導語：我國《公務員法》立法過程中的熱點問題一文來源于網友上傳，不代表本站觀點，若需要原創文章可咨詢客服老師，歡迎參考。

《公務員法》是總結我國公務員制度多年實踐經驗后制定出來的，對原來的《國家公務員暫行條例》具有一定的繼承性。但與此同時，它又是對以往干部人事制度的反思與重構，這一立法歷時5年，20多次易稿。2004年12月，十屆全國人大常委會第十三次會議首次審議了公務員法草案。2005年4月，該草案經過十屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議激烈討論，最后于4月27日獲得通過。

在立法過程中，專家、政府機關各部門以及社會各方面有著廣泛的參與。他們對公務員法草案修改提出了各種各樣的意見，并提出了很多有價值的建議。其中有很多觸及公務員制度中的關鍵問題，下面選擇若干方面予以分析說明。

一、如何界定公務員的范圍

如何界定公務員的范圍，或者說，在立法中如何表述公務員的范圍大小始終是立法中的首要關鍵。從最早的起草到最終審議，它都是人們最為關心，也是爭議較大的問題。

《國家公務員暫行條例》第3條規定，國家公務員是指“各級國家行政機關中除工勤人員以外的工作人員。”《暫行條例》排除了行政機關的工勤人員、黨務工作人員、立法機關、司法機關和軍隊的工作人員。關于這一點，《公務員法》的規定有了重大變化。

早期的公務員法草案曾對公務員的范圍進行排除加列舉式的規定：“本法所稱公務員是指下列機關中除工勤人員以外的工作人員：（一）中國共產黨中央和地方以及鄉、鎮、街道組織的機關；（二）各級人民代表大會及其常務委員會機關；（三）各級行政機關；（四）中國人民政治協商會議各級委員會機關；（五）各級審判機關；（六）各級檢察機關。”（參見2004年2月國務院法制辦起草的《中華人民共和國公務員法（草案第十二稿）》）這樣的規定從立法技術上來講比較不成熟，因此，借鑒國外進行概括式規定的經驗，2004年12月提交給全國人大常委會審議的草案將公務員范圍表述為“本法所稱公務員，是指依照法律規定管理國家事務和履行社會公共事務管理職能、使用國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的機關中除工勤人員以外的工作人員。”討論過程中有意見認為，草案關于公務員的定義與所要調整的一些公務員的性質和職責不對應，應該規定得更準確一些。

立法過程中，有專家學者認為，黨務機關人員、社會團體人員以及法官、檢察官等不適宜納入公務員范圍，其理由是：

1.黨務機關人員、社會團體人員并不行使國家立法、執法與司法權力，應當由相關法律去調整，而不是由公務員法來調整。

2.《公務員法》將法官、檢察官規定為公務員，會造成法律之間的沖突，我國已有專門的法官法和檢察官法規定二者的職務，公務員法是一個部門法，如將法官、檢察官納入其調整范圍，會在內容上與《法官法》、《檢察官法》的規定相交叉，容易引起法律之間的沖突。

3.將法官、檢察官納入公務員范圍，會影響法官、檢察官獨立審判權和檢察權。我國憲法規定，法院、檢察院依法獨立行使審判權、檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。為了保障其獨立性，法院和檢察院由全國人大選舉產生并對其負責，不對政府負責。檢察官、法官不屬于行政人員，擔任法官、檢察官都要通過國家統一司法考試，與普通公務員的產生嚴格區別。法官、檢察官與普通公務員的任命也不同。法官、檢察官都是相對獨立的司法官員，并不是傳統意義上的行政人員，不宜適用《公務員法》的有關規定。《公務員法》把法官、檢察官納入公務員范圍，給行政干預司法、司法權行政化提供了法律依據，與法治精神相違背。

但是也有人認為，《公務員法》應當擴大傳統的公務員的范圍，使公務員不再局限于政府機關工作人員。這是因為，我國黨政機關干部從事國家管理或者與執政參政有關的公共事務，使用國家核定的行政編制，從國家行政費用中支付薪酬，應該由國家對其進行統一管理。這樣規定有利于保持各類機關干部的整體一致性，也有利于黨政機關之間干部的交流使用，所以有必要將我國公務員的范圍擴大。只要符合上述三個條件的所有工作人員，共產黨機關、人大、政協、派機關的工作人員和法官、檢察官均應納入公務員的范圍。

正式通過的《公務員法》第2條表述為：“本法所稱公務員，是指依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利的工作人員。”這是對我國公務員范圍更明確的規定。

二、應否規定以及如何規定公務員的條件

公務員的條件是公務員制度中不可或缺的重要內容，應該納入法律的調整范圍內。但過去我國《國家公務員暫行條例》沒有明確公務員應具備哪些資格條件，只是在該《條例》第15條規定：“報考國家公務員，應當具備國家規定的資格條件，”

《公務員法》立法草案納入了公務員條件的內容，在第一章“總則”中明確規定了公務員必備的“基本條件”（2004年2月國務院法制辦起草的《中華人民共和國公務員法（草案第十二稿）》規定于第3條，2004年12月14日國務院提交全國人大審議的《中華人民共和國公務員法（草案）》規定于第5條）。立法過程中將“基本”兩字去掉，最后正式通過的《公務員法》明確規定了公務員的“條件”。

一方面，《公務員法》第11條規定可以擔任公務員的條件：“（一）具有中華人民共和國國籍；（二）年滿十八周歲；（三）擁護中華人民共和國憲法；（四）具有良好的品行；（五）具有正常履行職責的身體條件；（六）具有符合職位要求的文化程度和工作能力；（七）法律規定的其他條件。”另一方面，《公務員法》也規定了不得擔任國家公務員的情形。《公務員法》第24條：“下列人員不得錄用為公務員：（一）曾因犯罪受過刑事處罰的；（二）曾被開除公職的；（三）有法律規定不得錄用為公務員的其他情形的。”這是從正反兩方面對公務員的條件作出的全面限定。

三、如何對公務員職位進行分類

《國家公務員暫行條例》第9條將公務員職務分為領導職務和非領導職務，但這一規定已經不能滿足現實公務員管理的需要。提交全國人大常委會審議的公務員法草案對公務員的職位分類作出規定：“國家可以根據工作需要，在非領導職務中設置專業技術職務和行政執法職務”（張柏林：《關于的說明》，附于國務院國函[2004]102號文《關于提請審議的議案》），并具體規定了駐外外交機構公務員的7等銜級，即：大使銜、公使銜、參贊銜、一等秘書銜、二等秘書銜、三等秘書銜和隨員銜（參見2004年12月14日國務院提交全國人大審議的《中華人民共和國公務員法（草案）》規定于第12條）。

正式通過的《公務員法》區分領導職務和非領導職務公務員，并對他們的層次進行了規定，但沒有對駐外外交機構公務員的銜級進行規定。公務員法第十四條規定：“國家實行公務員職位分類制度。公務員職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。”

同時，《公務員法》也包含了授權條款，第14條規定：“國務院根據本法，對于具有職位特殊性，需要單獨管理的，可以增設其他職位類別。各職位類別的適用范圍由國家另行規定。”這是考慮到行政管理事務的復雜性和多樣性而作出的靈活規定。這實際上是對國務院未來立法的一種特別授權。

四、如何規定公務員的職位聘用制

《國家公務員暫行條例》雖然也規定了部分職務實行聘任制，但一直沒有推行。提請全國人大常委會會議審議的公務員法草案將聘任制引入公務員管理當中，規定機關根據需要，經批準可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。討論過程中，專家提出意見：聘任制公務員與機關的關系是勞動合同關系，應該在此基礎上對責任追究機制等做出全面規定。最后，《公務員法》第十六章專門設置了“職位聘任”一章，規定“經省級以上公務員主管部門批準，可以對專業性較強的職位和輔助性職位實行聘任制。機關聘任公務員需簽訂書面聘任合同，聘任合同期限為1至5年。”聘任制主要適用于專業性較強的職位，如金融、財會、法律、信息技術等方面；輔助性職位，如書記員、資料管理員、數據錄入員和勤雜事務等方面職位。同時，要嚴格控制聘任制范圍，公務員法規定聘任制崗位必須經省級以上公務員主管部門批準，涉及國家秘密的，不實行聘任制。

建立職位聘任制，一方面滿足了機關對較高層次專業技術人才的需要，降低了機關用人成本，擴大了用人的渠道，有利于機關更好地進行國家事務管理，另一方面把聘任制作為公務員任用的補充形式，可拓寬選人、用人渠道，改善公務員隊伍結構，增強公務員制度的生機和活力，提高公務員隊伍的整體素質。

與職位聘任制相適應，《公務員法》也對聘任合同進行了詳細的規定，第97條：“機關聘任公務員，應當按照平等自愿、協商一致的原則，簽訂書面的聘任合同，確定機關與所聘公務員雙方的權利、義務。聘任合同經雙方協商一致可以變更或者解除。聘任合同的簽訂、變更或者解除，應當報同級公務員主管部門備案。”這樣就明確了聘任制公務員與機關之間基于聘任合同而建立的權利義務關系。

同時，《公務員法》規定了人事爭議仲裁制度，適用于聘任制公務員與機關之間發生爭議的處理。這種因履行聘任合同而產生的爭議，先由一個中立的人事爭議仲裁機構來調解和裁決，當事人對裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。這是對聘任制公務員的救濟途徑和責任追究機制的完善，也是聘任制順利實行的重要保障。

五、如何改進現有的工資制度

為了規范工資制度，讓新的工資制度逐步運行，《公務員法》的工資制度有三點改進。

首先，公務員的工資水平不與企業直接掛鉤。《國家公務員暫行條例》第66條規定，國家公務員工資水平與國有企業相當人員的平均工資水平大體持平；《公務員法》草案第68條規定:公務員的工資水平應當與國民經濟發展相協調、與社會進步相適應，并與企業相當人員的工資水平基本平衡。討論過程中有意見認為，公務員的層級比較多，企業人員的層級比較少；企業有效益好的，也有效益差的，收入差距很大，公務員的工資與企業人員的工資很難做到基本平衡。立法過程中將這一條規定中“并與企業相當人員的工資水平基本平衡”一句刪去，《公務員法》第75條規定應以企業相當人員的工資水平，來調整公務員的工資水平。相比較而言，這是一個更加合理的做法。

其次，工資構成的規定有變化。《國家公務員暫行條例》第64條規定國家公務員的工資由職務工資、級別工資、基礎工資和工齡工資四部分構成,而《公務員法》第74條規定公務員工資包括基本工資、津貼、補貼和獎金四部分，工資結構有了改變。

再次，規定了工資調查制，《公務員法》第75條規定；“國家實行工資調查制度，定期進行公務員和企業相當人員工資水平的調查比較，并將工資調查比較結果作為調整公務員工資水平的依據。”通過工資水平的調查，把調查結果作為調整公務員工資的一個重要依據，這是借鑒國際慣例的做法，也是規范我國工資管理制度的重要舉措。

六、公務員應該如何對待上級的錯誤決定

服從和執行上級依法作出的決定和命令是公務員的基本義務，不得拒絕執行上級依法作出的決定或者命令，是公務員的紀律。但是，如果上級的決定是錯誤的，公務員是否應該予以執行呢？

公務員法草案第45條第三項規定，公務員不得“對抗上級決定和命令”。也就是說在任何情況下，公務員都應該服從上級的決定。立法過程中有討論意見認為：公務員服從上級命令是公務員應當遵守的紀律，但草案這一規定過于絕對，執行上級違法或者錯誤的決定或者命令，有可能會對公共利益或者公民的合法權益造成重大的不可挽回的損失，所以公務員有權提出糾正意見；并且，對于執行明顯違法或者錯誤的決定和命令，公務員本人應當承擔相應的責任，以增強公務員的責任意識。

最后，《公務員法》第54條規定：公務員執行公務時，認為上級的決定或者命令有錯誤的，可以向上級提出改正或者撤銷該決定或者命令的意見；上級不改變該決定或者命令，或者要求立即執行的，公務員應當執行該決定或者命令，執行的后果由上級負責，公務員不承擔責任；但是，公務員執行明顯違法的決定或者命令的，應當依法承擔相應的責任。這樣的規定似乎顯得更為合理、適當。

七、關于辭職辭退制度的完善

《公務員法》在《國家公務員暫行條例》的基礎上，進一步完善了辭職辭退制度，這對維護公務員權益，規范公務員管理都有積極的意義。

首先，建立了公務員引咎辭職和責令辭職制度，更完善了對公務員責任的追究機制。公務員法草案第82條規定“領導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領導責任的，應當引咎辭去領導職務，領導成員應當引咎辭職或者因其他原因不再適合擔任現任領導職務，本人不提出辭職的，應當責令其辭去領導職務。”

其次，對辭退和不予辭退的情形作出規定。公務員有下列情形之一的，予以辭退：在年度考核中連續兩年被確定為不稱職的；不勝任現職工作，又不接受其他安排的；因所在機關調整、撤銷、合并或者縮減編制員額需要調整工作，本人拒絕合理安排的；不履行公務員義務，不遵守公務員紀律，經教育仍無轉變，不適合繼續在機關工作，又不宜給予開除處分的；曠工或者因公外出、請假期滿無正當理由逾期不歸連續超過15天，或者1年內累計超過30天的。《公務員法》第84條專門規定了不得辭退的情形，有下列情形之一的公務員，不得辭退：因公致殘，被確認喪失或者部分喪失工作能力的；患病或者負傷，在規定的醫療期內的；女性公務員在孕期、產期、哺乳期內的；法律、行政法規規定的其他不得辭退的情形。這一規定更加有利于公務員的權利保障。

再次，嚴格的離職從業限制。為了防止有些公務員在職期間和被管理對象達成一種默契，滋生腐敗，擾亂市場秩序，《公務員法》總結實踐經驗，借鑒了國外一些通常的做法，規定公務員辭去公職或者退休的，原系領導成員的在離職3年內，其他公務員在離職兩年內，不得到與原工作單位業務直接相關的企業或者其他營利性組織任職，不得從事與原工作業務直接相關的營利性的經營活動，違反者要予以處罰。

八、領導干部財產申報制度應否寫入公務員法的問題

《公務員法》的立法過程中爭論比較激烈的問題就是領導干部財產申報制度應否寫入《公務員法》，許多專家建議將公務員財產申報制度在《公務員法》中確立下來。

公務員財產申報制度，是一種具有廣泛性和群眾性的公正、透明的監督。近些年來，公務員隊伍中貪官污吏的數量被頻頻曝光，貪污受賄的手法愈來愈直接，貪污受賄的數額也愈來愈驚人。公務員的腐敗，給國家造成經濟上的巨大損失，并極大地損害了公眾對政府的信任度。公務員財產申報制度如果能納入《公務員法》，將成為約束公務員行為、防止權力腐敗有力的手段。

世界上許多國家都建立了資產申報制度，如美國、泰國、墨西哥、新加坡、韓國、俄羅斯、日本、法國、尼日利亞等。我國1995年頒布了《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規定》，但由于其規定的有限性，如只將工資、各類獎金、津貼、補貼及講學、寫作、審稿等勞務所得納入領導干部申報范圍，實際上是一種收入申報制而非財產申報制；并且該規定沒有上升到法律的高度，效力太低，基本沒有得到貫徹實施。

我國應該規定具體完備的財產申報制度。規定初任申報、現職申報、離任前申報和離任后申報等環節，所申報的不僅是本人的，還須申報其配偶和直系親屬的有關財產收入和支出情況。申報財產的種類不但包括工資，還包括房地產、汽車、存款、有價證券、債權債務、信托資產等。申報時須寫明財產名稱、價值、位置，還須注明來源、估價方法、變更情況等。

但也有人認為，我國的現實狀況決定了財產申報制度入法困難重重。《公務員法》沒有將其納入進來。但從國家的長遠發展來看，這是必須建立的一項法律制度，因為它是人民意志的體現，是國家健康發展的需要。