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在社會主義市場經濟條件下，國企的改革和發展，離不開產權的轉移、重組和交易，離不開資金運作、生產經營和收入分配，在這些微觀經濟運行的各個環節中，都有經濟權力在發生作用，這就決定了對經濟權力的監督在微觀經濟運行過程中的重要性。

近些年來，隨著法制建設的不斷加強，隨著黨風廉政建設和反腐敗斗爭的深入發展，對國有企業領導權力的監督制約較之過去有所加強，但是，在整個監督工作中依然是個薄弱環節。正如有人所說的：“上級沒時間監督；同級沒膽量監督；班子內沒人能監督；老百姓不知情況無法監督。”要改變這種狀況，既要加強體制、機制、制度方面的建設，也要解決上上下下的思想認識問題，創造良好的輿論氛圍和社會環境。要多管齊下，貫穿始終，實行“橫到邊，豎到底”的全方位監督。在體制、機制和制度方面，要采取“揚棄”的態度：對實踐證明是行之有效的，要堅持做；對不系統、不規范或有缺陷的，要改進和完善；對不適應經濟發展和企業經濟活動的，要創新。

(一)理順監督體制，增強監督工作權威

要加強和完善監督機制，把外部監督和內部監督結合起來。就是說，對國有企業及其領導人既要有外部監督約束，又要有內部監督制約。

就內部監督而言，為了實施有效的監督，應當對現行國有企業的內部監督體制進行改革和調整。特別是對集團型國有企業的紀檢、監察、審計等部門，可以實行垂直領導，使這些部門具有相對的獨立性和權威性，不再因自身的人權、財權受制于監督客體而出現“不敢監督”和“監督不了”的狀況。作為過渡，當前可以考慮解決兩個問題：一是改革“條塊結合、以塊為主”的領導體制，實行“條塊結合、以條為主”的領導體制；二是采用派駐審計員、紀檢監察員的方法，將監督同級調整為由上級機關監督下級領導班子及其成員。特別要強化對下級“一把手”的監督，以權制權，防止專權，使“一把手”的權力運作受到必要的制衡。以上做法，已為金融、工商、海關、審計等系統管理體制方面的改革實踐證明，是行之有效的。如，工商管理體制實行省以下工商行政管理機關垂直管理體制；海關組建國家緝私警察隊，實行海關和公安雙重垂直領導，以海關領導為主的體制等等。

就外部監督來說，政企分開后，政府部門不再干預企業的經營活動。但是，這絕不意味著對企業放棄管理監督職能。企業，特別是企業領導人越是有自主權力，就越要完善對他們的監督管理。要進一步完善對企業的審計制度、稽察制度、財務檢查制度。從體制上講，既要有利于加強監督，同時也要避免重復監督而給企業增加不必要的負擔。

在此需要專門強調的一個問題是，對特殊領域(如新聞出版、廣播影視業)企業化管理事業單位及其領導人的經濟監督，黨和政府應當從體制和機制上加以考慮，講制度創新也好，說填補空白也行，一定要有專門的機構負責。如果從現行體制出發，可以在黨委宣傳部內設專門機構，使得黨委在抓好正確導向的同時，也對企業化管理事業單位的經濟活動實行監督。同時，委托同級政府審計機構定期進行審計。以省市級新聞出版廣播影視業為例，也可以采取由上級黨委和政府組建管理公司的辦法，委托管理公司管理監督這一領域的企業化管理事業單位及其領導人的經濟活動。

(二)完善以權力互制為基點的企業內部控制制度

企業的監督工作要與加強和嚴格推行企業管理結合起來。企業內部基礎管理工作薄弱、管理混亂，是出現權力濫用和腐敗現象，導致國有資產流失的一個重要原因。一些企業在總結上述問題發生的教訓時說，凡有權力濫用和違法違紀案件發生，都能找到管理上的漏洞。如果我們在討論這種現象產生的原因時，僅僅停留在“忽視了黨的自身建設”，而在研究控制辦法時，又常常滿足于“加大打擊和處理力度”的話，我們就忽視了一個根本問題？？治標而沒有治本，或稱重視事后處理，而忽略了事前的防范？？權力運作過程的制衡監督。因此建立以權力互制為基點的企業內部控制制度，是搞好企業權力監督的基礎工作。不能離開管理就監督抓監督，更不能造成監督和管理“兩張皮”現象。實踐也一再證明，管理制約制度好，監督就在其中。要抓住權力核心，形成互制格局。

首先要在企業領導層建立結構合理、配置科學、程序嚴密、相互制約的權力運行機制。要科學地解決集權與分權的關系，即正確處理清晰權力界限、防止權力過大與保證權力正常行使、按權限獨立負責的關系。

要完善具體的事權制度，做到權力分解互制。比如，結合企業重組或改制，對一些領導和部門高度集中的權力結構，區別不同情況進行分解，從制度上明確各自的審批權限，嚴格審批程序。對大的物資、經費特別是大額度資金的調配使用，要在職權部門和領導層中實行分權制約，把過于集中的權力分解成為幾個層次或幾個人共同掌管行使，使主管領導、業務部門、辦事人員之間相互制約、相互監督。再如，中央和市委已經明確的重大決策、重要事項安排和大額度資金使用要集體討論決定的制度，要嚴格推行。同時，一定要結合企業實際，制定明確的數量界限，如什么叫重大決策?何謂大額度資金?不能模糊不清，也不能彈性太大，一定要具有可操作性。

其次，在企業內部經濟運行的層面上，要建立嚴格的管理制度。無論權力大小，對所有權力部門和崗位，特別是重點“風險”崗位，都應建立相互制約的管理制度和內部控制制度。所有在監督意義上的不相容職務都要分設。這不僅可以防止管理漏洞，更重要的是，使企業最高領導層的濫用權力和腐敗行為無空子可鉆。

以中國廣東核電集團為例，1999年，該企業被美國《財富》雜志評價為“中國財務狀況良好企業”。在核電集團沒有“絕對的權力”，為了防止企業內部出現權力濫用和腐敗問題，集團用建立完善的內部管理制度對各級干部的權力進行了有效制約。公司按崗位實際需要授權，所授權限與該崗位承擔的責任相符，并不得用于審批與本人有關的開支。董事會授權總經理有500萬美元招標合同的簽字權，但簽字之前，要經過財務、商務、技術、審計等部門的審計。如果這些部門不簽字，無論哪位領導都不會簽字，財務也不會支付款項。這一系列規范的制度保證了企業資金的安全運作。在核電集團，從未出現過一支筆簽字就可以將錢支出去的事。該集團員工說，在我們這里，最權威的不是總經理，而是制度。凡事有章可循，凡事有據可查，凡事有人負責，凡事有人監督，這是我們辦事的基本規則。據統計，核電集團的各種規章、程序多達9000多種。正是由于嚴格的內控制度，使這一凈資產138億、年利稅29.7億元的大型企業，多年來從未出現大的財務問題。

(三)強化企業內部監督機制

在現行體制下，對以往行之有效的做法仍要堅持。首先要發揮黨內監督和黨組織的監督作用，保證和監督企業領導人遵紀守法，依法經營。企業黨委要發揮政治核心作用，始終堅持黨對企業的政治領導，要通過黨內的組織原則和形式對企業重大問題的決策提出意見和建議，把握企業的方向。通過黨內組織生活和思想政治教育，對企業領導的行為實施監督。

其次要加強紀檢監察工作。要按中央的要求，加強紀檢監察機構建設。設黨委的企業必須設立紀委，不設黨委的也必須有專職人員，保證紀檢監察工作有人抓、有人管。紀委書記應經法定程序進入監事會，并經選舉擔任監事會主席或監事。在工作中，企業紀檢監察組織要按有關規定對經營者的權力運行情況實施監督，特別要抓好領導人員的廉潔自律工作。還要協調各方面力量，與財務、審計、工會等部門通力合作，形成對企業領導人實施監督的合力。

三是依靠職工群眾開展民主監督。國有企業必須建立和完善企業重大問題向職代會報告制度、職工群眾民主評議制度和“廠務公開”制度，讓職工群眾能夠對經營者進行有效的監督。

四是充分發揮企業審計部門的“內部警察作用”。定期而負責任的審計是企業經濟活動健康而有效開展的保證，也是防止權力濫用必不可少的環節。一些成功企業的實踐充分證明了這一點。以四川長虹電子集團公司為例，該公司審計室是集團內唯一不限編制、要多少人就給多少人的部門。除人事任免外，公司所有生產經營活動，包括干部任期與離任及有關群眾舉報均要進行事后審計或提前介入跟蹤審計，任何人對審計設置障礙一律先停職。審計部門的責任更大，若在審計后發現未被審出的問題，審計人員將受到重罰。多年來，盡管長虹年資金流量達上百億元，但企業內部極少出現經濟犯罪現象，公司領導也無一人在經濟問題上犯錯誤。這在很大程度上得益于公司的審計制度和一整套適應市場經濟發展要求、具有國有企業特色的自我約束機制。

(四)加強對國有企業及其領導層的外部審計監督

政企分開后，政府對國企及其領導人的監督主要是通過有關職能部門的外部審計、稽察和財務檢查來實現的。

從世界范圍看，各國對國有企業的監督也主要是通過審計實現的，只是審計主體略有差別，大體分為三類：1.由國家審計機關負責審計的，主要有美國、西班牙、德國、日本等。2.由社會審計組織負責審計的主要是英國。英國法律規定，國家審計署無權審計國有企業，但有權對國有企業私有化項目進行財務和績效審計。3.國家審計機關和社會審計組織共同負責審計的，主要有法國和加拿大。無論哪種形式，世界上較為發達的國家均十分重視通過審計監督國有企業及其經營者的微觀經濟活動。

從我國的情況看，隨著國有企業改革的逐步深化，黨和國家越來越重視對國企領導人的外部經濟監督。1999年5月，中央辦公廳、國務院辦公廳聯合頒發了《國有企業及國有控股企業領導人員任期經濟責任審計暫行規定》；此后又頒發了《稽察特派員條例》。應當說，這對國有企業領導人員起到了重要的監督和約束作用。目前需要解決的主要是重復監督和監督盲區問題。部分企業面對諸多監督主體：審計機關、社會審計組織、國務院稽察特派員；而相當一部分國有企業處于監督盲區。要解決這一問題，一是有關監督主體要加強協調，盡量避免和減少重復審計。二是從現行管理框架的實際出發，充分發揮國家審計部門的職能作用，同時借助社會審計組織的力量，加強與內部審計的協調工作，最大限度地避免監督盲區，使絕大多數國有企業都置于相應的專職經濟監督主體的合力監督之下。三是要建立合理的審計周期，既不能間隔時間過長，也不能過頻，更不能隨意進行。應當相信，只要持之以恒地對國有企業及其領導人進行認真而不是敷衍的、規律而不是隨意的外部審計監督，國有企業的權力濫用和腐敗問題一定能得到有效遏制。

(五)加強教育和宣傳，創造有利于監督工作的社會氛圍

人們思想認識上的偏頗和社會氛圍因素也是造成對國企領導人監督不力的原因之一。因此，必須有針對性地加強教育和宣傳，創造有利于監督工作的良好社會氛圍。

首先，要教育企業領導干部增強被監督的意識。監督不是不信任，而是靠制度的力量引導人們走正路。因此，監督是約束，更是愛護。只有充分理解和認識到這一點，才會自覺地把自己置于黨和群眾的監督之中，也才能歡迎、支持來自各方面的監督。

其次，必須著力提高廣大職工的民主意識和法律意識。要以職代會為主要載體，通過廠務公開等形式，使職工在參與民主決策、民主管理、民主監督的過程中，不斷提高自身素質，增強責任意識和監督意識，改變不懂、不敢、也不愿監督的狀態。當然，前提是企業要真心實意地依靠廣大職工，尊重他們的合法權益。

第三，要加強宣傳，形成黨內、行政、法律、社會、輿論等全方位的合力，使對企業領導層的監督工作擁有廣泛的群眾基礎，使社會氛圍形成對權力濫用者的無形壓力，起到一種威懾作用。

總之，加強對國企領導干部經濟權力的監督是一個難度較大的課題。即使如此，我們的很多企業也創造了成功的經驗。因此，有理由相信，盡管道路曲折，但前途是光明的。