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委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員：

近年來，黨中央以科學發展觀統領經濟社會發展全局，統籌城鄉經濟社會發展，制定了一系列支農惠農政策。國務院有關部門認真落實有關政策，切實執行有關法律，農業和農村發展出現了積極變化。但是，當前農業和農村發展仍然處在艱難的爬坡階段，解決好“三農”問題是我們面臨的重大而艱巨的歷史任務。

常委會高度重視“三農”工作，把檢查有關農業法律實施和農業政策落實情況，作為監督工作的重點之一。2003年農村土地承包法執法檢查，提出了維護農民土地承包經營權等5個方面建議；2004年土地管理法執法檢查和落實農業政策、農村金融服務情況的調研，提出了完善土地管理制度、增加農業投入、加強政策性金融支農作用等15個方面建議；2005年農業法執法檢查，提出了建立穩定的農業投入增長機制等7個方面建議。國務院及其有關部門、最高人民法院對上述建議高度重視，制定了一些政策、法規和規章，采取了有效的改進措施。常委會十分關注改進工作的落實情況，在上述檢查、調研基礎上，今年組織了“回頭看”跟蹤檢查。蔣正華副委員長和我參加了檢查工作。8-10月，執法檢查組聽取了農業部、國家發展改革委員會、財政部、國土資源部等部門的匯報。組成三個小組赴黑龍江、河南，河北、安徽，云南、貴州等六省進行檢查。其間，聽取了六省及其部分市、縣政府的匯報；深入鄉村農戶與基層干部、農民代表座談；實地考察了農村基礎建設、農技推廣中心、農村信用社和農資市場。委托內蒙古、遼寧、江蘇、江西、山東、廣東6個省、自治區人大常委會在本行政區域內進行檢查。現將有關情況報告如下，請予審議。

一、檢查、調研提出建議的落實情況

(一)財政支農資金增長，資金整合工作起步

2004年以來，黨中央連續制定了三個解決“三農”問題的一號文件，各級政府按照“多予、少取、放活”的方針，進一步擴大公共財政覆蓋“三農”的范圍，財政支農投入不斷增加。中央財政用于“三農”的支出，2004年為2626億元，比2003年增長22．5％；2005年為2975億元，比2004年增長13．3％；2006年預算數為3397億元，比2005年增長了14．2％，高于2006年中央財政預算總收入11．7％的增幅。

中央財政對農村社會事業發展的支持領域擴大，力度加強。2001-2005年，對農村教育支出從33．08億元增長到106．69億元，增長了2．2倍；對農村衛生支出從3．25億元，增長到42．18億元，增長了12倍。2006年對農村教育、衛生預算投入分別增加到190．92億元和87．40億元。今年，在全國范圍內取消農業稅，與稅費改革之前比，減輕農民稅費負擔1200多億元。在原有糧食直補、良種補貼、農機購置補貼、產糧大縣獎勵補助等基礎上，2006年又新增農業生產資料綜合直補，以上5項補貼總額達到393．7億元。2006年，國家在中央預算內投資和國債投資中，用于農業和農村建設方面的投資530億元，占全年中央投資總規模的45．74％，比重繼續高于上年。其中，用于改善農村生產生活的投資310億元，總量比上年繼續提高。

從一些地方反映的情況看，省本級財政支農資金也都有所增長。江蘇省2004-2006年省級財政支農資金年均增長27%。2003-2005年，貴州省、云南省全省財政支農資金年均增長分別為22.53%、20.6%。河南、江西、內蒙古“十五”期間預算內支農支出年均遞增分別為19.6%、23.8%、25.4%。

在加大支農資金投入的同時，有關部門積極推進整合政府支農投資工作。2005年，國家發展改革委員會下發《印發國家發展改革委員會關于整合政府支農投資意見和建議報告的通知》，全面部署整合支農投資工作。2006年，國家發展改革委員會制定加快推進縣級支農投資整合工作指導意見，在26個省(區、市)和新疆生產建設兵團選擇50個縣(市)進行試點工作。2006年6月，財政部下發《關于進一步推進支農資金整合工作的指導意見》。地方對財政支農資金整合進行了積極探索，遼寧省今年將財政支農資金分為：省管資金、“切塊”下達資金、省級整合安排資金、救災及配套落實資金。“切塊”下達資金和部分整合安排資金，由市、縣自主確定投資項目。江西省整合了7類涉農資金共6．21億元，用于6210個試點村建設。廣東省對9類100多項省級財政支農資金進行了清理歸并。山東省把59項省級財政支農專項資金整合為32項。

財政支農方面存在的主要問題是：

農業投入結構不盡合理。國家財政對能直接提高農業綜合生產能力的農村中小型基礎設施、耕地質量建設等方面的投入，對關系農業和農村經濟發展全局的農業科技創新、種養業良種、農業技術推廣、農產品質量檢測檢驗、重大病蟲害防控等方面的投入還是相對較少。資金分散投入重復安排狀況比較嚴重。如在中低產田改造方面，就有國家發展改革委員會、農業部、國土資源部、水利部、農業綜合開發辦等部門安排多項資金，形不成合力。配套資金政策難以真正落實。一些專項支農資金對地方的配套要求不切實際，經濟發展相對落后的地區很難做到，有的地方為了爭取項目，只好搞虛假配套。補貼資金規模相對較小。一是不足以抵補農資價格上漲帶來的成本增加；二是非糧食主產區的產糧大縣得不到中央的糧食直補；三是有些農民需要的良種未納入補貼范圍。四是農機購置補貼目前只在部分縣實行，享受的面比較小。

(二)深化農村信用社改革，金融支農有所加強

2003年，國務院下發《深化農村信用社改革試點實施方

案》。截止到2006年9月，人民銀行通過專項票據和專項借款的方式，共提供支持資金1658億元，幫助農村信用社化解歷史包袱。在其他金融機構存款準備金率調整到9%的情況下，農村信用社仍然實行6．5％的存款準備金率，提高了農村信用社發放貸款能力。特別是農戶小額信用貸款和聯保貸款兩個金融產品發揮了積極作用，2005年末，已有7000萬農戶獲得了貸款支持，占有貸款需求且符合貸款條件農戶的60％。農業信貸規模逐步增加。2006年6月末，金融機構涉農貸款余額達34437億元，比2003年末增加了7059億元。

2005年，我國農業保險出現恢復性增長，保費收入同比增長89％，賠款支出同比增長100%。農業保險試點有了積極進展。2004年以來，保監會批準了三家農業保險公司。一些地方政府支持開展了多種形式的農業保險試點工作，并取得了一定成效。

金融支農方面存在的主要問題是：

農村資金外流情況嚴重。2005年，縣及縣以下銀行業金融機構存差已經超過3萬億元，比2000年擴大了2．57倩，存貸比僅為56．3%。農民貸款的抵押擔保問題沒有解決，農民缺少可供抵押、擔保的財產，難以從金融機構獲得貸款，尤其是大額貸款。貸款期限短，不能適應農業生產周期較長的需要。農村金融服務不到位。農村金融主體發展不平衡，缺少分散風險機制。農業貸款主要由農村信用社提供，商業性銀行上收了貸款權限，政策性銀行職能定位不夠明確，支農功能不夠完善，農村擔保和保險機構僅在少數地區試點。

(三)強化耕地保護，完善補償安置制度

完善土地管理和耕地保護機制。2004年，國務院下發《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，2006年，國土資源部下發了《關于嚴明法紀堅決制止土地違法的緊急通知》和《耕地占補平衡考核辦法》。截止2006年3月，共規劃整理開發土地2325萬畝，新增耕地555萬畝。

健全土地征用和補償安置制度。一些地方完善征地程序，實施征地預告、補償、安置、聽證和公告制度，保障被征地農民的知情權、參與權和監督權。全國共清理拖欠、截留、挪用征地補償費175．46億元，到2005年1月已全部償還。一些地方制定了征地統一年產值標準和征地片區綜合地價，提高征地補償標準，有的還為無地農民建立了養老保險。廣東省頒發了全國第一個征地補償保護標準，將補償標準規范化、制度化。積極探索被征地農民安置的新途徑。采取農業生產安置、重新擇業安置、入股分紅安置和異地移民安置等多種方式，保障被征地農民生活水平不降低。

逐步建立土地出讓金管理制度。2004年，國務院制定《國務院關于將部分土地出讓金用于農業土地開發有關問題的通知》，要求將15％以上的土地出讓金平均純收益用于農業土地開發。2006年，下達了《國務院關于加強土地調控有關問題的通知》，要求逐步提高土地出讓收入用于農業土地開發和農村基礎設施建設的比重。目前，有的省份已將上述比例提高到30％。一些地方將土地出讓金納入財政預算管理，建立了征收、使用、監管、核算制度。

耕地保護方面存在的主要問題是：

一些地方對土地資源緊缺和集約利用土地仍然缺乏足夠認識，擴張用地的需求仍然十分強烈，違法亂占濫用耕地的現象仍然相當嚴重，土地閑置和利用率不高的現象仍然比較普遍，補償標準偏低、補償費不能足額到位的狀況仍然存在。一些地方土地出讓金收入不透明、使用不合理，土地出讓金收支沒有納入預算管理，支出范圍和比例不規范，缺少審計和監督措施。相當多的被征地農民達不到“生活水平不降低，長遠生計有保障”的要求。由于相應的制度、機制尚未完全建立，被征地農民的權益受到侵害的現象時有發生。

(四)完善基礎設施建設，提高綜合生產能力

近兩年，中央加大了對提高農業綜合生產能力建設的投入力度。2005年，中央財政農業基本建設投資為812．78億元，主要用于大型灌區續建配套改造，水庫除險加固、淤地壩建設等。新開工大型灌區節水改造項目40個，增加節水改造面積1200萬畝，牧區節水灌溉飼料草地22萬畝。2005年，中央財政設立小型農田水利工程建設專項補助資金，鼓勵農民投資投勞開展水利設施建設，實行以獎代補。農業部門加強科技成果轉化應用，推廣新品種1200多個，主要農作物良種覆蓋率達到95％。大力實施測土配方施肥，今年實施測土配方施肥2．5億畝，減少不合理用肥84．6萬噸。農業機械化進程加快，全國農業耕、種、收綜合機械化水平達到35．9％，有10個省(區、市)超過50％。國務院還下發了《關于深化改革加強基層農業技術推廣體系建設的意見》，各地積極研究制定基層農技推廣體系改革省級方案。

近幾年從中央到地方都很重視“三農”工作，但是，農業基礎設施建設薄弱、抗災能力不強，農業科技水平不高，農業現代化程度低，仍然是制約農業和農村經濟發展的主要問題。

(五)做好土地延包工作，健全土地流轉機制

各地按照土地承包法的要求，進一步落實土地承包經營權，土地延包的后續工作做得比較好，加大了土地承包證書發放工作力度，多數省份發放率在90％以上。各省對林地承包經營權進行登記并發放林權證書。

2005年，農業部頒布《農村土地承包經營權流轉辦法》。各地加快了規范土地承包經營權流轉合同工作，流轉合同簽訂率提高。結合實際各地還建立了土地流轉服務站或服務中心。全國162個縣(市、區)開展了土地承包糾紛仲裁試點。2005年，最高人民法院制定了《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法解釋》，為解決農村土地承包經營權糾紛提供了法律依數地方，基層干部仍有調整承包地的愿望，頻繁調整承包合同不規范等現象依然存在，這些問題挫傷了農民加大耕地治理和投入的積極性。

(六)探索建立農民社保機制，維護農民權益

2006年，國務院辦公廳轉發勞動和社會保障部《關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作的指導意見》。目前，全國有15個省級地方政府或部門制定了被征地農民社會保障文件，有600多萬被征地農民納入了基本生活或養老保障范圍，籌集被征地農民養老保障基金400多億元。

2006年，國務院制定《關于解決農民工問題的若干意見》。有關部門在全國范圍內組織實施了農民工“平安計劃”，維護農民工工傷保險權益。截止今年10月，參加工傷保險、醫療保險的農民工分別為2366萬人和2069萬人，比去年分別增長89％和324％。

一些有條件的地方，積極探索、逐步建立新型農村養老保險制度。截止2005年底，已有31個省、市、自治區的1900個縣(市、區、旗)，開展了農村養老保險，5440多萬農民參保，積累保險基金310多億元，300多萬參保農民領取養老金。

二、對進一步改進執法工作的建議

(一)提高對“三農”工作重要性的認識

農業是國民經濟的基礎，“三農”問題關系經濟社會發展全局。當前，我國總體上已進入以工促農，以城帶鄉的發展階段，但制約農業農村發展的深層次矛盾尚未消除，解決“三農”問題的長效機制尚未形成，農業基礎設施建設薄弱、農村社會事業發展滯后、農民收入增長緩慢的狀況尚未根本改變。各級政府和領導干部要進一步提高思想認識，深刻領會黨中央統籌城鄉發展和建設社會主義新農村重大戰略部署的深遠意義，明確其長期性、艱巨性和緊迫性。進一步提高落實支農惠農政策的自覺性，增強依法行政、公正執法意識，真正把“三農”工作擺在重中之重的位置。

(二)建立穩定的農業投入增長機制

研究建立科學規范、結構合理、目標清晰的農業投入機制，確保財政支農資金穩定增長。調整和明確財政支農的范圍和口徑，建立從中央到地方的涉農投資規劃、計劃和信息溝通制度，統一財政支農科目和統計方法。明確規范各部門支農投資管理職能，增加投資透明度，統籌規劃、明確職責、發揮合力，提高財政資金的使用效益。加快縣域范圍內財政資金整合試點工作。在總結經驗基礎上，制定中央整合支農資金的辦法和措施。

針對中西部地區、貧困地區財政實際狀況，研究降低或取消項目配套資金。

研究糧食價格與物價總水平的平衡問題，解決農業補貼與農資價格上漲的關聯問題。在制定糧食補貼政策時，對非糧食區的糧食主產市縣要統籌考慮。

盡快研究制定農業投入法。

(三)改進和加強金融支農工作

加快農村金融體制改革，完善農村金融市場，促進資金回流農村，提高金融機構農業貸款的積極性。國家財政應在貸款擔保、風險補償和利息補貼等方面發揮作用，提高金融支持農業的力度。通過財政補貼、擔保和稅收減免等措施，吸引金融機構增加對農業和農村的信貸投放。要明確縣域內各級金融機構新增存款投放當地的比例，研究建立符合農村特點的金融組織和擔保機構，解決農民貸款難的問題。充分發揮政策性金融機構作用，制定農業政策性銀行專門法規，明確其經營范圍、經營原則、風險控制機制、監督機制和財政支持辦法等。進一步完善關于組建郵政儲蓄銀行的政策，制定郵政儲蓄資金回流農村的具體措施，發揮郵政儲蓄在農村地區儲蓄和支付體系中的作用。深化農村信用社改革，對現行扶持政策應擴大范圍，加大力度。探索發展小額信貸組織和相互制、合作制等多種形式的農業保險組織，逐步建立政策性農業保險體系。規范、引導和鼓勵民間資本進入農業農村領域。

盡快研究制定農業保險法。

(四)完善耕地保護和土地管理制度

“十一五”規劃確定耕地保有量保持為18億畝。根據國土資源部的調查，“十五”期間，耕地凈減少了0．93億畝。2005年耕地保有量為18．31億畝，到2010年全國占用耕地的空間僅有0．31億畝，耕地緊缺問題十分突出。

實行最嚴格的耕地保護制度。加快《土地管理法》修改進程。認真貫徹落實《關于深化改革嚴格土地管理的決定》，抓緊做好《全國土地利用總體規劃綱要》的報批工作。鞏固土地市場治理整頓成果，推進土地集約節約利用，嚴格新增建設用地的審查報批，推進耕地保護監管體系建設，由重審批向重監管轉變。增加耕地數量，提高耕地質量，真正實現耕地占補數量和質量平衡。嚴肅查處各類土地違法違規行為。

完善征地補償制度。根據當地經濟社會發展水平，合理確定征地補償標準，建立被征地農民社會保障制度。加強征地補償費管理，嚴禁拖欠、截留、挪用。研究制定征地補償費分配辦法，建立相關管理制度游確保被征地農民權益。

加強土地出讓金管理。抓緊制定土地出讓金納入預算管理的辦法，實行土地出讓金統一征收，杜絕減收、免收等做法。規范土地出讓金支出范圍、標準和審核程序，加強土地出讓金使用的審計監管，逐步提高土地出讓金用于農業土地開發的比重。

切實做好土地承包的后續工作。沒有簽訂土地承包合同和尚未發放土地承包經營權證書的，盡快簽訂發放。加快建立土地承包經營權流轉合同管理制度和土地流轉登記制度。建立解決農村土地承包經營權糾紛的仲裁機制。推進集體林權制度改革，明晰產權歸屬，確保生態林比重，落實經營主體、明確責權劃分，保障林農權益。落實生態林補償政策，加大生態林補償力度，加快林地確權發證進程。

(五)加強農業綜合生產能力建設

加強農田基礎設施建設，通過中低產田改造、科學施肥、合理耕作等保護土壤地力。加大對病險水庫維修的投入力度，支持灌區末級渠系建設。增加農田水利專項補助資金，促進農村小型水利設施建設。加強農業疫病蟲害防控，完善農產品質量安全檢驗檢測基礎設施建設。加快農業科學技術創新，改善科研條件，完善農業技術推廣服務體系。

盡快研究修改農業技術推廣法。