的科技含量，加大科技興漁（農）力度。

3、推進城鄉基本公共服務均等化行動，加強民生保障，著力推進各經濟強鎮漁農公共事業全面進步。按照城鄉公共服務均等化的要求，促進公資源配置向漁農村傾斜、公共服務向漁農村延伸。特別是從與群眾關系最直接、要求最迫切、受益廣泛的事情抓起，重點建好市鄉公路網、自來水網、衛生醫療網、社會保障網、社會化服務網規劃建設，推進城鄉公共服務一體化，大力促進城鄉社會事業的迅速發展。

4、加強各經濟強鎮基層組織建設，提高管理服務能力。大力推廣和深化旅游經濟強鎮桃花鎮首創的“網格化管理、組團式服務”，把“網格化管理、組團式服務”作為各經濟強鎮開展服務的主要形式和固化程序，實現強鎮建設和該項管理模式的有機整合和雙向互動。深化完善“網格化管理、組團式服務”漁農村基層黨建和社會管理服務工作機制，進一步整合力量，完善機制，健全平臺，充分發揮網格服務和管理的作用，增強社會活力，維護社會安定。