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怎樣監(jiān)督“一把手”？《黨建》開展系列討論

“一把手”獨(dú)斷專行必須治理

日前，中共中央正式頒布的《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，首次以法規(guī)的形式確立黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對象是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人。“一把手成為黨內(nèi)監(jiān)督重點(diǎn)”，一時間，媒體紛紛報道，各界關(guān)注備至。《黨建》雜志開展“怎樣監(jiān)督‘一把手’”的討論，我覺得很好。下面我談?wù)勛约旱囊恍┛捶ā?/p>

“一把手”，指各級黨委、政府及其他部門的領(lǐng)導(dǎo)班子中居于首位的負(fù)責(zé)人（通常也包含國有企事業(yè)單位的主要負(fù)責(zé)人）。所謂“一把手綜合癥”，指的是官員擔(dān)任“一把手”以后因權(quán)力失去有效制約監(jiān)督而出現(xiàn)的獨(dú)斷專行的綜合癥狀。早在5年前，有專家就提出了“一把手綜合癥”的概念，認(rèn)為絕大多數(shù)“一把手”在未提拔之前的為人為官都是比較謹(jǐn)慎的，他們之所以能當(dāng)上“一把手”，主要靠的是自己的能力、水平和工作實(shí)績。但是到了“一把手”這個崗位上以后，由于權(quán)力大了，環(huán)境變了，如果其為人為官的準(zhǔn)則也相應(yīng)發(fā)生改變，那么就可能患上“一把手綜合癥”。“一把手綜合癥”的最基本癥狀是獨(dú)斷專行，大體可以用“決策一言堂，用人一句話花錢一支筆”來概括。

毋庸諱言，目前我們黨依法執(zhí)政尚處于探索的階段，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)往往促使一些地方的黨委書記不斷強(qiáng)化個人的權(quán)力。強(qiáng)調(diào)行政首長負(fù)責(zé)制，則促使一些地方的行政首長竭力增加個人權(quán)力。一個單位的權(quán)力一旦集中在“一把手”手中，而“一把手”個人品質(zhì)如果不高或道德滑坡，就容易出問題，甚至出大問題。

對“一把手”監(jiān)督難是個普遍性的問題。貴州省紀(jì)委駐省交通廳紀(jì)檢組長、交通廳黨組成員龔仕金在反思盧萬里大案時就指出，盧萬里案件的教訓(xùn)在于：上級監(jiān)督下級——太遠(yuǎn)；下級監(jiān)督上級——太難；同級監(jiān)督同級——太軟；法紀(jì)監(jiān)督——太晚。這是現(xiàn)實(shí)的寫照。

當(dāng)“一把手綜合癥”發(fā)展為“一把手腐敗”時，其后果和危害是其他類型的腐敗所無法比擬、望塵莫及的。首先，會出現(xiàn)大面積腐敗，引發(fā)嚴(yán)重政治危機(jī)。在實(shí)際中往往可以發(fā)現(xiàn)，某些腐敗的“一把手”為了便于以權(quán)謀私，往往在加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)的名義下，將決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)集于一身，從而使各種監(jiān)督機(jī)制難于發(fā)揮應(yīng)有的作用。他們還肆意破壞集體領(lǐng)導(dǎo)的體制，在領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部動輒對持不同意見者采取壓制排擠和打擊報復(fù)，以此來排除異己，加強(qiáng)自己的權(quán)力。這樣做的結(jié)果，使“一把手”的權(quán)力在本地區(qū)本部門凌駕于組織之上。日積月累，在“一把手”腐敗的帶動下，其屬下的一大批干部也會相互仿效，走上腐敗道路。于是，一旦東窗事發(fā)，會出現(xiàn)政治地震，引發(fā)社會動蕩。其次，經(jīng)濟(jì)損失巨大，嚴(yán)重影響發(fā)展。患上“綜合癥”的“一把手”往往傾向于重大決策由個人拍板，從而使那些旨在保證決策科學(xué)化和民主化的程序流于形式。將重大問題決策權(quán)集中到個人手里，無疑為“一把手”從事腐敗提供了便利。在具體決策過程中，為了貪圖個人和小團(tuán)體的利益，那些腐敗的官員在決策過程中往往將正常程序棄之不用，實(shí)行“暗箱作業(yè)”和由領(lǐng)導(dǎo)個人拍板定奪等做法，從而給國家和人民造成嚴(yán)重的損失。最后，毒化社會風(fēng)氣，影響政權(quán)穩(wěn)定。腐敗的“一把手”往往習(xí)慣于用高壓手段來推行自己的決策，工作方法簡單生硬，對下屬采用強(qiáng)迫命令的做法，以權(quán)勢壓人。長此以往，黨的有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和工作方法的要求和規(guī)定就被破壞殆盡，社會氣氛極不正常，干群關(guān)系趨于緊張，從而成為影響政治穩(wěn)定的一個嚴(yán)重問題。沈陽“慕馬”、安徽王懷忠、河北程維高等案的查處都反映出以上問題。

既然“一把手綜合癥”主要是由于權(quán)力過分集中又缺乏有效監(jiān)督制約所致，那么，在治理和預(yù)防上也必須對癥下藥，在制度設(shè)計上必須建立起一套充分發(fā)揚(yáng)民主、便于制約監(jiān)督的機(jī)制。我們看到，新頒布的《黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》十分注重制度設(shè)計，以制度創(chuàng)新來彌補(bǔ)制度缺陷，可謂是醫(yī)治“一把手綜合癥”的特效藥。

第一，明確監(jiān)督重點(diǎn)。針對“一把手”易發(fā)、多發(fā)“綜合癥”并走向腐敗的現(xiàn)狀，條例明確將“一把手”作為黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對象，規(guī)定：“黨內(nèi)監(jiān)督的重點(diǎn)對象是黨的各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是各級領(lǐng)導(dǎo)班子主要負(fù)責(zé)人。”

第二，充分發(fā)揚(yáng)民主，以分權(quán)制衡。民主是腐敗的天敵。鑒于“一把手綜合癥”的主要表現(xiàn)是獨(dú)斷專行，條例以發(fā)展黨內(nèi)民主作為治理的最主要手段，重視在黨內(nèi)建立一個健康、規(guī)范的權(quán)力運(yùn)行機(jī)制。比如，條例對集體領(lǐng)導(dǎo)和分工負(fù)責(zé)進(jìn)行了明確規(guī)定，意在保障和發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主，防止個人專斷。針對過去有的地方和部門民主生活會質(zhì)量不高的情況，條例專門單列“民主生活會”一節(jié)，明確要求：民主生活會情況和整改措施要及時在一定范圍通報；黨員有權(quán)了解本人所提意見和建議的處理結(jié)果；上級黨組織認(rèn)為下級領(lǐng)導(dǎo)班子民主生活會不符合規(guī)定要求，可以責(zé)令重新召開等。為避免以前經(jīng)常出現(xiàn)的決策一言堂、用人一句話、花錢一支筆，條例明確規(guī)定，凡屬方針政策性的大事，凡屬全局性的問題，凡屬重要干部的推薦、任免和獎懲，都要按照集體領(lǐng)導(dǎo)、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則，由黨的委員會集體討論作出決定。如干部任用方面，近年查處的一些大案要案中，任用親信、拉幫結(jié)伙的現(xiàn)象較為突出。條例為此規(guī)定，黨的各級領(lǐng)導(dǎo)班子討論干部任免事項，應(yīng)當(dāng)如實(shí)記錄推薦、考察、醞釀、討論決定的情況；領(lǐng)導(dǎo)班子成員個人向黨組織推薦領(lǐng)導(dǎo)干部人選，必須負(fù)責(zé)地寫出推薦材料并署名。這樣的規(guī)定，操作性、針對性均很強(qiáng)。

第三，增加透明度，以方便監(jiān)督。陽光是最好的防腐劑。只有享受充分的知情權(quán)，才能更好地行使參與權(quán)、選擇權(quán)和決定權(quán)。條例專列一節(jié)規(guī)定重要情況通報和報告制度，以最大限度地滿足各級黨組織和黨員的知情權(quán)。

在上情下達(dá)方面，條例規(guī)定，中央委員會作出的決議、決定和中央政治局會議的內(nèi)容，根據(jù)需要以適當(dāng)方式在一定范圍通報或向全黨通報。地方各級黨的委員會全體會議作出的決議、決定，一般應(yīng)當(dāng)向下屬黨組織和黨員通報，根據(jù)實(shí)際情況，以適當(dāng)方式向社會公開。各級黨委、紀(jì)委在同級黨的代表大會閉會期間，根據(jù)需要將有關(guān)決策、重要情況向本次黨的代表大會代表通報。在下情上達(dá)方面，條例也提出了嚴(yán)格要求，即下級黨組織對于事關(guān)全局和社會穩(wěn)定的重要情況以及重大問題，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定時限和程序向上級黨組織報告或請示。對隱瞞不報、不如實(shí)報告、干擾和阻撓如實(shí)報告或不按時報告、請示的，追究有關(guān)負(fù)責(zé)人的責(zé)任。

條例還對述職述廉制度作了明確規(guī)定，要求中央政治局向中央委員會全體會議報告工作，中央紀(jì)委常委會向中央紀(jì)委全體會議報告工作。其余各級黨組織照此類推。

第四，明確職責(zé)和程序，使黨內(nèi)監(jiān)督變?yōu)閯傂员O(jiān)督。為了避免此前“上級監(jiān)督太遠(yuǎn)、下級監(jiān)督太難、同級監(jiān)督太軟”等問題重現(xiàn)，條例對許多疑點(diǎn)、難點(diǎn)等關(guān)節(jié)作了操作性極強(qiáng)的規(guī)定。

在上級監(jiān)督中，除上級部門的一般監(jiān)督外，條例還要求中央和省、自治區(qū)、直轄市黨委建立巡視制度，按照有關(guān)規(guī)定對下級黨組織領(lǐng)導(dǎo)班子及其成員進(jìn)行監(jiān)督。

在同級監(jiān)督中，明確規(guī)定各級紀(jì)委是黨內(nèi)監(jiān)督的專門機(jī)關(guān)，可以直接向上級紀(jì)委報告本地區(qū)、本系統(tǒng)、本單位發(fā)生的重大問題。規(guī)定各級黨委委員、紀(jì)委委員有權(quán)對黨委全體會議、紀(jì)委全體會議的決議、決定執(zhí)行中存在的問題提出詢問和質(zhì)詢。條例還確立了“罷免或撤換要求及處理”制度，規(guī)定地方黨委委員、紀(jì)委委員可以要求罷免或撤換不稱職干部。

在下級監(jiān)督中，規(guī)定中央委員、中紀(jì)委委員對中央政治局委員、常委和中央紀(jì)委常委的意見，署真實(shí)姓名以書面形式或其他形式向中央政治局常委會或中央紀(jì)委常委會反映。對委員署真實(shí)姓名反映的問題，有關(guān)部門或人員不得扣壓，有關(guān)黨組織應(yīng)當(dāng)及時研究、處理并以適當(dāng)方式答復(fù)。為了避免現(xiàn)實(shí)中一些舉報人被打擊報復(fù)的情況，鼓勵其參與監(jiān)督的積極性，條例對如何保護(hù)舉報人的權(quán)利、如何進(jìn)行調(diào)查處理等都作了具體規(guī)定。

第五，不固步自封，重視加強(qiáng)黨外監(jiān)督。條例在對加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督作出一系列制度設(shè)計的同時，特別就“輿論監(jiān)督”單列一節(jié)，提出了明確要求：一是要重視和支持輿論監(jiān)督；二是要自覺和主動地聽取來自新聞媒體的意見；三是要根據(jù)輿論監(jiān)督的要求，推動和改進(jìn)各項工作。在黨內(nèi)法規(guī)這個層面上，專門就輿論監(jiān)督問題作出規(guī)定，這在我們黨的歷史上還是第一次。

最后，也是最重要的，條例將制度建設(shè)放到前所未有的高度，以改變過去監(jiān)督因人而異、因領(lǐng)導(dǎo)人更迭而更迭的狀況。條例不僅以制度的形式規(guī)定了監(jiān)督的對象、內(nèi)容、重點(diǎn)，而且以界定黨內(nèi)不同層次的組織、機(jī)構(gòu)、人員監(jiān)督職責(zé)的形式，進(jìn)一步規(guī)范了黨內(nèi)的權(quán)力關(guān)系，確認(rèn)了黨的各級委員會、紀(jì)律檢查委員會、黨員以及黨的各級代表大會代表在監(jiān)督方面的職責(zé)、責(zé)任和權(quán)利，即所擁有的權(quán)力。尤其是，條例從10個方面詳細(xì)地制定或規(guī)范了黨內(nèi)監(jiān)督的各項制度，使我們的黨內(nèi)監(jiān)督形成為一個比較完整的體系，使黨內(nèi)監(jiān)督以及深層次的黨內(nèi)權(quán)力關(guān)系走上了一個更加規(guī)范的道路。

藥到能否病除，關(guān)鍵在于落實(shí)。可以相信，只要深刻理解和體會條例精神，將每一條落到實(shí)處，那么，長期困擾我們的“一把手綜合癥”就能得到根本治理，“一把手腐敗”現(xiàn)象就能得到有效的遏制。●（檢察日報副總編輯李雪慧《黨建》雜志2004年第4期）

建立健全使“一把手”不犯或少犯錯誤的體系

不斷加強(qiáng)對領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督特別是對“一把手”的監(jiān)督，是黨的十六大以來反腐倡廉工作深入開展的一個鮮明特點(diǎn)。頒布實(shí)施《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，向各省（區(qū)、市）派出巡視組，對派駐紀(jì)檢組實(shí)行統(tǒng)一管理等，這些加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的重大舉措得以部署和實(shí)施，體現(xiàn)了以同志為總書記的黨中央推進(jìn)黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的堅定決心。《黨建》雜志開展“怎樣監(jiān)督‘一把手’”的討論，恰逢其時，不僅有助于黨內(nèi)監(jiān)督條例的學(xué)習(xí)、宣傳，而且對于形成有利于發(fā)揚(yáng)黨內(nèi)民主、加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的輿論氛圍具有重要意義。怎樣解決好“一把手”問題是反腐敗理論界的一個熱門話題，也是反腐倡廉工作的難點(diǎn)。下面，我從怎樣看待“一把手”出問題、“一把手”頻頻出問題的原因是什么、怎樣解決好“一把手”問題等三個方面，談點(diǎn)個人的淺見拙識。

一

這些年來，黨政“一把手”違紀(jì)違法現(xiàn)象確實(shí)是一個比較突出的問題。比如，一些單位、部門受到查處的“一把手”比例較高；一些大案要案牽涉出來的“一把手”比較多；同一個職位上的“一把手”違紀(jì)違法“前仆后繼”也時有發(fā)生。這給人一個印象：“一把手”的腐敗問題太嚴(yán)重了。但是，我們應(yīng)該看到，我們黨是一個擁有300多萬黨組織、6700多萬黨員的大黨，絕大多數(shù)的“一把手”還是好的或比較好的。試想，如果大多數(shù)“一把手”都是腐敗分子，人民生活怎么會總體達(dá)到小康水平？改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)怎么會取得巨大成就？因此，在看待這個問題上，不能一葉障目不見泰山。

黨中央高度重視黨內(nèi)監(jiān)督工作。同志在中央紀(jì)委第二次全會上代表中央政治局鄭重表態(tài)，要以身作則，自覺接受全黨和全國人民的監(jiān)督，為各級領(lǐng)導(dǎo)干部做出了表率。我們黨在加強(qiáng)對“一把手”監(jiān)督的實(shí)踐上也取得了不少成果。一是制定了一系列加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的法規(guī)制度。比如，《中國共產(chǎn)黨黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔從政若干準(zhǔn)則（試行）》，用87個“不準(zhǔn)”嚴(yán)格規(guī)范黨員領(lǐng)導(dǎo)干部特別是“一把手”的從政行為；《關(guān)于實(shí)行黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的規(guī)定》，明確了“一把手”在黨風(fēng)廉政建設(shè)方面的“第一責(zé)任”；《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，使黨內(nèi)監(jiān)督的制度建設(shè)進(jìn)入了一個新階段。二是深入推進(jìn)黨內(nèi)監(jiān)督工作。比如，對縣處級“一把手”實(shí)行經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，強(qiáng)化對領(lǐng)導(dǎo)干部遵守經(jīng)濟(jì)工作紀(jì)律的監(jiān)督；一些地、市試行黨的代表大會常任制，積極發(fā)揮黨代會代表的監(jiān)督作用和黨委會全體會議的監(jiān)督作用；貫徹執(zhí)行黨中央1996年作出的關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督五項制度的規(guī)定，加強(qiáng)對高中級領(lǐng)導(dǎo)干部和各級黨政機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人的監(jiān)督；中央派出巡視組加強(qiáng)對地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督；中央紀(jì)委對派駐紀(jì)檢組全面實(shí)行統(tǒng)一管理，加強(qiáng)對駐在部門領(lǐng)導(dǎo)班子和主要領(lǐng)導(dǎo)干部的監(jiān)督，等等。這些重大舉措的推行和落實(shí)，從多方面加強(qiáng)了對“一把手”權(quán)力的制約和監(jiān)督，取得了良好的效果。但是，對“一把手”的監(jiān)督是一個世紀(jì)性難題，不可能一蹴而就，而必須腳踏實(shí)地，通過改革體制機(jī)制制度，通過理論和實(shí)踐創(chuàng)新逐步加以解決。

二

“一把手”出問題的原因是多方面的。從大的方面來講，一是在改革開放和發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟(jì)的環(huán)境中，社會上的拜金主義、享樂主義和極端個人主義等腐朽思想有所滋長，而一些“一把手”放松了世界觀的改造，經(jīng)受不住“權(quán)”、“錢”、“色”的考驗，跌入了腐敗的泥坑；二是我國社會正處在深刻變革之中，體制改革正在深化，管理機(jī)制還不完善不健全，使一些利欲熏心的“一把手”可以利用其中的漏洞牟取私利；三是民主法制特別是制約監(jiān)督機(jī)制還不完善不健全，對“一把手”權(quán)力的行使缺乏全面有效的監(jiān)督。

從小的方面來說，一是教育與制度脫節(jié)。我們是世界上最重視對官員進(jìn)行教育的國家，但我們不是開展教育效果最好的國家。為什么呢？其一是自律與他律沒有很好地結(jié)合起來。有一些人，先進(jìn)模范教育，“激動一陣子”；反面典型教育，“害怕一下子”。走出禮堂，什么都忘了。做起壞事來，“臉不紅心不跳”。關(guān)鍵的問題是缺少他律。其二是一些制度有待改革。過去一些企業(yè)的“一把手”之所以走上腐敗的不歸路，一個重要原因是他們感覺到獲得的收入與做出的貢獻(xiàn)不相稱。后來，很多地方對企業(yè)“一把手”實(shí)行“年薪制”，起到了光靠說教起不到的作用。所以要敢于創(chuàng)新，改革不合理制度。二是制度貫徹執(zhí)行得不太好。黨的十四大以來，我們針對黨員領(lǐng)導(dǎo)干部制定了很多制度，但是一些地方和部門反腐敗斗爭的成效仍然不好，很重要的原因是一些“一把手”認(rèn)為制度還不是我說了算，我說執(zhí)行就執(zhí)行。三是監(jiān)督不得力。

腐敗分子有一個共同特點(diǎn)就是“兩面人”。臺上是“孔繁森”，臺下是“王寶森”；臺上慷慨激昂、熱血沸騰，臺下利欲熏心、投機(jī)鉆營。為什么會言行不一？有理想信念問題，也有缺少監(jiān)督的問題。其一是失之于軟。目前，對“一把手”的監(jiān)督是“上級監(jiān)督到不了、同級監(jiān)督管不了、群眾監(jiān)督用得少，輿論監(jiān)督看領(lǐng)導(dǎo)。”監(jiān)督?jīng)]有硬約束，就會流于形式。其二是失之于散。在對“一把手”監(jiān)督力量的整合上，缺乏科學(xué)的配合與協(xié)調(diào)，實(shí)際工作中往往采取紀(jì)委牽頭的聯(lián)席會議制度，難以形成監(jiān)督合力。其三是失之于滯。一些“一把手”違紀(jì)違法的“個案”很多都是在紙里包不住火的情況下發(fā)現(xiàn)的，監(jiān)督呈現(xiàn)出明顯的滯后性，不能有效地預(yù)防違紀(jì)違法行為的發(fā)生。

三

如何解決好“一把手”問題，不只是一個加強(qiáng)對“一把手”監(jiān)督的問題。黨的十六屆三中全會強(qiáng)調(diào)要“注重思想道德教育，加強(qiáng)廉政法制建設(shè)，完善監(jiān)督制約機(jī)制，建立健全與社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系。”建立健全這個體系對解決“一把手”問題指明了方向，提供了一個嶄新的思路。

第一，必須堅持懲防并舉、注重預(yù)防。對于“一把手”的違紀(jì)違法問題，既要從嚴(yán)治標(biāo)，堅決懲處，又要著力治本，有效預(yù)防。既要堅決查辦“一把手”以權(quán)謀私、侵害群眾利益的案件，又要關(guān)口前移，著眼防范，緊緊抓住教育、制度、監(jiān)督三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)，發(fā)揮懲防結(jié)合、綜合治理的整體效能。

第二，建立和完善對“一把手”的教育防范機(jī)制。要針對“一把手”的思想實(shí)際，有針對性地開展理想信念、權(quán)力觀、群眾觀和法紀(jì)觀教育，使他們真正認(rèn)識到權(quán)力是人民賦予的，只能用來為人民謀利益；要通過形式多樣的教育，不斷增強(qiáng)“一把手”自覺接受監(jiān)督的意識，虛心地聽取各方面的意見，接受監(jiān)督；要對“一把手”在思想作風(fēng)、學(xué)風(fēng)、工作作風(fēng)、領(lǐng)導(dǎo)作風(fēng)和生活作風(fēng)方面存在的突出問題，及時進(jìn)行教育和提醒，做到早打招呼，早防范；要加強(qiáng)對“一把手”配偶、子女和身邊工作人員的教育和管理，不準(zhǔn)他們打著領(lǐng)導(dǎo)干部的旗號牟取私利，如果他們利用領(lǐng)導(dǎo)干部的影響嚴(yán)重違紀(jì)違法，要按有關(guān)規(guī)定追究該領(lǐng)導(dǎo)干部的責(zé)任；對于不履行黨員義務(wù)、不符合黨員領(lǐng)導(dǎo)干部條件、經(jīng)教育仍不轉(zhuǎn)變的“一把手”，必須依據(jù)黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)堅決開除出黨。

第三，形成對“一把手”權(quán)力進(jìn)行有效制約的機(jī)制。針對“一把手”權(quán)力過分集中的問題，對不同性質(zhì)的權(quán)力進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆纸猓箾Q策職能、執(zhí)行職能和監(jiān)督職能相對獨(dú)立行使，在各種權(quán)力之間形成合理的結(jié)構(gòu)，防止濫用權(quán)力的行為發(fā)生；規(guī)范“一把手”的決策權(quán)，建立公眾參與、專家論證、政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制，完善科學(xué)化、民主化、規(guī)范化的行政決策程序，實(shí)行重大問題集體決策制度和決策跟蹤反饋、決策責(zé)任追究制度，逐步實(shí)行行政決策公開；加強(qiáng)對“一把手”選人用人的監(jiān)督，嚴(yán)禁“一把手”插手和干預(yù)下級單位領(lǐng)導(dǎo)干部的選拔任用；加強(qiáng)資金監(jiān)管，明確規(guī)定“一把手”不準(zhǔn)直接管錢，并建立經(jīng)辦人、部門負(fù)責(zé)人、財會人員、主管領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)簽制，防止“一支筆審批”；落實(shí)“一把手”交流和回避制度；探索完善“一把手”職務(wù)任期制。對選任制干部嚴(yán)格執(zhí)行任期任屆規(guī)定，對委任制干部逐步實(shí)行任期制；嚴(yán)格執(zhí)行引咎辭職、責(zé)令辭職制度。

第四，建立和完善對“一把手”的監(jiān)督管理機(jī)制。黨委成員之間的分工要科學(xué)、合理，屬于互相制約的權(quán)力不能由一個人來承擔(dān)；堅決按照民主集中制的各項制度和規(guī)定辦事，切實(shí)遵守少數(shù)服從多數(shù)的原則，決不能由個人或少數(shù)人說了算；建立和完善重大問題集體討論決定的具體制度，凡屬重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金的使用等，應(yīng)由黨委常委會或全委會進(jìn)行表決，杜絕用書記辦公會或碰頭會代替常委會決定重大問題的現(xiàn)象發(fā)生；認(rèn)真貫徹《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，嚴(yán)格執(zhí)行黨內(nèi)監(jiān)督的十項制度；加強(qiáng)審計監(jiān)督，完善領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作制度，有計劃、有重點(diǎn)地對負(fù)有經(jīng)濟(jì)責(zé)任的“一把手”進(jìn)行任期內(nèi)和離任前的經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計，有步驟地推進(jìn)市、縣（長）經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計工作，深化國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計。對于影響較大的審計查證及結(jié)果，可向社會公開，接受輿論監(jiān)督；發(fā)揮城市社區(qū)對“一把手”的監(jiān)督作用；綜合運(yùn)用黨內(nèi)監(jiān)督、國家專門機(jī)關(guān)監(jiān)督、群眾監(jiān)督和輿論監(jiān)督等多種形式，有效防止權(quán)力失控、決策失誤和行為失范，使“一把手”不犯錯誤或少犯錯誤。●（達(dá)仁《黨建》雜志2004年第7期）

規(guī)范權(quán)力運(yùn)作強(qiáng)化監(jiān)督制約

如何強(qiáng)化對黨政領(lǐng)導(dǎo)干部特別是主要領(lǐng)導(dǎo)干部，也就是說對“一把手”的權(quán)力監(jiān)督，是當(dāng)前紀(jì)檢監(jiān)察，尤其是基層紀(jì)檢監(jiān)察工作所面臨的一項重點(diǎn)、難點(diǎn)課題。《黨建》雜志開展“怎樣監(jiān)督一把手”的討論非常及時，作為一個基層紀(jì)檢工作者，我想結(jié)合我們的工作實(shí)踐，談?wù)勛约旱囊恍w會和看法。

2002年，我們浙江省磐安縣紀(jì)委對近幾年來發(fā)生的“一把手”違紀(jì)違法案件進(jìn)行了專題調(diào)研和分析，感覺到從中反映出的問題和特點(diǎn)主要有：

一是黨政“一把手”違紀(jì)違法案件增多。1997年以來，我縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共查處鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、縣機(jī)關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)干部違紀(jì)違法案件27件，其中黨政“一把手”違紀(jì)違法案件14件，占總數(shù)的52％。

二是對機(jī)關(guān)部門“一把手”的監(jiān)督不夠有力。我們發(fā)現(xiàn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政“一把手”違法違紀(jì)情況少。究其原因，在于形成了一套監(jiān)督機(jī)制。而縣機(jī)關(guān)有的部門“一把手”以行政負(fù)責(zé)制為名，獨(dú)攬大權(quán)，搞家長制、“一言堂”，久而久之，由“絕對權(quán)威”獲得了“絕對權(quán)力”，使監(jiān)督形同虛設(shè)。

三是機(jī)關(guān)部門副職在工作中的主觀能動性難以得到充分發(fā)揮。縣機(jī)關(guān)部門一定程度上存在著集中有余，民主不夠的問題。集中表現(xiàn)在凡事都由“一把手”決定，部門副職分管參與較少，有職沒有權(quán)。時間一長，副職養(yǎng)成“服從”的習(xí)慣，工作缺乏積極性、主動性。而“一把手”卻因事無巨細(xì)“親自”抓忙得不可開交。

鑒于這些問題，2003年以來，我們磐安縣委、紀(jì)委從創(chuàng)新體制和機(jī)制入手作了探索，先在縣經(jīng)貿(mào)局、文教局、城建局、交通局等4個有代表性的部門進(jìn)行了試點(diǎn)，而后又在6個人財物相對集中的縣重點(diǎn)機(jī)關(guān)部門，推行了“一把手”“不直接分管財務(wù)、不直接分管人事、不直接分管工程招投標(biāo)、不直接分管物資采購”的“四個不直接分管”監(jiān)督制約機(jī)制，以規(guī)范“一把手”權(quán)力運(yùn)作行為，強(qiáng)化對“一把手”權(quán)力的監(jiān)督制約。從實(shí)踐看，“四個不直接分管”發(fā)揮了積極作用：

第一，權(quán)力得到分解，對權(quán)力的制約和監(jiān)督更為有效。實(shí)行“一把手”“四個不直接分管”，推行“副職分管，‘一把手’監(jiān)督，集體領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)決策”的新的工作決策機(jī)制，把決策、執(zhí)行、監(jiān)督等權(quán)力相對分離開來，形成了一套相互制約、相互監(jiān)督的工作制度和權(quán)力約束機(jī)制，防止權(quán)力過分集中并促進(jìn)了班子成員互相監(jiān)督。這樣有利于避免“一把手”搞“一言堂”、獨(dú)斷專行等行為的發(fā)生。同時讓副職去直接分管人、財、物，由“一把手”擔(dān)任監(jiān)督組長，對副職分管的工作進(jìn)行監(jiān)督，保證權(quán)力的公正運(yùn)用。

第二，建立了以權(quán)制權(quán)機(jī)制，使權(quán)力制約和監(jiān)督有了保障。一切權(quán)力的運(yùn)作都需要監(jiān)督，失去監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗。監(jiān)督的重要途徑之一，就是在權(quán)力與權(quán)力之間進(jìn)行制衡。當(dāng)然，以權(quán)制權(quán)的目的并非消極地限制權(quán)力，而是對權(quán)力進(jìn)行科學(xué)有效的管理，以實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力的健康運(yùn)行，防止權(quán)力濫用。我們通過建立和完善《民主議事制度》、《大宗物資采購制度》、《財務(wù)管理制度》、《重大事項決策實(shí)行票決制的辦法》、《工程招投標(biāo)管理辦法》、《責(zé)任追究制度》等一系列規(guī)章制度，使權(quán)力運(yùn)行有規(guī)可依，有章可循。讓一把手由“操作員”轉(zhuǎn)變成“監(jiān)督員”，而授權(quán)副職直接去分管某項工作，使副職由“旁觀者”變成“操作者”，調(diào)動了副職的工作主動性，又使“知曉內(nèi)情”的副職增強(qiáng)了對“一把手”的監(jiān)督力度。與此相對應(yīng)，也進(jìn)一步調(diào)動了其他干部對副職的監(jiān)督積極性，因為監(jiān)督副職比監(jiān)督“一把手”相對來說容易一些。

第三，權(quán)力運(yùn)行程序更加嚴(yán)密，使權(quán)力運(yùn)用更加透明、高效。權(quán)力運(yùn)行的規(guī)律表明，權(quán)力運(yùn)行的程序化程度，直接決定著權(quán)力效能的發(fā)揮。權(quán)力運(yùn)行程序越規(guī)范，權(quán)力使用的透明度就越高，權(quán)力效能的發(fā)揮就越大。如實(shí)行“一把手”“四個不直接分管”后，縣文教局在修訂《財務(wù)管理制度》、《公務(wù)接待制度》、《民主議事制度》的基礎(chǔ)上，制定了《關(guān)于部分局管干部任免實(shí)行票決制的實(shí)施辦法》、《物品采購管理實(shí)施細(xì)則》、《校舍建設(shè)和校舍管理辦法》、《財務(wù)、人事、工程招投標(biāo)、物資采購等管理工作責(zé)任追究制度》等制度，在各個要害環(huán)節(jié)上防止了“一把手”個人說了算和一拍腦袋就決策的做法，形成了職責(zé)明確、程序清楚、操控自如、約束有力的制度監(jiān)督體系。

第四，減輕了“一把手”的壓力，使“一把手”有更多的精力謀大事、抓發(fā)展。實(shí)行“四個不直接分管”，在分解了“一把手”權(quán)力的同時，也分解了“一把手”的重?fù)?dān)和責(zé)任，使“一把手”真正從簽字報銷、物資采購等具體、繁瑣的事務(wù)中解脫出來。這樣做有利于一把手集中精力從宏觀上把握大局，出思路，謀大事，抓重點(diǎn)，圍繞中心任務(wù)開展工作。

第五，權(quán)責(zé)明確，加強(qiáng)了民主，促進(jìn)了團(tuán)結(jié)，推動了工作。“一把手”實(shí)施“四個不直接分管”，對重大事項、重大開支、重要人事任免實(shí)行票決制，充分發(fā)揚(yáng)了民主，調(diào)動了干部特別是單位副職的工作積極性、主動性和創(chuàng)造性，增強(qiáng)了班子的凝聚力和戰(zhàn)斗力。推行“四個不直接分管”以前，有的部門副職認(rèn)為單位的大小事情，反正都是“一把手”說了算，工作缺乏主動性。具體分管后，副職職責(zé)明確了，而且有“一把手”監(jiān)督，使分管副職深感雖然多了一分權(quán)力，但更多的是感受到了肩上的責(zé)任。

第六，減少了風(fēng)險，使對干部特別是“一把手”的保護(hù)得到加強(qiáng)。權(quán)力是一把“雙刃劍”。“一把手”權(quán)力的高度集中，使其在承擔(dān)重大責(zé)任的同時，也面臨著巨大的風(fēng)險。實(shí)行“一把手”“四個不直接分管”，使“一把手”對“不該為”的事“不去為”、“不要為”，可以有效防止權(quán)力失控和濫用，一定程度上為“一把手”不犯或少犯錯誤提供了良好的保障機(jī)制。我們了解到，一些部門的“一把手”對此都深有感觸，認(rèn)為現(xiàn)在他們有了“糖衣炮彈”的“擋箭牌”——直接分管的副職。而副職也認(rèn)為組織授權(quán)于我，我就該對組織負(fù)責(zé)。而且每項事情知情的人多了，辦事的透明度提高了，暗箱操作的機(jī)會大大減少了，領(lǐng)導(dǎo)犯錯誤的概率也就降低了。

推行“一把手”“四個不直接分管”機(jī)制僅僅是強(qiáng)化對“一把手”監(jiān)督的一種方式，但我們可以從中得到幾點(diǎn)啟示：

第一，要以思想教育為基礎(chǔ)，增強(qiáng)“一把手”接受監(jiān)督的自覺性。要使“一把手”樹立三種意識：一是權(quán)力就是責(zé)任的意識，真正做到權(quán)為民所用、情為民所系、利為民所謀；二是要強(qiáng)化“一把手”的“他律”意識，養(yǎng)成嚴(yán)格遵守民主集中制原則，自覺接受干部群眾監(jiān)督的習(xí)慣；三是要增強(qiáng)“一把手”的“自律”意識，明確權(quán)力就是義務(wù)，權(quán)力就是奉獻(xiàn)，要求“一把手”嚴(yán)格要求自己，正確地用好手中權(quán)力。

第二，要以民主集中制為主要內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主的具體化。民主是生命，沒有民主就沒有生命力；民主不夠，則監(jiān)督無力。民主只有具體化，才能發(fā)揮真正的效用。一是要完善民主議事制度。要充分發(fā)揮部門黨組、班子會議的作用，凡涉及重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額資金的使用，都必須經(jīng)集體討論決定，避免“一言堂”。二是要建立領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督責(zé)任制。明確“一把手”對班子成員負(fù)有監(jiān)督管理責(zé)任，反之，班子成員也有對“一把手”監(jiān)督的權(quán)利和義務(wù)，形成相互監(jiān)督的制約機(jī)制。同時，加強(qiáng)黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任制的落實(shí)，以制度規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)班子內(nèi)部監(jiān)督責(zé)任制。三是要建立重大事項“票決制”。實(shí)行“票決制”，有利于防止“一把手”說了算的現(xiàn)象。四是要完善領(lǐng)導(dǎo)干部民主生活會制度。開展批評與自我批評，加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)班子成員之間的內(nèi)部監(jiān)督。

第三，要以事前防范為重點(diǎn)，推動監(jiān)督關(guān)口前移。實(shí)施“四個不直接分管”，首先是要著眼于防范，注重引導(dǎo)黨員干部尤其是“一把手”從思想上筑牢拒腐防變的堤防。其次是要從改革體制機(jī)制入手，把重點(diǎn)放在對權(quán)力制約、監(jiān)督上。再次是要從加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)干部的廉潔自律入手，推動監(jiān)督關(guān)口前移。

第四，要以健全機(jī)制為保證，寓權(quán)力運(yùn)作于監(jiān)督的始終。加強(qiáng)監(jiān)督制度建設(shè)，是對“一把手”實(shí)行有效監(jiān)督的根本途徑和有效措施。監(jiān)督作為一種強(qiáng)制性活動，必須有健全的制度予以保障和規(guī)范，才能達(dá)到監(jiān)督的目的。在實(shí)踐中我們體會到，試行“一把手”“四個不直接分管”工作，必須高度重視建章立制，以保證監(jiān)督活動在規(guī)定范圍內(nèi)有效進(jìn)行。同時，要一絲不茍地抓好現(xiàn)有各種監(jiān)督制度、措施的貫徹落實(shí)，從“事前”、“事中”、“事后”對權(quán)力運(yùn)行的全過程加強(qiáng)監(jiān)督。在事前監(jiān)督方面，要認(rèn)真執(zhí)行黨委內(nèi)部的議事制度，防止個人或少數(shù)人專斷。在事中監(jiān)督方面，要通過推行公開制度、誡免談話制度、民主議事制度，民主生活會制度等，把監(jiān)督寓于日常管理之中。在事后監(jiān)督方面，要通過推行領(lǐng)導(dǎo)干部報告?zhèn)€人重大事項、年度考核、述廉評廉、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計、黨風(fēng)廉政建設(shè)責(zé)任追究等制度，從多方面對“一把手”行使權(quán)力的行為結(jié)果進(jìn)行監(jiān)督，努力形成全方位、多層次、強(qiáng)有力的監(jiān)督格局。●（浙江省磐安縣委副書記、紀(jì)委書記鄭樟根《黨建》雜志2004年第6期）

讓輿論監(jiān)督成為防范“一把手”腐敗的利器

10年前，中央電視臺新開播的《焦點(diǎn)訪談》節(jié)目以揭露和抨擊腐敗現(xiàn)象而迅速贏得了成千上萬的觀眾，成為享譽(yù)民間的“焦青天”和令各地腐敗分子與其他各種濫用權(quán)力者膽寒的媒體利劍。《焦點(diǎn)訪談》的問世和充分發(fā)揮作用，正與中國反腐敗進(jìn)程和執(zhí)政黨對輿論監(jiān)督越來越高的重視程度相吻合。

（一）輿論監(jiān)督是防治腐敗、穩(wěn)定社會的良策

中國在取得舉世公認(rèn)的現(xiàn)代化建設(shè)成就的背后，也積淀了相當(dāng)嚴(yán)重的腐敗問題。隨著腐敗的蔓延，腐敗者尤其是其中的“一把手”人數(shù)雖不多，但已經(jīng)形成一支能量很大的政治力量。然而，現(xiàn)代化進(jìn)程也啟動了中國平民大眾的政治意識，他們作為改革的支持者、受益者和腐敗的受害者，正在把這種政治意識轉(zhuǎn)變?yōu)槿找娫黾拥恼螀⑴c行為。據(jù)幾年前《中國青年報》發(fā)表的《公關(guān)“焦點(diǎn)訪談”》一文講：中央電視臺門前經(jīng)常排著兩個長隊，一個是向《焦點(diǎn)訪談》節(jié)目反映情況的來自各地的群眾；一個同樣是來自全國各地的干部，他們的任務(wù)是向《焦點(diǎn)訪談》“公關(guān)”，希望不播出批評他們及其上司的片子。顯然，中央電視臺門前的兩個隊伍代表了不同的政治力量，即某些“一把手”腐敗分子旗下的分利者和腐敗的受害者平民百姓。可想而知，如果沒有有效的輿論監(jiān)督，兩種力量的博弈結(jié)果一定是前者占盡優(yōu)勢。十六大以后，新的黨和政府領(lǐng)導(dǎo)人和十分重視包括輿論監(jiān)督在內(nèi)的各種反腐敗手段、尤其是重視遏制“一把手”腐敗。現(xiàn)在，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人以及人民群眾在嚴(yán)酷的現(xiàn)實(shí)面前已經(jīng)形成共識：必須以權(quán)力來制約權(quán)力。而代行民眾知情權(quán)、批評權(quán)的媒體必須在反腐敗斗爭中發(fā)揮特殊作用。

在我國，輿論監(jiān)督是新聞媒體在黨和政府支持下代表公眾輿論對腐敗等社會丑惡現(xiàn)象進(jìn)行的揭露和曝光，它隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)建設(shè)和對外開放的深入而凸顯其重要性。如果說隱蔽是腐敗的特性的話，那么曝光和公開性則是媒體的重要職能。媒體的客觀報道可將腐敗丑行暴露在光天化日之下，還可以為司法機(jī)構(gòu)懲治腐敗提供線索，尋找證據(jù)。媒體的評論則是社會良知的體現(xiàn)物，它有利于形成反腐敗的正確輿論。

政治文明離不開健康的新聞輿論，其中必然包括人民群眾通過新聞媒體對政治過程尤其是“一把手”的決策和施政過程進(jìn)行監(jiān)督。中國的發(fā)展需要穩(wěn)定和諧的社會環(huán)境，新聞輿論越是開放，就越顯得黨和政府有力量有信心，而開放的輿論造就的是動態(tài)的社會穩(wěn)定和人心凝聚。現(xiàn)在，中國媒體在報道重大事故、執(zhí)法機(jī)關(guān)處理重大腐敗案件的結(jié)果等方面越來越及時公開，讓群眾看到了黨和政府改革和反腐敗的決心。這說明，加強(qiáng)輿論監(jiān)督、以人民的根本利益為出發(fā)點(diǎn)，是一定會得到人民堅決擁護(hù)的。

（二）輿論監(jiān)督是高效低耗、利國利民的善舉

目前代行民眾知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)的媒體正在成為反腐敗的利器。2003年底下發(fā)的《中共中央黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》，將防范“一把手”腐敗作為重點(diǎn)，并在文件中首次賦予輿論監(jiān)督以突出地位。2004年3月5日，總理在人大《政府工作報告》中講到，政府“要接受新聞輿論和社會公眾監(jiān)督”。這些判斷和對策無疑是切中時弊的。

當(dāng)然，監(jiān)督權(quán)力和反腐敗不僅僅要依靠輿論監(jiān)督，還有黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、行政監(jiān)督、司法監(jiān)督等多種形式。但是，媒體所開展的輿論監(jiān)督同其他社會監(jiān)督方式相比具有以下獨(dú)特優(yōu)勢：（1）輿論監(jiān)督的威力容易實(shí)現(xiàn)最大化：在我們這個地大物博、人口眾多的國家，由于體制和文化上的相似性，覆蓋全國的輿論監(jiān)督通常具有舉一反三、觸類旁通的典范作用；（2）監(jiān)督面最廣：輿論監(jiān)督不受地域、行業(yè)、領(lǐng)域限制，對社會進(jìn)行全方位掃描，沖破地方和行業(yè)保護(hù)主義，不容易留下由于分工不夠明晰而造成的死角；（3）干預(yù)最為迅速：馬克思說過，報紙的最大好處在于能夠每日干預(yù)運(yùn)動。發(fā)達(dá)的每日新聞事業(yè)可以在數(shù)小時到數(shù)日內(nèi)產(chǎn)生監(jiān)督效果，這是其他監(jiān)督形式無法比擬的；（4）社會成本最為低廉：我們知道，腐敗銷蝕國家的資源和人民的財富，如何在反腐敗過程中減少損失也就成了“執(zhí)政為民”思想的一個體現(xiàn)，目前試行的中共首部黨內(nèi)監(jiān)督條例就強(qiáng)調(diào)了降低反腐敗成本的問題。今天中國的媒體在市場化運(yùn)作中實(shí)現(xiàn)了自負(fù)盈虧，自我消化了社會的監(jiān)督成本。這是對社會的一個貢獻(xiàn)，也是媒體贏取人民信任、獲得經(jīng)濟(jì)回報的正當(dāng)渠道。美國國會為調(diào)查克林頓的性丑聞花了納稅人數(shù)千萬美金，而我國的輿論監(jiān)督不花納稅人一個子兒，這對于我們這個最大的發(fā)展中國家來說，意義尤為重大。

我們高興地了解到，為落實(shí)新聞工作“三貼近”的精神，《焦點(diǎn)訪談》節(jié)目即將大幅度提高輿論監(jiān)督的比例。筆者提出一個建議：將輿論監(jiān)督對象的“級別”從鄉(xiāng)村提高到大中城市的黨政機(jī)關(guān)。如果說中央紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)查處省部級干部的腐敗是工作重點(diǎn)之一，那么國家級媒體的輿論監(jiān)督完全可以以報道和監(jiān)督各地省以下可能涉及腐敗的“一把手”為重要目標(biāo)。如果這成為黨和政府的一個制度（包括輿論監(jiān)督要監(jiān)督到當(dāng)事人、讓當(dāng)事人有回應(yīng)的機(jī)會），那支由某些腐敗“一把手”派出來、實(shí)踐證明對《焦點(diǎn)訪談》殺傷力很大的神出鬼沒的“公費(fèi)公關(guān)”隊伍有望很快從地球上消失，“一把手”的腐敗就一定會受到極大遏制。