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今年七月，安徽省司法廳和安徽省法學會組織開展了農(nóng)村普法和依法治理的社會調(diào)查。安徽省是個農(nóng)業(yè)大省，農(nóng)業(yè)人口占全省人口的80%以上。開展農(nóng)村普法和依法治理的專題研究，將有助于總結(jié)我省“三五”普法和依法治理的成果，為“四五”普法和依法治理規(guī)劃的實施提供可資借鑒的經(jīng)驗。為了全面了解和掌握我省農(nóng)村普法和依法治理的客觀現(xiàn)實，調(diào)查中運用了比較的方法，分別在城鄉(xiāng)各選擇了一個具有典型意義的調(diào)查地區(qū)（桐城市新安渡鎮(zhèn)和安慶市大觀區(qū)）進行深入調(diào)查。通過實地調(diào)研，結(jié)合我省“三五”普法和依法治理已經(jīng)取得的經(jīng)驗，我們提出如下研究報告。

一、農(nóng)村的法治環(huán)境與農(nóng)民的法律意識問題

隨著三個五年普法規(guī)劃推進式的實施，我省農(nóng)村法治化水平有了較大的提高，農(nóng)民的法制觀念和法律意識有所增強。在全社會依法治國的大環(huán)境下，農(nóng)村依法治理的法治環(huán)境大有改觀。

農(nóng)民的法律意識和法制觀念的培育和形成，不能脫離他們賴以生存的鄉(xiāng)村的法治環(huán)境。筆者認為，農(nóng)村的普法和依法治理在微觀上是進行法治宣傳教育，在宏觀上就是要造就一個良好的法治環(huán)境，讓農(nóng)民在良好地法治環(huán)境中形成法制觀念、培養(yǎng)法律意識、提高法律素質(zhì)。從“一五”普法到目前正在實施的“四五”普法正是有條不紊地實踐著這個目標。只有形成一個全社會崇尚法治的社會環(huán)境，法治國家的目標才能實現(xiàn)。在我國目前以政府推進為主要方式的法治進程中，這樣的“法治環(huán)境”需要各級政府去營造。“三五”規(guī)劃的指導思想和總體目標是增強公民的法律意識和法制觀念，“四五”規(guī)劃的目標是實現(xiàn)由提高公民法律意識向提高法律素質(zhì)的轉(zhuǎn)變。可見，法律觀念、法律意識和法律素質(zhì)相互之間具有緊密的聯(lián)系。因此，農(nóng)村的基層政權(quán)和組織應當對法制觀念、法律意識、法律素質(zhì)有明確的認識，才能夠使其職責有明確的定位、行動有明確的方向。

通過調(diào)查和資料分析，我們發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村普法和依法治理工作中存在著一些現(xiàn)象：1、在職責上缺乏明確的定位。普法和依法治理是各級政府的法定職責，還是具有政策性和臨時性的工作？作為推動普法和依法治理工作的基層政權(quán)機關(guān)和組織，應當充分認識到普法和依法治理是政府的職責。2、在方法上往往以法律條文的宣講作為硬性指標。由于對法制觀念和法律意識存在模糊認識，灌輸法律條文幾乎成為培養(yǎng)法制觀念和法律意識的主要方法。3、在實施過程中未能形成基層組織與農(nóng)民之間的雙向互動關(guān)系。“普法”似乎也在向農(nóng)民“攤派”法律知識，“依法治理”則是以法律為“罰則”治理鄉(xiāng)村。4、在評價機制上，注重于形式的普及，有些經(jīng)驗來源于文字總結(jié)與模仿復制。盡管這些問題是非主流的現(xiàn)象，但是在今后的普法和依法治理工作中不能不引起有關(guān)部門的重視。存在這些現(xiàn)象的原因是多方面的，其中重要的一點則是認識問題和觀念問題。為此，必須明確什么是法律意識和法制觀念？如何“增強公民法律意識”和“提高法律素質(zhì)”？

法律意識是人們關(guān)于法律和法律現(xiàn)象的思想、觀點、知識和心理的總稱。法律意識包括法律思想（理論）、法律觀念（法制觀念）和法律心理。法律意識有個體法律意識、群體法律意識和社會法律意識之分，個體（公民）法律意識的形成取決于公民的法律心理，以及法治環(huán)境的影響。群體法律意識具有團體性和多樣性的特點，在我國農(nóng)村不應忽視傳統(tǒng)性和地域性的沖擊和扭曲。社會法律意識是全體公民普遍的法律心理和觀念，它與傳統(tǒng)的法律文化、主流法律觀念的傳播有著密切關(guān)系。社會法律意識和群體法律意識是公民的個體法律意識形成的重要環(huán)境因素。個體法律意識和群體法律意識對社會法律意識內(nèi)容與發(fā)展有較大的作用。在通常情況下三者是協(xié)調(diào)一致的，但在特定的情況下也可能發(fā)生沖突。

筆者認為，“一五”普法在于喚醒公民的法律意識；“二五”普法在于培養(yǎng)積極向上的群體法律意識；“三五”普法著眼于營造全體公民共同的社會法律意識。“四五”規(guī)劃就是在三個五年普法的基礎(chǔ)上，為鞏固普法和依法治理的成果，提出了由法律意識的培養(yǎng)轉(zhuǎn)變?yōu)榉伤刭|(zhì)的提高，因為法律素質(zhì)是法律意識的內(nèi)在本質(zhì)。由于傳統(tǒng)法律文化和法律觀念的影響，農(nóng)民的法律意識與依法治國、依法治省提出的目標還存在著差距，今后普法和依法治理的工作應當主要放在以下幾個方面：

1、培養(yǎng)農(nóng)民對法律價值的尊重和法律知識的追求。法治國家的社會基礎(chǔ)則是公民對法律的尊重和敬仰，因為法律的價值代表著公平、正義和秩序。普法和依法治理的目的是建設(shè)一個法治社會，這是各級政府的職責，但是不能因此認為普法和依法治理就是政府的單方行為。作為以行政指導為主要特征的普法和依法治理活動中，各級組織特別是政府部門，不僅應當將法律知識告之于民，而且還要讓農(nóng)民知道法律的價值是什么？法律是人們安居樂業(yè)的行為規(guī)則，法律是維護公民合法權(quán)益的武器，懲罰不是法律的全部。只有讓農(nóng)民真正認識到法律的功能和價值，法律才能讓農(nóng)民所接受，對法律的認知和運用才能從自發(fā)到自覺。我省農(nóng)村基層人民政府推行的“送法下鄉(xiāng)”、“送書到戶”的活動，有其積極的因素，應當予以肯定。但是我們也應當看到，人手一冊法律書，不等于人人都知法和懂法了。

2、讓農(nóng)民通過生產(chǎn)和生活實踐，全面、正確地理解法律。長期以來，傳統(tǒng)法制觀念中，“法即是刑”、法就是“懲罰”的觀念影響著人們對法律的正確理解。誠然，對違法者的懲戒是法律的重要功能之一，但是不是法的全部。在普法的法制宣傳中要力戒這種片面的傾向。農(nóng)村的社會生活受到法律調(diào)整的領(lǐng)域十分廣泛，普法和依法治理中應當結(jié)合農(nóng)村的特點，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和日常生活中給農(nóng)民予以法律幫助和法律引導。例如，農(nóng)民負擔問題；打白條問題；糧食收購問題；計劃生育問題等等。讓農(nóng)民通過法律幫助和指導，認識到保護老百姓也是法律的重要功能。只有這樣，作為農(nóng)村中主要社會主體的農(nóng)民才能形成法律觀念、培育法律意識、提高法律素質(zhì)。

3、充分尊重用法律途徑解決糾紛的方式。在農(nóng)村存在著一種較為普遍的法律觀念和法律心理：解決矛盾和糾紛，總是謀求法律訴訟之外的方式來解決，無論正當與否，一般都把訴訟看作不光彩之事。作為普法推進者的基層組織往往遷就這種現(xiàn)實，解決糾紛與矛盾以息事寧人為原則，有時甚至不惜犧牲法律原則。今后在普法中，首先應當樹立法律的權(quán)威，以法律為原則作為解決爭端的依據(jù)和方法。各級政府應當正確地引導和評價公民的訴訟活動，尤其是農(nóng)民訴政府的行政訴訟案件，更應當端正認識。

二、我省農(nóng)村普法與依法治理的法律實踐問題

我省農(nóng)村普法和依法治理存在著許多認識問題、觀念問題以及法律實踐中急待解決的現(xiàn)實問題。現(xiàn)在將這些問題有重點的提出來，針對性地解決這些問題或制定相應的對策，將會大大推動今后普法和依法治理工作的順利進行。

（一）農(nóng)村基層組織的法律定位與作用。

在農(nóng)村普法與依法治理工作中，實際承擔具體工作的基層政權(quán)組織（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府）和基層群眾性自治組織（村民委員會），它們的工作直接關(guān)系到農(nóng)村實施普法和依法治理規(guī)劃的實際效果。普法和依法治理的長遠性目標是實現(xiàn)法治國家，階段性目標是實現(xiàn)各個時期普法“規(guī)劃”提出的具體任務，基本出發(fā)點和歸宿則是建設(shè)一個良好的法治環(huán)境。肩負著如此重任和職責的基層組織對其法律地位應有正確的定位。

普法和依法治理是全社會的工作，應當動員社會各階層參與。鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府是我國基層行政機關(guān)，其行政事務千頭萬緒，各項行政工作如計劃生育，農(nóng)業(yè)稅費、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)等等，很難說哪項工作為主，哪項為次。如果將普法和依法治理僅僅理解為某項工作職責（并且有專人負責貫徹落實），這可能有悖于普法和依法治理的本意。筆者認為，普法和依法治理并不是一項單列的工作，它是貫穿于各項工作中的原則精神，在政府工作的各項職責中都要體現(xiàn)與貫徹普及法律和依法治理的原則。換言之，普法和依法治理的主體（推進者）是任何部門與任何人員。任何工作必須以普法和依法治理原則為指導，我們不能把普法與依法治理僅僅理解為是司法行政部門的職責。從這個意義上講，基層組織是普法與依法治理的參與者、倡導者、推廣者與服務者。

村民委員會是我國農(nóng)村基層自治性群眾組織。它雖不具有國家機關(guān)的性質(zhì)。但村民委員會的組織形式與法定職能，使其在普法與依法治理工作中應當發(fā)揮積極和重要的作用。根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》的規(guī)定，村民委員會的主要任務是：1.宣傳憲法、法律、法規(guī)和國家政策，對村民進行守法教育；2.辦理本村的公共事務和公益事業(yè)；3.調(diào)解民間糾紛，促進村民團結(jié)和家庭和睦；4.協(xié)助政府維護社會治安和社會秩序、生產(chǎn)秩序、生活秩序；5.向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。村民委員會的職責和任務與普法和依法治理所提出主要任務是相同的，基層群眾性組織組織的各項工作正是亦步亦趨地實踐著普法與依法治理的目標。目前，農(nóng)村普法工作中，應當充分發(fā)揮村委會的功能和作用，使其從被動地完成工作任務轉(zhuǎn)向積極地開展普法宣傳。公務員之家版權(quán)所有，全國公務員共同的天地!

（二）關(guān)于農(nóng)村普法和依法治理的工作方法問題

調(diào)查發(fā)現(xiàn)，農(nóng)村的普法和依法治理在工作方法上存在許多有待改進的地方。

首先，在“普法”工作上，主要表現(xiàn)出的特點是放任性和無序性。農(nóng)民往往把收看電視中的法制節(jié)目，作為自發(fā)的法治思想的啟蒙。誠然，法律的普及可通過多種渠道，在當今電視已作為簡便、快捷、普及的傳媒工具，其在普法工作的功能不可低估。有些工作開展比較好的地方，還利用農(nóng)村廣播網(wǎng)進行宣傳，利用集市大會進行集中宣傳，利用村民大會請司法人員上法制課。還有的地方采取“知識帶動型”普法，即向在校的中小學生進行有意識的普法教育，再通過學生將法律知識傳播到廣大農(nóng)戶等等，這些都不失為好方法。筆者認為，凡是有利于普法工作實施的經(jīng)驗，都應當是值得肯定的好方法。但是針對當前農(nóng)村普及法律的工作方法存在放任性和無序性的局面，我們應當著手做好以下工作：

1、在傳媒工具上，開展多渠道、多方式的普法工作。可以利用電視中現(xiàn)有法制節(jié)目，還可以利用農(nóng)村有線廣播。在調(diào)查中農(nóng)民普遍反映，了解法律知識的渠道主要來源于電視，如中央電視臺的“今日說法”，安徽電視臺的“法眼看天下”等都是農(nóng)民十分喜愛的節(jié)目。因此，筆者建議，能否將現(xiàn)有的電視法制節(jié)目進行整合，開設(shè)電視節(jié)目的法律頻道，專門地、系統(tǒng)地、生動地宣傳法律。在依法治國和依法治省的大環(huán)境下，開設(shè)法律頻道電視節(jié)目作為推進普法和依法治理的實施手段是很有必要的。這對于廣泛地宣傳與普及法律，拓寬普法渠道，改進工作方法都有積極的意義。我省的有關(guān)部門可以在這些方面進行嘗試。

2、在普法的工作方針上，農(nóng)村普法不能只把農(nóng)民當作普法的對象。根據(jù)普法規(guī)劃的精神，農(nóng)村普及法律和依法治理是針對農(nóng)村各級組織和公民。特別是“執(zhí)法者”的法律觀念、法律意識和法律素質(zhì)，對普法和依法治理工作起著決定性的影響。因此，筆者認為，農(nóng)村各級組織在普法和依法治理中首先應當從“自律”開始，將自己作為法律的學習者和接受者，模范地執(zhí)行和遵守法律、法規(guī)，然而才是法律的推廣者。對于農(nóng)民則應采取多種形式，結(jié)合生產(chǎn)，生活實際，切實地運用法律去幫助農(nóng)民解決實際問題，讓法律的服務功能、保障功能、授益功能得到充分發(fā)揮，改變“法就是制裁”的觀念，讓農(nóng)民從“要我學法律”到“我要學法律”。

其次，農(nóng)村“依法治理”工作中化解矛盾的主要方法是民事調(diào)解。傳統(tǒng)法律文化與法律觀念，直接影響著人們的法制觀念和行為準則。在農(nóng)村，調(diào)解成為“執(zhí)法”最重要的手段之一。以息事寧人，止爭息訟為目標的調(diào)解，在法律上、在觀念上、在文化上都有很深的社會基礎(chǔ)。因此充分運用調(diào)解的方法，對建立我國農(nóng)村安定的生產(chǎn)、生活、秩序和法律環(huán)境都具有重要的意義。但是，我們也應當看到，有些地方將調(diào)解的范圍已擴大到無所不及的領(lǐng)域，如果把調(diào)解作為解決一切矛盾糾紛的必經(jīng)手段，則可能沖淡了法律的權(quán)威性。筆者認為，在肯定調(diào)解為行之有效的方法的同時，應當樹立法制觀念并且尊重當事人運用訴訟等法律手段的權(quán)利與選擇。必要時基層組織應當鼓勵與宣傳訴訟方式的積極意義。如果一味排斥、回避或阻礙“打官司”，甚至將訴訟本身附加許多非法律因素，那么我們通向法治的道路也不會是坦途。畢竟司法是法治的保障。

（三）關(guān)于農(nóng)村普法與依法治理的經(jīng)費問題。

實地調(diào)查中反映較集中是普法的經(jīng)費問題（有關(guān)文字材料卻沒有提及），經(jīng)費緊張制約了普法和依法治理工作的深入進行。誠然，普法工作都需要一定的財力支持，希望有關(guān)部門予以重視。但是，筆者認為，對普法經(jīng)費也應當澄清一些誤區(qū)。普法和依法治理要求在各項工作中都應當普及法律知識，培養(yǎng)法制觀念和法律意識，提高法律素質(zhì)，這些內(nèi)容是在日常工作中必須得到體現(xiàn)和實施。不能因為在工作職責中增加了“法治”的內(nèi)涵，就應當相應地增加“經(jīng)濟”成本。遵守法治規(guī)則和秩序是各級組織與人員應盡的義務，而且依法治理只會降低和減少耗損，提高執(zhí)法水平。當然，我們應當在重視解決經(jīng)費問題的同時，動員和引導社會力量積極參與農(nóng)村普法和依法治理活動，如：法律援助、法律扶貧、法律志愿者等等都是解決資金問題的有效途徑。

（四）關(guān)于農(nóng)民義務法治化（減輕農(nóng)民負擔）問題。

在農(nóng)村工作中，減輕農(nóng)民負擔始終是一個重要話題，從中央到地方一般都把“農(nóng)民負擔”作為專用術(shù)語并賦予特定內(nèi)容予以關(guān)注。

我們在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)“農(nóng)民負擔”一詞越來越具有貶義、甚至有“違法”的意味。我們應當認真思考，農(nóng)民應該不應該有“負擔”？應當負擔哪些義務？“減輕農(nóng)民負擔”是減輕什么“負擔”？如何減輕農(nóng)民負擔？這些問題都與法律有直接和間接的聯(lián)系。所謂負擔，主要是指社會主體所承擔的責任、任務或者費用。農(nóng)民負擔是指農(nóng)民作為生產(chǎn)者應當依法向國家交納的各種稅費。不可否認，當前我國農(nóng)民負擔相對于農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展水平和農(nóng)民的收入而言是比較沉重的。這里有政策性問題，但更多是執(zhí)法工作中存在違法、恣意地對農(nóng)民增加的“負擔”。黨中央、國務院以及各級人民政府三令五申，嚴禁增加農(nóng)民負擔，大力減輕農(nóng)民負擔，但是有些地方收效甚微。筆者認為，解決農(nóng)民負擔的根本途徑是將農(nóng)民負擔法治化。讓農(nóng)民在依法履行法定義務的同時，能夠運用法律武器，保護自身的合法權(quán)益。各級政府以及有關(guān)部門也應當強化這樣的工作職責，就是要切實維護法律保障機制和保證行政救濟（行政復議、行政訴訟）途徑的暢通。只有將農(nóng)民負擔問題納入法制軌道，喚醒農(nóng)民的法律意識，制約行政權(quán)力的濫用，才能一勞永逸地解決農(nóng)民負擔問題。在具體作法上，筆者建議：

1、用“農(nóng)民負擔法治化”代替“減輕農(nóng)民負擔”的提法。因為，農(nóng)民負擔是農(nóng)民依據(jù)法律規(guī)定應當承擔的稅費義務。承擔和履行法定義務是每個公民應盡的責任。“減輕”農(nóng)民負擔是相對于“增加”農(nóng)民負擔或者農(nóng)民負擔過重而言的，這里除了政策性因素之外，農(nóng)民對于不合理，不合法的增加的負擔，完全有權(quán)利依法行使法律“抵抗權(quán)”，予以拒絕。對此，司法機關(guān)應當正確發(fā)揮法制保障功能，成為維護農(nóng)民合法權(quán)益的堅強后盾。長期以來使用的“減輕農(nóng)民負擔”一詞，其內(nèi)涵已經(jīng)發(fā)生了變化。所減去的額外稅賦既有合法的，也有不合法的，容易使農(nóng)民造成負擔就是不合理、不合法的錯覺，難以分清合法與違法的界限，從而形成強烈的對立情緒。使用“農(nóng)民負擔法治化”用語，不僅明確了農(nóng)民法律上的權(quán)利與義務關(guān)系，而且也寓意著法津同時依法保障農(nóng)民們合法權(quán)益。這種提法的變換，其意義遠遠超過詞語本身的含義。

2、加強農(nóng)村和農(nóng)民的權(quán)利和義務的立法。將農(nóng)民法定義務（負擔）及其承擔形式以法律規(guī)范的形式予以公布，通過地方立法，制定地方性法規(guī)和規(guī)章，明確權(quán)利和義務。對農(nóng)民的權(quán)利和義務進行立法的意義，不僅僅在于有法可依，更重要地是強化農(nóng)民乃至全社會的法律意識，這對于農(nóng)民義務法治化和推進農(nóng)村法治化的進程，其意義是十分重大的。我國是農(nóng)業(yè)大國，我省是農(nóng)業(yè)大省，在這個方面實行立法，不僅具有必要性，而且具有可行性。關(guān)于農(nóng)民法定權(quán)利義務的立法應當力求詳盡，防止執(zhí)法中由于較大的自由裁量權(quán)，使得法律規(guī)范流于形式。

3.基層組織的執(zhí)法人員應當增強法律意識，提高法律素質(zhì)。農(nóng)民負擔問題的出現(xiàn)，原因是多方面的，其中原因之一是基層組織及其執(zhí)法人員違反法律和政策，任意增加農(nóng)民負擔。“三五”普法和依法治理規(guī)劃將執(zhí)法人員作為重點教育對象，要求他們熟練掌握和運用與本職工作相關(guān)的法律、法規(guī)，提高自身法律素質(zhì)、秉公執(zhí)法，做到有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。

4.疏通農(nóng)民尋求法律救濟的渠道。農(nóng)民負擔問題納入法制軌道之后，法律的“雙刃之劍”的功能應當充分體現(xiàn)出來。法律要求農(nóng)民依法履行法定義務，同時，法律對農(nóng)民的合法權(quán)益予以依法保障。對于任何部門侵犯農(nóng)民合法權(quán)益的行為，農(nóng)民可以依法尋求法律救濟，對于行政機關(guān)的行政侵權(quán)行為還可以依法提起行政復議、行政訴訟或者獲得國家行政賠償。然而，現(xiàn)實的法律實踐并不樂觀。盡管最高人民法院曾經(jīng)指示，對涉農(nóng)案件各級人民法院應當提供快捷的法律通道。但是有些地方法院受到地方保護主義的干擾，對農(nóng)民負擔案件仍然存在不立案或拖延審判的現(xiàn)象。農(nóng)民在尋求法律救濟的道路上，出現(xiàn)了不會告、不敢告、不能告或者告不贏的不正常現(xiàn)象。法律救濟渠道的不暢，必然導致法律在農(nóng)民心目中的公信力和權(quán)威性的下降。有些地方的農(nóng)民對于“負擔”問題采取抵制、對立和越級上訪等手段，可見，暢通的法律救濟不僅僅是在保護個案中農(nóng)民的合法權(quán)益，對于在我們農(nóng)業(yè)大國和農(nóng)業(yè)大省建設(shè)良好的法治環(huán)境，建立法治社會有著極其深遠的意義。

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*陳宏光，安徽大學法學院副教授，蘇州大學法學院博士生。