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最近，我們從城市社區建設的角度，對街道管理體制改革的有關問題進行了調查。隨著調查的深入，我們越來越深切地感受到，街道已經成為解決當前城市管理和服務中諸多矛盾的焦點。

一、社會轉型期街道辦事處錯位現象評析

我國在城市普遍設立街道辦事處是從1954年開始的。其目的是“為了把很多不屬于工廠、企業、機關、學校的無組織的街道居民組織起來，減輕區政府和公安派出所的負擔。”（彭真《關于街道辦事處組織、居委會組織和經費問題的報告》）可見，街道辦事處從一開始就是單位管理體制的一個“補侗，在城市社會整合中僅僅起到補充作用。

隨著市場經濟體制的建立和政府職能的轉變，單位管理體制的“破綻”屢屢出現，需要打“補侗的地方越來越多。在這種情況下，各級各有關部門都不約而同地把目光轉向街道，紛紛把從單位和政府剝離的事務推到了街道，街道辦事處的任務也急劇擴展到管理集體經濟、社會治安、市容衛生、勞動力安置、文化教育、民政福利等30多個方面，共計100余項工作。盡管街道越來越多地承擔起大量的社會性、地區性、群眾性工作，起到區域行政管理中心、經濟發展中心、社會服務中心的作用，但由于城市管理體制沒有進一步理順，街道沒能從根本上改變“補侗的角色，工作中常常處于十分尷尬的境地。

其一：性質與作用相矛盾。街道辦事作為“市轄區和不設區的市人民政府的派出機關”，其性質決定了作用的局限性。隨著形勢的發展，街道在整合城市社會過程的作用發生了新的變化：需要街道依法行政的范圍越來越寬，協調的社會事務越來越復雜，承擔的社會責任越來越大，提供的服務內容越來越多。從黨的建設到群團組織，從工業生產到發展第三產業，從計劃生育到文化教育，從社會治安到社區服務，街道幾乎包涵了城市管理工作的所有內容，這已經遠遠超出了一個“補侗所能起到的作用。

其二：職責與權利不統一。一方面，街道辦事處作為上級政府的派出機關，要無條件地接受上級部門交辦的工作。另一方面，上級政府卻沒有賦予街道辦事處必要的行政管理權限。如在與居民生活息息相關的環境衛生、計劃生育、社會治安等許多看得見、摸得著的工作方面，相應的管理權、處罰權及收費權都在上級主管部門手中，街道辦事處只負責抓落實、抓管理，在開展工作時，只能靠“講面子”、“磨嘴皮”的方式去完成，工作難度非常大，很難做到依法行政。

其三：條塊分割、關系不順。條塊關系是現代城市社會管理體制中一種基本的結構性關系。長期以來，受計劃經濟體制的影響，過分強調高度集中，而忽視建立分級管理、層層負責的管理體制，造成城市管理體制條塊分割嚴重的局面。街道作為“塊塊”管理在工作中缺少必要的統籌協調權力和一定的約束機制。如上級政府部門在街道設立的各類事業單位，它的人員任免權、經費管理權以及審批權都在上級主管部門手里，街道無權過問。各類單位只服從于“條條”管理，對“塊塊”的管理則置之不理。

其四：機構設置不合理。由于街道辦事處的機構設置非常簡單，只設了黨委辦、政工辦、工業辦和社會事務辦等四大辦公室，造成了整個社會行政機構設置呈“倒三角型”的格局。即越是上一級政府部門機構就越多，而到了街道辦事處機構就越來越少。以社會事務辦公室為例，與上級政府相對應的部門就有教育、計生、民政、衛生、文化等五、六個之多。這就像一個大“漏斗”，街道處于“漏斗”的底部，上級政府部門的工作由此“漏”向社會。這種“倒三角型”的行政機構設置，使街道辦事處在開展工作中只能疲于奔波、被動應付。

其五：財力不足。目前街道的財政管理體制采取財政預算統收統支的管理辦法，辦公經費由上級財政部門統一支出，業務經費由各業務部門分別管理，街道雖負有綜合管理服務的職責，卻沒有相應的籌資、融資的權力。由于資金不足，街道只能負擔一部分居委會干部的工資，開展社區服務、為民辦實事的過程中，更是捉襟見肘，心有余而力不足。

其六：社會組織化程度低。社會組織是政府管理社會的一個非常重要的中介和有效途徑，是政府管理社會的有力杠桿。雖然近年來社會上已建立了一些中介組織，但是由于官辦比例較大，行政手段和權力介入較多，導致其實質仍是政府職能的一部分，并未發揮應有的作用。在這種情況下，街道一方面要苦苦支撐著上級政府交付的大量工作，另一方面，由民間組織和中介組織發育不全，致使大量本應由社會組織自我管理的事務不能下放到社會，使街道在開展工作中有苦難言，常常做出一些“公公背媳婦過河”——出力不討好的事。

二、對街道管理體制改革取向的思考與選擇

要擺脫街道目前的尷尬境地，使之真正發揮應有作用，就必須從根本上改變“補侗的角色，確立街道在整合城市社會中處于主體地位。那么，究竟通過什么途徑來完成街道角色的轉變呢？從上面分析的情況看，最直接、最有效、最根本的途徑是通過行政手段來強化街道職能，按照責權利統一的原則，賦予街道在城市管理中應有的權利。從國家（政府）與社會關系的角度看，這實質是一個權利下放的過程。在這個過程中，必須強化街道辦事處的職能，待民間組織、社會中介組織發育成熟后，再由街道向社會分權。從經濟學角度看，管理社會的權利在政府部門，那么其管理社會的成本必須由政府來負擔，也就是說，如果管理權利下放到街道，則其管理成本也應相應地轉移到街道，政府要轉變職能，創建“小政府、大社會”的格局，就必須要付出這一成本。然而不論從哪個角度看，按這種觀點運行所帶來的另一個結果是街道辦事處的機構膨脹。街道就會像計劃經濟時期的一個“大單位”，很有可能重走“單位辦社會”的老路，這與精簡機構，建立“小政府”的要求相悖。因此，在強化街道辦事處職能的同時，必須解決街道機構過分膨脹的問題。我們認為應該進一步轉化政府社會管理職能，在政府和社會個體包括個人、家庭、社會組織和企業之間建立起一個寬厚的中間層，或者說建立一個社會自我管理層。即通過民主的方式大量培育社會民間組織，使其以自治組織的形態來承擔一些政府（街道）的行政職能，把大量本可以由居民自主管理的事務交由居民自己處理，讓居民實現自我管理，自我服務。這樣可以弱化政府微觀管理職能，使政府權力從“無限”變為“有限”，降低政府管理成本，實現“小政府、大社會”的管理模式。應該說這種模式，是符合社會發展趨勢的。在實際工作中，我們認為應堅持“兩手抓”的原則。即一手抓強化街道辦事處職能建設，一手抓培育發展民間自治組織和社會中介組織建設。只有強化街道辦事處的職能，賦予街道辦事處應有的權利，把街道辦事處這塊“蛋糕”做大，才能使其在城市管理中有足夠的權利去管理、監督、檢查與居民利益密切相關的社會事務，才能夠有足夠的財力去為居民服務，真正起到管理城市的作用。同樣，積極培育發展民間自治組織和社會中介組織，不僅可以增強社會自我管理和自主管理的能力，更重要的意義在于架起了政府與市場主體之間相互溝通的橋梁，接受政府委托管理的某些事務，這樣既可避免政府對微觀經濟的干預，同時也可避免政府承擔過多的職能。

三、提高街道整合城市社會能力的主要措施

如何提高街道在整合城市社會中的作用，從市目前城市管理體制看，可以從五個方面入手：

（一）進一步明確街道辦事處的職責，賦予街道相應的權利。要賦予街道辦事處對轄區的城市管理負總責的權利，行使綜合的政府管理職能。對轄區內的地區性、社會性、群眾性工作要全面負責；對轄區內的城市管理、社區服務、社會治安綜合治理、精神文明建設等方面的工作要行使組織領導、綜合協調、監督、檢查的行政管理職能；對市（區）政府專業管理部門的派出機構要實行相應的領導權和監督權；要在現有基礎上，進一步向街道下放權利，加強街道對轄區內各項工作的綜合管理的權威。具體講：一是要把街道黨委改為街道黨的工作委員會，作為市（區）委的派出機關，在街道各種組織和各項工作中發揮領導核心作用。二是要賦予街道辦事處對市（區）政府專業管理部門的派出機構的領導權或統籌協調權。三是要賦予街道辦事處對城市監察大隊設在街道的中隊擁有指揮調度權。四是要賦予街道辦事處對轄區內各專業管理機構工作的監督權。

（二）建立街道財力保障機制。一是要根據事權與財權統一的原則，通過從上級財政部門切塊下撥財力，從有關部門下放收費權、處罰權以及建立街道協管稅收制度等措施，逐步增加街道的財力。二是要在街道設立財經審計所，加強對街道財務的管理和監督工作。三是要堅持以經濟建設為中心，為轄區經濟的發展創造良好的環境，走稅源經濟的發展路子。

（三）強化法制管理，推行綜合執法。一是要嚴格依法行政，切實把城市管理納入依法治市的軌道，形成依法管理的新型管理方式和運行機制。二是要明確部門責任，要按照城市管理重心下移的要求，進一步明確和規范市政、規劃、園林、綠化、工商、公安、房產、環衛、環保等專業部門的管理職責和管轄范圍，適時、適當地將部分專業管理權限下移到設在街道的派出機構，并充實派出機構的管理人員。三是要推行綜合執法。對設在街道辦事處的綜合執法隊伍，要實行雙重領導，由街道辦事處調度指揮。

（四）調整街道機構，加強隊伍建設。一是要合理設置街道機構，本著加強管理、精簡機構、提高素質的原則，構筑街道“小政府、大社會”的管理框架，根據街道承擔的職能和任務，科學確定機構與編制，嚴格定責、定崗、定編。二是要加強街道隊伍建設。按照城市現代化管理的要求，選好配強街道領導干部特別是黨政一把手。要積極培養選拔優秀年輕干部，調整領導班子結構，改善班子整體素質，采取多種形式，從市、區機關中選拔一批學歷較高、素質較好、年齡較輕的優秀干部充實到街道一線。同時，要加強對行政執法人員、中介服務人員的業務知識、專業技能及職業道德、職業紀律培訓，努力培養一批能力強、素質好的適應城市現代化管理需要的街道工作者隊伍。

（五）建立和完善以中介組織為主體的社會組織體系。對社會中介組織建設，一是要放手發展。通過開展社區建設，積極培育發展民間自治組織和社會中介組織，讓廣大社區居民樹立起有公共意識的“社會人”的觀念，即不再認為自己是哪一個小圈子中的一員，而是大社會中的一員，把和自己生活直接相關的社區作為是實踐民主和參與的公共場合，并以此為載體推動各類社會民間組織和中介組織的發展。同時要加強對中介組織和行業協會的監督和管理，為各類社會組織的發展提供一個良好的、公平環境。二是要與政府脫鉤。中介組織要徹底改變作為政府的管理部門的性質，真正成為社會服務部門，完全承擔起諸如會計事務、審計事務、法律事務、資產評估、房地產評估、物業管理、行業管理、社區自治管理等技術性、服務性、協調性的工作。通過建立和完善社會中介組織建設，為街道連接社會提供了可靠的抓手和依托，也為承接從街道分權到社會做好物質上的準備，為提高街道的城市整合能力打牢組織基矗。