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一、背景與概況

（一）建立土地儲備制度，是市、縣政府為促進城市土地集約利用而進行的積極探索。黨的十四屆五中全會提出具有全局意義的兩個根本轉變后，各級政府和土地管理部門積極轉變用地觀念，加大了對各類存量土地挖潛的力度。在農村，治理“空心村”，探索利用農村存量土地的新路子。在城市，改造舊城、處置國企土地資產、消化閑置土地，探索利用城市存量土地的新路子，在探索過程中，土地儲備制度應運而生。

（二）建立土地儲備制度，是市、縣政府在經歷了土地市場跌宕起伏后，順應土地制度和市場基本規律，政府和市場有效結合，配置土地資源的制度創新。各級政府駕馭市場經濟的經驗是逐步積累的。在土地市場早期發展過程中，由于經驗不足和制度上的漏洞，出現了如前所述的總量失控、資產流失等問題。最為突出的是因總量失控，形成了大量閑置土地。1997年，黨中央、國務院《關于進一步加強土地管理切實保護耕地的通知》（中發[1997]11號）（以下簡稱中央11號文件）部署開展建設用地大清查，共查出174萬畝的閑置土地。為解決上述問題，加強土地市場調控，一些市、縣政府開始探索建立土地儲備制度。

（三）建立土地儲備制度，是市、縣政府適應法律政策要求，控制新增建設用地總量，尋求建設用地空間的理性選擇。中央11號文件和新《土地管理法》加強了對新增建設用地的總量控制，促進了我國土地利用和管理方式的轉變。中央11號文件要求，凍結非農建設占用耕地一年，經國務院批準，又延續到1998年底。1999年，新《土地管理法》實施，一方面，嚴格控制新增建設用地總量，實施用途管制、占補平衡和土地有償使用費中央地方三七分成的措施，使新增建設用地的數量大為減少，占用耕地的成本大幅提高。另一方面，將利用存量土地的權利和收益交給地方。市、縣政府為解決凍結期間建設用地需求，降低用地成本、提高土地收益，加大了存量土地的利用和管理力度。由于利用存量土地涉及到眾多土地使用人重大利益調整，很多現實的問題（安置補償、債權債務清理、土地收益分配等）需要解決，土地儲備制度滿足了這些條件，所以得到了普遍認同。

（四）建立土地儲備制度，是市、縣政府變現土地資產，破解國有企業改革難題的重要手段。上個世紀九十年代中后期，國有企業改革最大的問題是“錢從哪里來，人向哪里去”。盡管困難和破產企業擁有大量土地資產，但由于當時土地市場和房地產市場不景氣，土地自發交易又有教訓，土地如何變現？困難和破產企業的資金需求如何解決？成為地方政府推進國有企業改革的難題。在財政“分灶吃飯”，大多數市、縣財政緊張，政府不能向銀行貸款，商業銀行一般又不給這些企業貸款的情況下，通過收購企業土地，再以土地作為抵押物向銀行取得貸款，成為變現土地資產、解決企業資金困難的最有效手段，這是市、縣政府成立土地儲備機構的一個重要動機。

（五）建立土地儲備制度，是市、縣政府推行招標拍賣掛牌出讓等市場方式配置土地的現實需要。國土資源部成立以來，按照中央的要求，加大了招標拍賣掛牌出讓土地的力度。市、縣政府和土地管理部門，落實建立公開、公平、公正的土地市場，從源頭上防止土地出讓領域的腐敗行為的要求，積極推行招標拍賣掛牌方式出讓土地制度。招標拍賣掛牌出讓土地的先決條件是政府手中要有土地，土地出讓要集中統一，多年來由于這兩個條件不具備，推行招標拍賣掛牌出讓受到了極大的限制。土地儲備制度的出現，為實施招標拍賣掛牌出讓土地提供了條件，成為市、縣政府建立這一制度的推動力。

（六）建立土地儲備制度，是市、縣政府實現城市建設經濟效益和社會效益最大化的內在要求。土地既是城市發展最大的資源，也是最大的資本。在我國特殊的土地國情下，靠犧牲耕地資源，通過增量的投入取得城市建設資金難度日益增加，城市發展只有靠對存量土地的再投資和再循環利用的道路才能持續。我國城市存量土地蘊涵的巨大資金，土地制度安排為城市政府挖掘這一寶藏提供了可能，當這兩點被市、縣政府認識之后，增加了建立土地儲備制度的積極性。

正是在以上背景下，市、縣政府借鑒其他國家和地區的經驗，建立了土地儲備制度。1896年，荷蘭實施土地儲備制度，是世界上最早的國家。瑞典、德國、法國、加拿大、澳大利亞、美國、英國、香港等國家和地區，都不同程度地實施過政府土地儲備制度。雖然土地制度背景、歷史文化和社會經濟發展存在一定的差異，但建立土地儲備制度的主要目的都是為解決城市住房緊張、調控土地市場、處置閑置土地和廢棄土地、降低土地開發成本、控制土地價格、防止土地投機等。

1996年，我國第一家土地儲備機構——上海市土地發展中心正式成立。1997年，杭州、青島等地相繼建立土地儲備制度，1999年我部向全國推廣杭州、青島兩市開展土地儲備的經驗。2000年，我部組織對土地儲備制度進行了深入的調查研究，并在代國務院起草的《關于加強國有土地資產管理的通知》中明確了相關政策。

2001年，國務院下發《關于加強國有土地資產管理的通知》（國務院15號文件），根據土地管理的新形勢，將土地儲備制度定位于調控市場，明確要求“為增強政府對土地市場的調控能力，有條件的地方政府要對建設用地試行收購儲備制度。市、縣人民政府可劃出部分土地收益用于收購土地，金融機構要依法提供信貸支持”。15號文下發以后，各地土地儲備制度獲得了長足發展。截至目前，全國已有2000多個市、縣相繼建立了土地儲備制度。

二、運行方式

各地土地儲備管理模式主要分為三種。一是市政府設立土地儲備委員會（土地資產管理委員會、土地管理工作小組）負責批準和協調土地儲備的重大事項，委員會一般設有辦公室，由國土資源部門負責，土地儲備機構負責儲備土地具體工作的實施。二是國土資源管理部門負責土地儲備管理工作，土地儲備機構負責具體實施工作。三是土地儲備機構獨立管理，儲備土地供應由國土資源部門實施。

前兩種模式是當前的主流模式。土地儲備機構主要歸口國土資源部門管理，也有市、縣政府直接管理的。土地儲備機構絕大多數以事業單位為主，個別城市有實行公司化管理的，如地產集團。土地儲備機構的業務范圍以儲備土地為主，部分有與土地有形市場、土地整理等土地業務結合的，地產集團則兼營房地產等其他業務。儲備土地的范圍，在中小城市主要是一個機構負責儲備全市土地。大城市和特大城市，既有區級管理機構，也有政府授權特定區域土地儲備機構。實行土地分級、分區儲備。

規范的土地儲備制度運行主要分為以下環節：

（一）制定土地儲備計劃。一般由市、縣國土資源部門負責，并報同級人民政府或地方政府成立的土地儲備委員會批準。

（二）實施土地儲備。根據土地儲備計劃，按照法定程序實施土地收回、收購、優先購買和土地征收，在這個環節，除收購土地的主體為土地儲備機構外，收回、優先購買和土地征收主體均為政府或國土資源管理部門，土地儲備機構只是接受委托開展具體事務性工作。土地征收主體是市、縣人民政府，開展土地征收具體事務的主體由市、縣人民政府確定，既可能是征地事務機構，也可能是土地儲備等機構。當有關工作完成后，相關土地納入政府土地儲備。

（三）組織實施土地前期開發。根據政府供應土地的需要，組織對儲備土地進行必要的通水、通電、通路及土地平整等基礎設施配套的前期開發，這個環節的實施主體為土地儲備機構。

（四）管護和臨時利用儲備土地。在儲備土地供應前，由土地儲備機構負責對儲備土地進行管理和保護，防止他人侵占、破壞儲備土地，并依法對儲備土地單獨或連同地上建筑物、構筑物以出租、臨時改變用途等方式進行暫時利用。臨時利用的收入按照規定上繳財政。

（五）供應儲備土地。儲備土地供應主體是市、縣國土資源管理部門，但儲備土地供應的前期工作，市、縣國土資源部門根據需要，將出讓文件的準備、宣傳、公告等事務性工作委托儲備機構或土地市場交易機構（有形市場管理機構）辦理。進入實質性供應階段，則由市、縣國土資源管理部門依法實施供應土地的職能。

在收購土地、前期開發等過程中，土地儲備機構為開展相應工作，在財政資金不足的情況下，開展融資活動。

土地儲備制度運行涉及拆遷、土地征收、城市規劃、資金管理、銀行貸款、投資立項等多方面工作，雖然目前全國性的土地儲備管理辦法尚未出臺，但在相關領域已有較為明確的制度規定。

涉及拆遷和土地征收的，執行國家相關法律法規和政策規定；涉及城市規劃的，執行建設部《關于加強國有土地使用權出讓規劃管理工作的通知》（建規[2002]217號）規定，主要精神為城市規劃行政主管部門要對擬收購土地進行規劃審查，出具擬收購土地的選址意見書，對不符合近期建設規劃、控制詳細規劃用途的土地，不予發放選址意見書；涉及資金管理的，執行財政部和我部聯合下發的《土地儲備資金財務管理暫行辦法》（財綜[2007]17號）規定，主要精神是土地儲備資金實行專款專用、分帳核算，實行預決算管理；涉及銀行貸款的，執行中國人民銀行《關于進一步加強房地產信貸業務管理的通知》（銀發[2003]121）規定，主要精神是對土地儲備機構發放的貸款為抵押貸款，貸款額度不得超過收購土地評估價格的70%，貸款期限最長不得超過2年。

各地為運行土地儲備制度，也相繼出臺了土地儲備政策，主要對土地儲備性質定位、權利義務以及計劃、立項、范圍、拆遷安置、資金管理、法律責任等方面進行了規定。根據已掌握的情況，截至目前，北京、上海、重慶、內蒙古、江蘇、安徽、山東、海南、寧夏9省（區、市）人民政府出臺了《土地儲備辦法》；吉林、黑龍江、福建、廣東、貴州5省以省政府文件形式下發了有關通知或意見；天津、江西、湖南、陜西、山西、浙江6個省（市）雖未出臺相關辦法，但在其他文件中也對土地儲備做了相關規定。此外，土地儲備實施主要集中在市、縣兩級，絕大多數城市政府都根據工作需要，出臺了管理辦法或實施意見。

三、成效

（一）理順了政府供應土地的產權關系。產權明晰是市場交易的基本前提。我國城市土地已經出讓或劃撥給了用地者，產權歸屬明確。政府要重新取得土地的處置權，必須先行收回土地使用權，對地上建筑物、構筑物依法給予補償。土地儲備制度的建立，使這一正常的財產關系得以確立，體現了對土地權利人權益的尊重和保護，符合《物權法》的立法精神。

（二）增強了政府調控土地市場的能力。政府運用土地儲備手段，掌握了一定數量的實物土地，能夠根據城市發展和市場需求，有計劃地適時適量供應土地，有效調控土地供應總量、結構和時序。

（三）促進了土地節約集約利用。土地儲備制度的建立，使各地能夠通過收購方式對城市內部的空閑土地，因企業破產、撤消、搬遷騰出的土地，舊城改造土地進行重新開發和利用。20*年調查顯示，截止2003年底，土地儲備機構累計盤活現有建設用地94.3萬畝。

（四）支持了國有企業改革。土地儲備制度的建立，極大地推動了國有企業改革，一定程度地解決了國有企業改革中“錢從哪里來，人向哪里去”的問題。截止20*年，武漢市累計投入42億元，騰退280余家企業單位10300畝土地，安置職工4.5萬人；青島市通過盤活和顯化改制企業的土地資產，累計解決了4萬多下崗職工的安置問題。

（五）保證了規劃的實施。城市政府通過實施土地儲備制度，能夠有效地對城市土地利用結構、布局和功能進行調整，以實現城市經濟布局和產業結構的優化，發揮城市土地的綜合效益，使土地利用總體規劃和城市規劃得到切實落實。

（六）增加了政府土地收益。通過運行土地儲備制度，一方面，政府能夠將因公共投入產生的土地增值收益收回。另一方面，政府通過對土地前期開發整理，能夠增加土地的價值。如位于杭州市蕭山區的浙江建材總廠，1999年浙江省有關部門要求轉讓或讓其他單位兼并該廠，但無人問津，在省里有關部門的協調下，蕭山區土地儲備機構為支持國有企業改革，安置下崗和離退休職工，以3500萬收購了該廠900畝土地，其中410畝為陸地面積，490畝為水面面積。收購土地后，對該地塊投入近億元，2000年11月將該地塊內320畝土地拍賣，浙江萬向集團以2.58億元競得。

（七）促進了土地市場的發育。土地儲備制度的建立，為土地招標拍賣掛牌出讓提供了保障。2001年國務院15號文下發以來，土地儲備制度與招標拍賣掛牌制度呈現同步發展趨勢，其內在的邏輯關系是，在沒有土地儲備制度以前，政府沒有招標拍賣掛牌出讓的標的物，只能通過協議方式、批文方式將未處理完產權關系，未進行前期開發的土地供應給用地者。有了產權清晰并根據實際情況進行過前期開發的儲備土地，使推行招標拍賣掛牌出讓制度有了抓手。

四、主要問題

涉及土地儲備制度的問題分為兩類。一類問題是由其他制度改革滯后引起的，即使沒有土地儲備制度，這類問題也必然發生。這類問題最突出的是市、縣政府“圈地”和追求土地收益。“圈地”問題的產生是由于現行法律法規規定的土地征收補償標準與出讓價格存在差價，地方政府通過征收土地，在獲得發展空間的同時，也獲得了發展資金。一些城市政府為取得兩者之間的差價收益，具有大量征地供應的內在動力。追求土地收益根源有財稅體制問題，也有政府土地管理多重角色的問題。地方政府既是土地市場的管理者，具有調控市場的職能，又是國有土地資產的管理者，具有保值增值土地資產的職能。以調控市場為主，還是以追求土地收益為主，取決于地方政府的決策。解決“圈地”和追求收益問題，需要進行財稅體制、征地制度和土地管理制度等方面的改革。

另一類是土地儲備發展過程中自身存在的問題，主要是：

（一）土地儲備資金的籌集、使用不規范。一是財政支持力度不夠。土地儲備資金應主要來源于財政，目前，因很多地方財政支持不夠，主要依靠金融機構貸款來籌集資金，但借款自有資金又不足，不符合借款人要有穩定的自有資金的規定。二是儲備土地抵押貸款不規范。按照現行的法律規定，以土地抵押貸款，貸款人應持土地登記機關核發的土地使用證，目前我國對政府所有土地，只登記造冊，不發土地使用證，雖然有一些地方對土地儲備機構頒發了土地使用證，但需要國家層面的政策支持。三是借土地儲備機構名義融資。根據有關方面反映，土地儲備機構的融資，有用于非土地儲備的現象。

（二）大城市特別是特大城市開發供應“凈地”能力不足。大城市和特大城市用地量大，市場需求偏好“凈地”。而要提供這種土地，由于土地儲備機構人員不足、資金不夠、拆遷難、征地難，開發難等原因，不僅周期較長，而且在數量上難以滿足政府供應“凈地”的要求。

（三）隨意擴大土地儲備制度的功能。一是有的市、縣儲備土地范圍過大，將可以由使用者進入土地有形市場公開轉讓的土地也納入了儲備土地范圍。二是有的市、縣土地儲備機構不但行使為政府儲備土地的職能，而且實質行使國土資源管理部門供應土地的職能。三是有的市、縣政府對土地儲備機構的定位不夠清晰，土地儲備機構除履行儲備土地的職能外，還兼營非土地儲備的其他業務。四是有的市、縣為解決當地國有企業改革成本的問題，抬高土地收購價格，以彌補企業改制資金的不足。

五、對幾個重要問題的認識

（一）土地儲備制度與土地供應計劃的關系。有一種觀點認為，土地儲備制度的建立使土地供應計劃難以實現，排斥了土地轉讓市場，切斷了土地供給的其他來源，這不符合實際。按照我國土地制度安排，我國土地市場分為兩個層級。

一個層級是政府供應土地市場（俗稱一級市場），即政府依法將土地使用權出讓給土地使用者。城市政府對建設用地的集中統一供應制度，既是法律法規的要求，也是政策的要求，是我國土地管理和使用制度改革以來一直堅持的原則。土地儲備制度的建立，對落實集中統一供應制度起到了支持作用。

另一個層級是土地使用者之間的土地交易市場（俗稱二級市場），法律法規允許土地使用者之間進行土地交易，土地儲備制度并不排斥此類交易。但現實中，一些地方確實存在限制劃撥土地自發交易的情況。究其原因：一是有法律依據。劃撥土地入市需要政府批準，即使沒有土地儲備制度，政府為調控市場，也可以采取其他方式限制這部分土地入市的總量。二是防止土地資產流失。劃撥土地包含政府權益，政府以收購方式收回土地使用權，不失為防止資產流失的有效途徑。三是也有政令不夠暢通的問題。由于對法律和政策規定理解不盡一致，有些地方限制劃撥土地交易，沒有完全執行《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》（國發[20*]28號）對原有劃撥土地轉讓的規定。即“經依法批準利用原有劃撥土地進行經營性開發建設的，應當按照市場價補繳土地出讓金。經依法批準轉讓原劃撥土地使用權的，應當在土地有形市場公開交易，按照市場價補繳土地出讓金；低于市場價交易的，政府應當行使優先購買權。”但原劃撥土地僅是土地轉讓市場的一部分，轉讓市場還包括出讓土地使用權的交易。

至于土地供應計劃能否完成取決于多種因素。一是國家宏觀調控政策導向的影響。二是土地供應計劃的科學性。三是土地供應計劃與城市規劃的協調。四是地方政府意志。五是土地來源與市場需求偏好。

土地儲備只與土地來源和市場偏好有一定關系。從土地來源看，土地儲備是政府供應土地的重要來源之一，但土地儲備機構能夠儲備多少土地，則取決于土地儲備資金實力、征地、拆遷工作的難易程度等多種因素。從市場偏好看，目前市場需求偏好于“凈地”，土地儲備機構是能夠提供這種土地的主要機構，但能夠提供這種土地的數量，依賴于土地儲備機構的儲備能力和開發能力。土地儲備機構只能促進土地供應計劃實施到位，而不能決定計劃是否科學和完成。

有些市、縣未能完成土地供應計劃，主要原因不在于土地儲備機構儲備和開發土地能力不足，而在于國家政策影響、計劃的科學性、地方政府意志、土地供應計劃與城市規劃協調性。國家政策的變化影響土地供應總量、方式、甚至形態（如先拆遷、后供應，或先供應、后拆遷等），計劃不科學導致執行情況差，土地供應計劃與城市規劃不協調，則表現為有了土地供應計劃，但沒有控制性詳細規劃和擬供應宗地的規劃設計條件，土地難以供應，計劃難以實現。地方政府意志則表現為它們完全有權將不是儲備的土地，沒有開發的土地推向市場，只要市場接受，計劃就能完成。

（二）土地儲備制度與土地征收的關系。有一種觀點認為，將征收的土地納入儲備，擴大了新增建設用地規模，只能儲備存量土地，不能儲備新增建設用地。研究認為，只有經過轉用征收后的土地，才有可能交由土地儲備機構進行前期開發。土地儲備機構不能儲備未經依法轉用征收的土地，否則就是違法用地。新增建設用地規模能否得到有效控制，并不在于有無土地儲備制度，也不在于地方政府以什么機構和什么名義報批轉用征收，而在于土地利用總體規劃和土地利用年度計劃以及相關的土地轉用征收制度能否嚴格執行和進一步完善。將依法轉用征收的土地納入儲備，進行前期整理開發，是土地供應的重要環節，是實現土地市場配置的前提。

（三）土地儲備貸款與金融風險的關系。有一種觀點認為，土地儲備制度的運行存有潛在的信貸風險。這種擔心不無道理，一方面，由于儲備土地是房地產用地供應的主要渠道之一，與房地產市場關系密切，房地產市場的風險會引發土地儲備信貸風險，而房地產市場的風險不管有無土地儲備制度都是客觀存在的。另一方面，由于儲備貸款行為有不規范的問題，也可能引起信貸風險。所以，既要防止房地產市場整體風險對土地儲備的影響，又要防止因儲備土地信貸不規范帶來的風險。從當前看，土地儲備貸款質量一直很好，不良貸款率很低。但潛在的風險也需要引起重視。

土地儲備貸款潛在風險主要表現在：一是市場風險。當土地市場和房地產市場急劇變動，土地和房地產價格下滑，市場需求萎縮時，如果金融機構有大量的土地儲備貸款，則會引起貸款風險。二是估價風險。這是不動產抵押貸款通常存在的風險，即通過高估不動產價值，以實現高額貸款的目的。三是政府信用風險。土地儲備貸款的還款來源主要是政府出讓儲備土地后，將儲備土地的成本返還土地儲備機構，再由土地儲備機構償還貸款。所以政府能否及時返還儲備土地成本，是構成土地儲備機構能否及時清償貸款的前提。政府信用的另一風險是在儲備土地抵押后，將抵押土地改變為市場價值較低的用途，致使抵押土地價值降低，如果實現抵押權，抵押物不足以彌補貸款本息。四是土地抵押權登記不規范的風險。防止金融風險，首要的是增加財政資金對土地儲備的支持力度，減少土地儲備貸款規模。同時，金融機構應加強對土地市場的分析，及時調整貸款政策。

（四）土地儲備制度與房價地價的關系。有一種觀點認為，土地儲備抬高了地價，進而抬高了房價。研究認為，房地產價格高低主要由供求關系決定，雖與土地取得成本有一定的關系，但與土地儲備沒有必然聯系。房地產用地供求關系一方面決定于房地產市場的需求，另一方面在很大程度上決定于政府供給，供給與需求結合決定地價和房價。如前所述，市、縣政府作為房地產用地的主要供應主體，是我國土地制度決定的，這與是否有土地儲備制度無關。在這一制度安排下，房地產市場用地總量、結構甚至價格在很大程度上受到市、縣政府偏好的影響。如果地方政府偏好房地產價格上升以取得更多的土地和稅收收益時，就會減少房地產用地供應總量，在供應結構上更多地供應商品房和商業用地。如果地方政府偏好平抑房價、平抑地價，就會增加房地產用地供應，優化供應結構，更多供應經濟適用房或廉租房用地。可見，房地產用地供應總量、結構、房價高低的決定是地方政府的職責，與土地儲備制度并無多大關聯。從各地實踐看，也是如此，在普遍建立土地儲備制度情況下，有增加房地產供應總量、改善供應結構的地方，也有沒有完成房地產計劃的地方，還有超計劃供應的地方。這一問題的形成有國家調控房地產的政令是否暢通問題，有執政理念問題，也有相關制度安排問題等。

六、規范措施

（一）盡快出臺《土地儲備管理辦法》。以明確土地儲備制度的功能定位，統一運作模式，界定土地儲備范圍，保護土地權利人權益，加大財政資金支持，規范融資行為等。

（二）加強土地儲備制度立法研究。深入研究相關法律法規，依據土地儲備制度發展的現實，提出土地儲備制度的立法建議，作好土地儲備制度立法的前期工作。

（三）加強基礎工作。加強信息交流和統計分析，及時發現解決傾向性問題。加強對土地儲備機構人員的培訓，提高對相關政策法規的理解和執行能力。加大土地儲備制度經驗與成效的宣傳力度。