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隨著改革開放的不斷深入和市場經濟的發展，各種社會組織如雨后春筍般涌現，類型數量不斷增多，活動領域日益擴大，社會影響持續提高。在推進政府職能轉變、完善經濟體制、加強社會管理、促進精神文明建設等方面發揮著越來越重要的作用，對政治、經濟、文化等領域發揮著日益重要的影響。是全國的政治中心、文化中心和國際交往中心，有效發揮社會組織在和諧社會首善之區建設中的積極作用，不僅有助于首都的穩定與發展，也對全國社會組織的發展具有重要的引領和帶動作用。因此，如何更好地培育發展和監督管理社會組織，成為一項重大而現實的課題。

一、市社會組織發展現狀和主要作用

（一）社會組織穩步發展。近年來，市的社會組織發展迅速，目前，全市共登記社會組織7066個，其中社會團體3208個，民辦非企業單位3724個，基金會134個；社會組織總資產達321.31億元，凈資產264.12億元，年度總收入133.71億元，總支出112.10億元，從業人員11.6萬人，社會團體會員1458萬個，年度開展社會公益活動7.7萬次，受益人達2055萬人次，公益活動支出10.4億元。社會組織遍布全市城鄉，涉及國民經濟各個行業、社會生活各個領域，初步形成了門類齊全、層次不同、覆蓋廣泛、功能較強的社會組織體系。社會組織的社會地位不斷提高，社會影響不斷擴大，社會形象不斷提升，在首都經濟社會建設中逐漸顯現出主體作用。

（二）社會組織作用突出。市社會組織健康發展，綜合實力不斷增強，在促進首都發展、維護社會穩定中發揮了不可替代的作用。

第一，為有效應對金融危機，2009年社會組織開展了60項活動，投入資金1.37億元。市級汽車、服裝等行業協會組織會員企業加強合作，采用抱團取暖的方式，組建應對危機服務平臺，制定了出口企業扶持長效機制。

第二，在抗震救災和抵御西南旱災中，社會組織積極籌措資金，共向災區捐贈款物7.6億元，參與志愿服務達1116人次，有力地促進了社會慈善公益事業的發展。

第三，奧運會舉辦期間，社會組織提供了場館設施建設、人員培訓、志愿者服務；在國慶60周年活動中，社會組織承擔了20萬件慶典服裝制作、和平鴿放飛、游行彩車駕駛員培訓、10萬參訓學生應急救護等工作，有32個社會組織4563人直接參加天安門廣場慶典活動，230多個社區社會組織參與了社區巡邏、治安維護工作，展現了社會組織的能力和風采。

第四，在支持三農方面，市級涉農社會組織開展了社團支農“春風行動”，400多個農村專業經濟協會的農民會員受益，促進了農業產業化發展和新農村建設；在服務社會方面，社區社會組織積極參與民生服務，發揮社會公益特性，受益群眾近230萬人次，促進了社會和諧穩定。

二、市社會組織管理體制的特點

1986年我市在全國率先恢復社會組織管理工作。經過二十多年的發展，逐漸形成了具有首都特色的社會組織管理模式，呈現出落實雙重管理體制、嚴把登記審批關口、個別領域試點突破的特點。

（一）落實雙重管理體制。雙重管理體制是目前我國社會組織登記管理制度的主要特征。市自恢復社會組織登記管理工作以來，一直致力于將這一管理制度予以有效落實。主要做法包括：

一是對業務主管單位進行適當調整，在原來由市委、市政府部委辦等綜合部門作為業務主管單位的基礎上，將各職能局也納入業務主管單位的范疇。同時，將原本各部委辦承擔的業務主管單位職責向各職能局轉移，改變了原來主管單位不直接參與管理的現象，使社會組織與業務主管單位之間的工作領域更為貼近，為業務主管單位真正落實職責創造了條件。

二是倡導“三個一”的管理模式，推動業務主管單位切實履行職責。所謂“三個一”模式，即各業務主管單位都確定一名主管領導、一個分管部門和一名具體的工作人員負責所轄社會組織的日常管理。目前約一半以上的業務主管部門采取了這一管理模式，設有專門的管理部門及工作人員。三是加強登記管理機關與業務主管部門的溝通、協調機制，切實發揮雙重管理體制的優勢和效能。

（二）嚴把登記審批關口。一直以來，市都將嚴把登記審批關作為管理工作的一個重要方面，努力做到“五個嚴審”，即嚴格審查社會組織的政治方向；嚴格審查其業務范圍的非營利性；嚴格審查登記及證明文件的有效性和真實性；嚴格審查章程的合法性；嚴格審查社會組織內部人員的社會表現，從而使登記注冊的社會組織都具備正確的發展方向和明確的活動宗旨，盡可能杜絕非法組織合法化的企圖[1]。

（三）個別領域試點突破。為促進社會組織健康發展，市在個別領域試點突破原有的雙重管理體制，成效較為顯著的是城鄉社區社會組織備案制的實行。制定《社區社會組織備案管理規則》，利用96156工作平臺，實現備案工作的計算機管理，充分發揮區、街道、居委會三級組織在城鄉社區社會組織備案工作中的作用，形成備案工作管理體系。目前，已有1700多個社區社會組織進行了備案登記。同時，從2001年開始在中關村科技園區試點的《中關村科技園區社會團體登記管理辦法》將原本分散的業務主管單位統一歸口至中關村科技園區管理委員會，在這一基礎上，進一步提出了民政部門直接登記、民主管理、購買服務、財政支持、配置社工崗位、建立孵化基地、政策制度配套、涉外活動管理等多項改革創新的措施，形成了引領全市社會組織管理體制改革創新的工作思路。

三、市社會組織管理體制的改革創新

多年來，在黨中央、國務院和市委、市政府的正確領導下，市的社會組織管理工作以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入學習貫徹科學發展觀，堅持培育發展與監督管理并重的原則，積極面對新情況，勇于解決新問題，堅持改革發展，在實踐中大膽探索，不斷創新社會組織管理體制機制，走出了一條具有中國特色、首都特質的社會組織建設管理之路，促進了首都社會組織健康有序發展。

（一）社會組織建設與管理邁入新階段。黨的十七大提出建設和諧社會目標之后，社會組織建設與發展成為重要工作領域。近年來，首都社會組織建設與管理工作“健全組織、提升能力、培育扶持、規范管理、發揮作用”的基本思路逐漸清晰，管理服務體制逐漸完善，發展環境不斷優化，社會組織蓬勃發展，作用發揮日益顯著。

1、加強統一領導。市委、市政府高度重視社會組織建設與發展工作，把構建社會組織管理服務體系納入社會建設的總體布局。2002年11月成立了市行業協會和市場中介發展辦公室（簡稱“市中介辦”），積極培育和扶持行業協會、農村專業經濟協會、社區社會組織和社會公益性組織發展，取得了明顯成效。2006年8月印發《關于促進市行業協會發展和改革的意見》，黨的十七大之后，為進一步深化改革，成立了“市社會建設工作領導小組”，社會建設納入全市經濟社會發展規劃。制定了《市加強社會建設實施綱要》以及《關于加快推進社會組織改革與發展的意見》，明確了全市社會組織建設與管理的總體思路、工作目標和主要任務，有力推動了全市社會建設工作進一步走上制度化、科學化、規范化的軌道。

2、深化體制改革。提出“一口審批、分類規范、政府監督、扶持發展”的社會組織建設與管理基本方針。降低公益類、慈善類、服務類社會組織準入門檻，新辟金融行業民非管理體制，探索建立登記審批綠色通道，創新咨詢登記服務機制，實行社會組織登記首問負責制、一次性告知登記許可事項、為申請人建立與業務主管單位聯系的服務承諾制度，建立“一站式服務、協調聯合審查、20個工作日回復”的審批機制和社會組織退出機制。充分發揮電子政務在社會組織管理中的作用，實現了網上審批登記、年度檢查、活動管理和數據統計分析。加強對社會組織開展活動的引導和活動項目的計劃性管理，強化行政監察職能，形成密切配合、協調互動、快速反應的聯合執法隊伍和查處非法民間組織工作機制。

3、創新黨建模式。在全國率先開展了社會組織黨建工作，2009年9月新社會組織學習實踐科學發展觀活動開始后，按照市委統一部署，設立市社會組織黨總支，將不具備成立黨支部條件的新社會組織的黨員納入統一管理。積極推進社會組織黨建“三個創新”，即創新黨建工作體制、創新黨組織設置形式、創新黨組織工作方式，實現黨的工作全覆蓋。市民政局、東城區民政局和順義區民政局被評為全國社會組織學習實踐科學發展觀活動先進指導單位，出租汽車暨汽車租賃協會等三家社會組織被評為全國社會組織學習實踐活動先進單位。

4、加強規范化建設。開展社會組織自律與誠信建設活動，落實信息公布制度，指導社會組織健全內部制度，實現了行政監管與社會監督的有機結合。建立公益性捐贈稅前扣除機制，陸續出臺公益性捐贈稅前扣除、非營利組織免稅資格認定等稅收優惠政策和非營利組織會計制度、社會團體會費政策，對企業、個人給予公益性組織的捐贈進行稅前扣除，對社會組織接受捐贈、政府項目補助、會員會費等收入免征企業所得稅，在全國率先對113個社會組織賦予公益性捐贈稅前扣除資格，為全市社會組織捐贈人減免了2008、2009年度約3.5億元稅收，有力地支持了首都公益事業發展。

（二）積極創新社會組織管理模式。近年來，為加強社會組織的培育發展與監督管理，市以構建“樞紐型”社會組織工作體系和中關村科技園區社會組織管理體制的改革試點為代表，在社會組織管理模式方面進行了一些大膽的嘗試和創新，獲得了一些經驗與成效。

1、加快推進政社分開步伐。創新社會組織管理模式，關鍵在于實現政社分開、管辦分離。市的社會組織管理工作在堅持雙重管理體制的同時，按照社會化、專業化的要求，以及統籌規劃、分步實施的原則，分期分批推進全市各類社會組織與主管行政部門在機構、人員、資產、財務等方面徹底分開，重點解決產權歸屬和干部兼職問題。經過清理整頓，明晰了產權關系，建立了社會組織獨立運行體制，全市共有768名黨政領導干部辭去了社會組織領導職務，基本解決了領導干部兼職問題，引導和推動社會組織自主、自立、自律開展工作。同時，逐步把業務主管職能從行政部門分離出來，除少數有特殊職能的政府部門暫時保留業務主管單位職責外，行政部門原則上只行使業務指導職責，不再擔任社會組織的業務主管單位，變業務主管為業務指導，變事前審查為事后監督。

2、構建“樞紐型”社會組織工作體系。“樞紐型”社會組織是同類型社會組織的聯合型組織。市在加快推進政社分開的基礎上，創新地提出了樞紐型社會組織的概念和工作體系。具體來講，就是發揮人民團體等“樞紐型”社會組織在社會組織管理、發展、服務中的重要作用，在政治上，充分發揮其樞紐作用，使之成為黨和政府與社會各界群眾廣泛聯系的橋梁和紐帶；在業務上，充分發揮其龍頭作用，將性質相同、業務相近的社會組織聯合起來，進一步形成合力、促進共同發展。在管理、服務上，發揮其助手作用，根據有關法律、法規授權承擔業務主管單位職責，對相關社會組織進行分類管理分級負責，促進社會組織自我管理、自主發展。2009年4月，首批確認市總工會、團市委、市婦聯等10個市級“樞紐型”社會組織，分別負責職工類、青少年類、婦女兒童類、科學技術類、殘障服務類、涉僑類、文學藝術類、社會科學類、醫療救助類、法學類社會組織的聯系、服務和管理。

3、探索中關村社會組織直接登記改革試點。中關村科技園區成立于1988年，是首都高端產業功能區。活躍在園區的社會組織以會員制的協會組織為主，數量逐年增加，從2000年4家發展到2009年底的40家，企業會員數超過1萬家，占園區企業總數的一半以上，涉及領域包括電子信息、生物醫藥等主導產業，也包括創業投資等與高新技術產業相關的中介服務領域。2009年初，國務院作出了中關村科技園區建設國家自主創新示范區的戰略決策，為促進中關村國家自主創新示范區建設，市制定了《中關村國家自主創新示范區社會組織改革創新試點工作意見》以及《中關村社會組織登記管理辦法（試行）》，在中關村國家自主創新示范區實施社會組織登記管理體制改革創新試點。這是對現行社會組織管理體制的重大突破，對進一步推行社會組織登記管理和培育發展制度創新、實踐創新具有重要意義。

4、開展社會組織服務民生行動。為鼓勵和引導社會組織健康發展，建立了政府購買服務制度，2009年政府部門購買社會組織服務5385項，全市給予社會組織各種項目補貼達5.79億元；2010年，市政府將購買300項社會組織公益服務項目列入為民辦實事工程，市區兩級投入1億資金購買社會組織公益服務。為強化社會組織服務社會功能，圍繞“大民政”建設，從提高社會公共服務水平、完善社會管理體制的迫切需求出發，在全市范圍開展了“社會組織服務民生行動”，主要圍繞“扶貧救助、扶老助殘、醫療衛生、文體科普、婦幼保護、服務三農、法律援助、支教助學、生態環境、促進就業”等關系民生的十大領域開展服務活動，采取政府引導扶持和社會化運作相結合的方式，整合社會組織公益資源，樹立社會組織公益品牌。7月12日“政府購買社會組織公益服務項目推介展示暨資源配置大會”召開，將社會組織服務民生行動推向高潮，引起社會各界的廣泛關注，目前有1853個社會組織申報了2715個項目，籌集社會資金近23億元，組織動員社會組織工作人員、會員和志愿者50多萬人。社會組織服務民生行動通過把社會組織公益項目納入統一規劃，進行計劃性安排并組織實施，實現政府、社會、企業與社會組織之間的互聯、互補、互動，充分展現了社會組織整體優勢，成為社會組織建設和管理工作史上的一次新嘗試，收獲雙贏成果。第一，創新社會動員體制。以社會組織服務民生行動為契機，強化政府的主導和引導作用，創新社會組織動員機制、資源配置機制和社會監督機制，進一步提升社會組織參與社會建設的能力。第二，建立社會組織動態管理體系。政府購買服務和社會組織服務民生行動的開展，推動登記管理機關管理工作由“靜態”轉變為“動態”。通過購買服務加強政府購買項目的監管，將日常管理、活動監督、支持服務、規范建設的系統化管理職能與社會組織活動緊密結合，把握住管理工作的主要環節，探索出培育扶持、監督管理的新方式和新途徑。第三，引入社會化管理機制。社會組織服務民生行動通過引入第三方管理、契約管理、受益單位和受益對象信息反饋管理等社會化管理機制，形成了社會化、契約化監督機制。

四、市社會組織發展的形勢分析

（一）社會組織發展面臨的機遇與優勢。當前，社會組織發展面臨前所未有的歷史性機遇。首先，黨中央、國務院高度重視社會組織建設和管理工作，黨的十七大以來將社會組織的培育與管理置于社會建設的戰略高度，政府、社會將更加關注社會組織，其地位和作用日益顯著。其次，政治體制、經濟體制、社會體制的改革和完善都需要一個健康有序、充滿活力與能力的社會組織部門，同時，大量社會問題與社會矛盾的存在（如養老問題、農民工問題、教育與醫療問題等），越來越需要發揮社會組織的獨特作用。市具有許多培育和發展社會組織的優勢：第一，財政狀況好、大企業多、中高收入人群的比例較大，社會組織的發展有充足的潛在資金資源。這為政府購買社會組織的服務，擴大企業與個人的捐贈，特別是非公募基金會的成立都提供了較好的物質基礎。第二，市是人力資源最豐富的地區，能夠為社會組織提供充足的人力資源。特別是對于專業性人才需求旺盛的教育類、衛生類民辦非企業單位來說，充足的人力資源為其發展提供了得天獨厚的條件。第三，社區群團組織、跨社區活動甚至在全國范圍開展活動的草根性組織非常活躍，群眾基礎較好。第四，支持性社會組織較多，特別是大量全國性社會組織和國際性的資助型社會組織能夠為基層社會組織提供人力資源與資金等方面的支持。

(二)社會組織發展面臨的挑戰。首先，作為首善之區，市的穩定任務壓倒一切，在發展社會組織方面，客觀上存在一定的風險，尤其是對有政治傾向的社會組織需要格外警惕，防止國外勢力通過社會組織進行顛覆和滲透。如何發揮社會組織積極作用，同時克服其消極因素，成為發展社會組織的巨大挑戰。其次，由于行政體制改革和政府職能轉變不到位，政府包攬社會事務現象比較普遍，一些政府部門不愿將部分職能轉移給社會組織或將原本屬于行業自治領域的事務交還社會組織，很大程度上制約了社會組織的發展。第三，社會組織總體結構還不夠合理，其職能和定位不夠明確，專職工作人員比例偏低，人才吸引、使用、流動的渠道不夠暢通，制約了社會組織的長遠發展。第四，相關的法律法規尚不夠健全，政府、公眾對社會組織的認識不足也影響了社會組織的發展。

五、創新社會組織管理的思路和對策

新時期推進社會組織管理創新，關鍵是要以科學發展觀為指導，圍繞全市經濟社會發展戰略、“大民政”建設戰略和社會建設戰略，健全完善社會組織管理體制，不斷提升社會組織的質量和服務功能，逐步形成與首都地位相一致、與世界城市建設相適應的社會組織管理工作新格局。

（一）創新社會組織管理體制。制定市社會組織管理和服務實施辦法，完善“一口審批、分類規范、政府監管、扶持發展”的工作體制，逐步實現政社分開、管辦分離。建立市委政法委牽頭，各有關部門參加的社會組織建設與管理工作聯席會議制度，健全溝通協調機制，形成管理工作的整體合力。落實慈善類、公益類、福利類等社會組織直接登記，探索農村專業經濟協會、社區社會組織簡化登記和備案雙軌制，建立社會組織社會角色管理、契約式管理、公共服務承諾等為主要內容的新型登記管理體制。按照依法辦事、便捷高效的原則，規范工作流程，完善“一站式”服務機制，為社會組織申請成立提供規范、高效、優質服務。創新社會組織黨建工作體制，在黨代會、人代會和政協會議中逐步增加社會組織代表比例，更好地發揮社會組織反映訴求、服務社會功能。

（二）基本形成“樞紐型”社會組織工作體系。積極培育“樞紐型”社會組織，在現有人民團體業務覆蓋不到的領域，通過新建、改造、提升等形式，再認定一批“樞紐型”社會組織，進一步形成樞紐型社會組織框架體系。研究制定《“樞紐型”社會組織工作規范》，按照“六有”（有領導責任制、有職能部門、有工作制度、有黨組織和黨的工作廣泛覆蓋、有管理和服務體系廣泛覆蓋、有業務和活動品牌項目）的要求，健全完善“樞紐型”社會組織工作機制。充分發揮“樞紐型”社會組織的橋梁紐帶、發展龍頭、服務平臺作用，按照政社分開和分類管理原則，授權相關“樞紐型”社會組織承擔業務主管單位職責，同時，將原來由行政部門主管的社會組織，按類別和性質與相關“樞紐型”社會組織建立工作聯系，并逐步實現與原行政主管部門在人、財、物方面徹底“脫鉤”。

（三）推進中關村社會組織登記管理改革創新。啟動中關村國家自主創新示范區社會組織在民政部門直接登記試點工作，開展中關村社會組織直接登記和管理，取消業務主管單位，由政府部門根據社會組織業務范圍和類型進行業務指導；允許冠以“中關村”名稱的行業組織在全國開展活動；市民政局在中關村設立社會組織直屬管理機構，對中關村自主創新示范區內的社會組織進行登記和日常管理，推動社會組織服務管理創新。完善中關村社會組織聯席會機制，積極探索在中關村培育“樞紐型”社會組織的新模式，推動中關村社會組織健康有序發展。

（四）完善社會組織扶持政策。創新社會組織培育模式，建立社會組織孵化基地，為初創的公益類、服務類社會組織提供資源服務、項目引介、業務發展等專項服務，解決場地、資金、政策扶持等方面困難。鼓勵有能力的社會組織吸納大學生就業，支持社會組織開展民生服務，打造社會組織公益品牌。以社會需求為導向，通過項目購買、項目補貼、項目獎勵等方式，發揮社會建設專項資金引導作用，支持社會組織參與社會建設。探索建立政府購買社會組織公共服務機制，制定實施政府購買社會組織服務項目管理辦法，健全項目信息公開和項目儲備庫制度，加強項目管理和運作的統籌規劃、綜合協調、指導監督。積極搭建資源配置平臺，拓寬社會組織參與社會管理和公共服務的渠道。制定社會組織人才隊伍建設的戶籍、薪酬、職稱、保險、培訓等政策，為發揮社會組織作用提供保障。

（五）強化社會組織監督管理。健全社會組織監管機制，完善法制監督、政府監督、社會監督、自我監督相結合的制度體系，促進社會組織健康發展。建立社會組織綜合治理機制，加強有關部門協調聯動，對社會組織實施綜合監管。創新評估評價體制，完善社會組織退出機制。創新社會監督體制，完善屬地管理、契約管理和第三方監督機制，有效監督社會組織活動。建立覆蓋全市的社會組織活動信息網絡，充分發揮“服務、協調、管理、預警”功能，強化年檢和日常監管，加強對網上社會組織等新型社會組織的監管，加大對社會組織違法行為的監督查處力度，嚴厲打擊非法社會組織及違法活動。

（六）加強社會組織自身建設。創新管理方式，健全以章程為核心的社會組織內部管理機制，促進社會組織自律建設，提高社會組織的素質和公信力。適應政社分開的要求，深入推進社會組織民間化，進一步理順黨政機關與社會組織的關系，探索建立社會組織社會化運作發展模式。指導社會組織改進工作方式，增強管理和創新能力，提高社會組織自我管理、自我運作、自我發展的能力。加強與在京國際社會組織和全國性行業協會的合作交流，建立健全協調機制，通過引進、聯辦、協辦等形式，擴大合作交流，不斷提升社會組織的競爭力和國際影響力。