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地方立法是中國特色社會主義法律體系的重要組成部分，擔負著保障憲法和法律在本行政區域內有效實施和推進本地區經濟社會發展的雙重職能。經過10多年的努力，浙江省寧波市地方立法從無到有，從探索起步到逐漸規范，從基本成熟到完善提高，業已在完善寧波市社會主義民主，加強社會主義法治建設中，具有基礎性的地位，發揮著重要作用。

一、寧波市地方立法的回顧與基本評估

（一）立法工作的基本情況

自1988年3月，國務院批準寧波為“較大的市”以來，市人大及其常委會，積極行使地方立法權，把提高立法質量放在首位，不斷提高立法工作水平，制定了一批適應寧波市經濟社會發展需要的地方性法規，并開展了兩次現行地方性法規清理工作，修改或廢止了一批不符合實際情況、不適應經濟社會發展、不符合上位法規定的法規，為推進依法治市進程，促進寧波經濟社會發展，創造了良好的法制環境。

（二）立法工作的基本評估

寧波市的立法工作，在市委的領導下，堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，認真貫徹落實立法法和地方立法程序規定，在歷屆工作的基礎上，不斷取得了新的進展，初步形成了一套符合立法工作要求的工作機制、工作程序和工作方法，積累了一些寶貴的經驗。

1、堅持以人為本，實現最廣大人民群眾的根本利益。在制定立法計劃時，突出重點，注意抓住人民群眾普遍關心的熱點、難點問題，優先安排與廣大人民群眾利益密切相關的項目。在審議、修改法規草案時，始終把維護最廣大人民群眾的根本利益作為立法的根本原則，努力實現國家利益、人民利益、社會整體利益相統一，切實維護人民群眾的根本利益。在法規的具體內容上，堅持權利與義務、權力與責任相一致原則，科學合理地規范行政機關職權與公民權利的關系，切實防止重權利輕義務、重權力輕責任、重管理輕服務的問題，防止不適當地增加公民、法人和其他組織的義務，損害公民、法人和其他組織的合法權益。

2、堅持立法決策和改革、發展、穩定的重大決策相結合，保障和促進三個文明協調發展。在立法選項時，主動與市委的決策相結合，把為發展創造一個良好的法制環境作為立法工作的主攻方向，把制度創新、體制創新、機制創新放在突出位置。為了鼓勵和保護我市非公有制經濟快速發展，使之成為新的經濟增長點，寧波市人大常委會及時制定《寧波市私營企業權益保護條例》、《寧波市私營企業工會條例》等地方性法規。根據市委提出的加快城市化進程、生態市建設、實施“六大聯動”、建設“平安寧波”等戰略目標，市人大常委會及時制定了《寧波市公共汽車客運條例》、《寧波市象山港海洋環境和漁業資源保護條例》、《寧波市預防職務犯罪條例》等地方性法規。

3、堅持從寧波市的實際出發，正確處理維護法制統一與突出地方特色的關系。堅持地方立法從本市的實際出發，在維護國家法制統一的前提下，運用地方立法的自主性和創制性，突出地方立法的針對性和可操作性，充分發揮寧波市地方立法的效能。在寧波市十一屆人大常委會以來新制定的30件法規中，屬于地方創制性立法的有18件，占總數的60%。在制定執行性法規時，市人大常委會注重創設具有地方特色的具體規定，不搞重復立法，發揮地方立法的自主性。同時，堅持立、改、廢相結合，2004年，根據行政許可法的要求，對地方性法規進行了清理，廢止2件，修改17件，取消行政許可22項，取消行政許可收費6項，縮小行政許可權限、改變行政許可方式、簡化行政許可程序、調整行政許可實施主體等15項，使地方立法與時俱進，體現時代要求。

4、堅持民主立法和科學立法，不斷提高立法效率和立法質量。市人大常委會在審議每一件法規期間，都到基層召開座談會，直接聽取市民對法規草案的修改意見；對于與人民群眾利益關系比較直接和密切的法規草案，采取公開登報的方式征求意見。為了進一步拓寬立法民主渠道，市人大法制委員會對城市供水和節約用水管理條例、學校安全條例、預防職務犯罪條例和公共汽車客運條例等6件法規草案舉行了立法聽證會。在積極推進立法民主化的同時，市人大常委會還十分注重立法制度建設，建立了法規初審和統一審議制度；經市委同意，制定了本屆人大立法工作意見，建立了立法規劃項目庫，聘請了12名法律界知名人士、專家學者為法制委員會咨詢員，注重發揮專家在立法中的作用；制定了地方立法計劃制定辦法、立法聽證規則、法規草案征求意見辦法和立法技術規范，從制度上保障和促進立法質量的提高。

二、目前寧波市地方立法中存在的問題和不足

1、立法項目的選題和立項還不夠科學。在立法項目的確定上，哪些項目要立法，哪些項目可以不立或者緩立，目前仍缺少統一的可操作的立項標準，實踐中隨意性較大，缺乏必要的規范和約束。存在著經濟社會發展急需的法規項目無人牽頭起草，有關經濟工作的立法相對滯后，而個別條件不成熟可以緩立的法規卻列入了立法計劃的情況。

2、地方立法中部門利益傾向仍然不容忽視。如何防止和避免地方立法中的部門利益傾向，正確處理權力與責任、管理與服務的關系，一直是地方立法想著力解決而未能得到根本解決的一個重要問題。隨著法制建設進程的加快，地方立法中部門利益傾向表現得更為隱蔽或間接。如在確定立法項目時，只注重申報有利于維護部門利益的項目，而對關系到改革自身利益的項目不熱心；在法規起草過程中，考慮自身執法方便的較多，而考慮方便行政相對人、更好地為行政相對人提供服務的較少；在法規草案修改時，對立法機關作出實質性修改或增加義務性條款往往不太樂意，認為“違反了立法初衷”，有的甚至提出撤回立法案。

3、公民參與立法的渠道仍不夠通暢，公民與立法機關之間的互動機制尚未建立。公民除了被動參與立法機關公開征求意見的活動外，主動向立法機關提出建議的，立法機關很少有回應。同時，公民參與立法的熱情不高，所提意見建議質量也不是很高。雖然近年來加強了專家參與立法的工作，但專家在立法中的作用發揮離要求還有一定的差距。

4、立法程序的執行還不夠嚴格。政府的立法議案和法規草案往往未能及時印發委員和送交有關專門委員會初審；常委會安排審議法規的時間不夠充足，出現了重二審輕一審的現象；加之立法過程中的信息不對稱，影響了常委會組成人員在審議法規時的意見表達和審議質量。同時，立法機構人員不足，與同類副省級城市相比差距很大，立法需求和立法能力之間矛盾突出，影響了立法質量的提高。

三、加強地方立法，提高立法質量的對策

1、明確立法目標。要堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，緊緊圍繞市委的重大決策和中心工作，堅持從全市改革、發展、穩定的大局出發，解放思想，與時俱進，進一步加強和改進地方立法工作，提高地方立法質量，推進“法治寧波”建設。重點要把握好以下幾個方面：一是堅持和依靠黨的領導；二是牢牢把握發展這一主題；三是維護法制統一，注重地方特色；四是堅持以民為本；五是充分發揚民主；六是完善立法工作機制。

要進一步完善市人大常委會立法規劃項目庫，科學合理地確定立法重點：加強促進經濟發展和改革開放、規范市場經濟秩序的立法；注重社會管理、公共服務、城市建設和管理的立法；圍繞促進就業、保障職工參與民主管理和加強勞動保護等方面的立法；注重節約資源、可持續發展方面的立法；注重加快城鄉統籌發展，解決“三農”問題、縮小城鄉差距的立法；加強科教興市、弘揚優秀傳統文化方面的立法。

2、創新立法觀念。要從重視立法的數量向注重立法質量轉變；從法規直接以管人管事為主，以許可、收費、罰款作為主要管理手段和方法，向依法行政，為經濟發展提供保護和服務為主轉變；從側重行政管理型的立法逐步向市場主導型的立法轉變；從追求法規內容的“大而全”向追求“小而精”轉變；從追求制定法律的實施辦法向充分發揮地方立法的創制功能轉變，更加注重解決本市的特殊矛盾。特別是要處理好立法中的權力與責任、管理與服務的關系問題。要根據《行政許可法》的規定，按照精簡、統一、效能和依法行政的原則，遵循市場經濟發展規律，科學合理地規定國家機關的權力和責任，鞏固行政審批制度的改革成果，慎重設置行政許可權。凡是通過市場機制、社會中介組織或事后監督能夠解決的事項，一律不設立行政許可程序，切實防止把在改革中已經被取消或弱化的審批權、許可權、收費權等，通過立法予以恢復或強化，促進政府職能轉變到“經濟調節、市場監督、社會管理和公共服務”上來。

3、創新立法機制。要拓寬法規起草渠道，建立開放的、多元的起草機制。對關系到部門利益調整以及綜合性強、涉及面廣、一個部門難以單獨起草的法規，可由市人大有關專門委員會、市政府法制辦牽頭或組織起草，吸收專家、學者共同參與調研、起草、論證，形成立法工作者、專家學者和實際工作者相結合的法規起草機制，以發揮各自的優勢和長處，提高法規起草質量。要進一步完善法規審議機制，提高審議質量和效率。要重視發揮委員和代表在立法中的主體作用，堅持和完善法規草案的兩審制，對一些重要法規草案，要堅持分組審議與聯組審議相結合，保證委員充分審議、發表意見，提高審議質量；要堅持和完善法規草案的專業審議和統一審議制度，互相配合、互相支持、優勢互補、形成合力。要以執法監督促進立法工作，建立健全法規跟蹤監督和法規質量評估機制。要把立法工作和執法監督有機結合起來，每年選擇若干件法規，開展“立法回頭看”活動，切實做好法規實施情況的跟蹤檢查，加大執法監督力度。要注意調查、了解、收集和整理我市地方性法規實施中的實際問題，善于從法規實施的信息及反饋中調整立法思路，改進立法工作，提高立法質量。

4、創新立法工作方法。一是“開門立法”要有新舉措。要堅持以立法公開促進立法民主，充分運用法規草案公開登報、立法聽證會、座談會、論證會等各種形式，廣泛征求社會各階層、各方面的意見。不斷改進和完善立法公開制度，拓展人民群眾參與地方立法活動的途徑和渠道，擴大人民群眾對立法工作的知情權，保障人民群眾通過多種形式參與地方立法計劃的制定、法規草案的起草、審議和修改等活動，實現立法機關與社會公眾的互動，切實防止立法中“利益部門化”和“部門利益法制化”等問題。二是工作方法要有新的轉變。一方面法規草案征求意見的時間要寬裕，以便大家更充分地發表意見；另一方面，對各地、各方面提出的意見、建議進行匯總、整理后，在“寧波人大信息網”上公布，以提高社會各界參與立法的積極性。三是調查研究要有新改進。要緊緊圍繞“六大聯動”戰略、“平安寧波”、“法治寧波”建設，認真開展調查研究，從理論和實踐的結合上不斷研究新情況、解決新問題，把地方立法工作提高到一個新水平。