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《中華人民共和國各級人民代表大會常務委員會監督法》（以下簡稱監督法）于2006年8月27日由十屆全國人大常委會第二十三次會議通過，將于2007年1月1日起施行。

立法和監督是憲法賦予人大的兩項重要職權。這兩項職權的行使，都需要有相應的法律使之制度化、規范化、程序化。對立法權的行使，立法法已經作了規定。對監督權的行使，這些年各級人大常委會進行了積極的探索和實踐，積累了有益的經驗，但至今還缺乏統一的法律規范。現在，我國進入了改革發展的關鍵時期，深刻變化的國際環境，艱巨繁重的改革發展任務，復雜多樣的社會矛盾和問題，都對發展社會主義民主政治、建設社會主義法治國家提出了新的要求。加強人大監督以及各方面的監督，是發展社會主義民主政治、實施依法治國基本方略的重要內容，也是我們做好改革發展穩定各項工作、維護人民群眾利益、構建社會主義和諧社會的必然要求。因此，在新的形勢下，監督法的頒布與實施，對于堅持完善人民代表大會制度，加強人大監督工作，促進依法行政、公正司法，維護最廣大人民的根本利益，是具有重大意義的。

一、權力必須受監督

早在1945年7月，抗日戰爭勝利前夜，褚輔成、黃炎培等六位參政員到延安訪問，見到同志。黃炎培先生向同志提出一個十分重大的問題。他說：“我生六十多年，耳聞的不說，所親眼看到的，真所謂‘其興也浡焉’，‘其亡也忽焉’，一人，一家，一團體，一地方，乃至一國，不少單位沒有能跳出這周期率的支配力。”“一部歷史，‘政怠宦成’的也有，‘人亡政息’的也有，‘求榮取辱’的也有。總之沒有能跳出這周期率。中共諸君從過去到現在，我略略了解的了。就是希望找出一條新路，來跳出這周期率的支配。”同志回答說：“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主。只有讓人民來監督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息。”這個斬釘截鐵的回答，講得非常深刻。

85年來，中國共產黨歷經革命、建設和改革，已經從領導人民為奪取全國政權而奮斗的黨，成為領導人民掌握全國政權并長期執政的黨；已經從受到外部封鎖和實行計劃經濟條件下領導國家建設的黨，成為對外開放和發展社會主義市場經濟條件下領導國家建設的黨。針對黨的這種歷史方位和面臨的復雜形勢、嚴峻考驗，黨的十六大把“加強對權力的制約和監督”作為政治建設和政治體制改革的一項重大任務，突出地提到了全黨同志和全國人民的面前。

加強對權力的監督，根本的目的就是要保證我們的國家機關和國家工作人員始終堅持全心全意為人民服務的宗旨，做到權為民所用、情為民所系、利為民所研謀，永遠不變質、不變色。我們時刻不可忘記，在我國，只有人民才是國家和社會的主人，國家工作人員都是人民的公仆。這是我們黨和國家的性質決定的。同時，又要看到，黨的執政地位又使我們遇到了新情況、新問題、新考驗。執政了，人民委托我們的國家工作人員管理國家事務、經濟和文化事業、社會事務，當了“官”，由此也就產生了國家工作人員身份的二重性及其手中權力的二重性：國家工作人員本質上是人民的公仆，同時又是人民建設新社會的領導者；國家工作人員手中的權力本質上是屬于人民的，同時這種權力又主要是通過國家工作人員來行使的。這種身份和權力的二重性是客觀存在，如果我們的國家工作人員不能始終保持清醒的頭腦，擺正自己與人民的關系，正確地看待和運用手中的權力，再加上封建殘余思想的影響，人民的公仆就有可能變為人民的主人，人民的權力就有可能轉化為個人的權力，由此就會產生官僚主義、命令主義甚至站在群眾頭上作威作福。特別是在對外開放和發展社會主義市場經濟的條件下，有些國家工作人員抵御不住拜金主義、享樂主義、極端個人主義的誘惑，由此就會產生以權謀私、權錢交易、貪贓枉法、腐化墮落這些消極腐敗現象。2004年9月，黨的十六屆四中全會通過的《中共中央關于加強黨的執政能力建設的決定》深刻指出：“無產階級政黨奪取政權不容易，執掌好政權尤其是長期執掌好政權更不容易。黨的執政地位不是與生俱來的，也不是一勞永逸的。”并尖銳指出：“黨風廉政建設和反腐敗斗爭關系黨的生死存亡。黨越是長期執政，反腐倡廉的任務越艱巨，越要堅定不移地反對腐敗，越要提高拒腐防變的能力。”從根本上解決腐敗問題，關鍵在于制度，要把公仆對主人負責、受主人監督納入制度化、法律化的軌道。具體來講，中國特色社會主義法律制度要保證國家機關及其工作人員正確行使人民通過法定程序賦予的權力、防止濫用權力，兩種重要機制是不可缺少的：一是制約。用整體權力格局的設置與運作，制約特定權力的行使；用整體利益格局的設置與運作，制約特定利益的取得。“一條龍”(自己設定規矩、自己執行、自己監督自己)不行，“一支筆”不行，“一言堂”不行。二是監督。任何一種權力的行使，都要受其外部的另一種權力的監督，歸根結底，要受人民監督。

同志在革命戰爭時期說過：政治路線確定之后，干部就是決定的因素。鄧小平同志深刻總結我國歷史的與現實的、正面的與反面的經驗，特別是十年內亂的沉痛教訓，并研究了國際的經驗，強調指出：“最重要的是一個制度問題”，“制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面”。至于“”這種全局性的、長時間的嚴重錯誤，“不是說個人沒有責任，而是說領導制度、組織制度問題更帶有根本性、全局性、穩定性和長期性”。在我們黨成為執政黨以后，尤其是在對外開放和發展社會主義市場經濟的條件下，重溫兩位偉人的教導，我們更加深切地體會到：政治路線確定之后，最重要的是一個制度問題；制度確定之后，干部就是決定的因素；為了保證干部正確行使權力、防止濫用權力，必須對權力加以制約和監督。國家工作人員特別是領導干部都要明確，依法治國本身就包含了把行使國家權力、行政權力、司法權力納入制度化、法律化的軌道。由于憲法和法律的許多規定主要是要靠國家機關及其工作人員貫徹執行的，依法治國的主體是國家政權，依法行政的主體是政府，公正司法的主體是法院和檢察院。從這個意義上說，依法治國、依法行政、公正司法，先要依法治“官”、依法治權(這里講的“治”并不是簡單地懲治。懲治只適用于違法犯罪的情況，那是事后的、消極的“治”。事前的、積極的“治”，是對國家機關及其工作人員的行為進行規范、制約、監督)，以此保證國家機關及其工作人員嚴格按照法定的權限和程序辦事，正確行使權力，防止濫用權力，在各自職責范圍內把事情辦好。

總之，國家工作人員特別是領導干部，都要從鞏固我們黨的執政地位、鞏固國家政權的高度，自覺接受監督，始終堅持全心全意為人民服務的根本宗旨，全面貫徹“三個代表”重要思想，貫徹依法治國基本方略。

二、加強人大監督是堅持和完善黨和國家監督體系的重要方面

對權力的監督，涉及黨的干部、政府的干部、法院和檢察院的干部。監督工作的面很寬，人民要求通過監督解決的問題也是錯綜復雜的，大體上有這樣幾類互相聯系又互相區別的問題：

一是思想作風問題。在中，反對主觀主義以整頓學風，反對宗派主義以整頓黨風，反對黨的八股以整頓文風，取得了很大的成效，這是大家都熟悉的。在黨成為執政黨以后，特別是對外開放和發展社會主義市場經濟的條件下，無論在黨內，還是在社會上，的確存在著一個思想作風不正的問題。這主要應靠思想教育來解決。

二是具體方針政策問題。講方針政策，有總的方針政策，又有具體的方針政策。列寧說過，對具體問題要作具體分析。中央確定的總方針、總政策是正確的。但在執行中，具體的方針政策又要隨時隨地根據具體情況來實施運用，往往需要經過群眾性的探索、試驗，走一步、看一步，從群眾中來、到群眾中去，充分發揚民主，集思廣益，在這個過程中，缺點、失誤難以完全避免，當然要力求減少一些缺點、失誤。在這方面，大多不是什么不正之風的問題，而是總結經驗教訓的問題。其中，也有些缺點、錯誤與不正之風有關，但不能一概地把它們都與不正之風混為一談。

以上兩類問題基本上不是黨紀國法的問題，而是批評和自我批評、檢查糾正的問題。

三是違紀問題。中國共產黨在國家政治生活和社會生活中居于領導地位，很多方面工作的好與壞、成績與問題，往往同黨員、特別是黨員干部分不開。黨有黨章、黨紀。違紀的，應由黨組織去處理。比如，有的黨員違法亂紀，黨的紀律檢查機關提出撤銷他的黨內外一切職務。撤銷他的黨內職務，當然是黨組織的事。撤銷他的黨外職務，則屬于建議的性質，還要由有關國家機關依照法定程序處理。

四是違反政紀問題。一個政府工作人員，他工作得好與壞、成績與問題，政府最了解。違反政紀的，應由政府去處理。在政府內部，有上級政府對下級政府的監督，有政府對所屬部門的監督，還有監察、審計、財政等專項監督。

五是違反法紀問題。違法犯罪的，誰管?司法機關管。公民在法律面前一律平等，這是我國社會主義法制的一條根本原則，已經寫進憲法。不論是誰，黨員、非黨員，領導干部、普通公民，只要違法犯罪，都要依法懲處。

以上三類屬于執行黨紀、政紀、法紀的問題，應分別由黨組織、政府、司法機關去處理，而不是人大所能處理的。

經過多年努力，我國已經建立并在逐步完善黨內監督制度，以解決黨紀問題；已經建立并在逐步完善行政監督制度，以解決政紀問題；已經建立并在逐步完善司法監督制度，以解決法紀問題。此外，還有民主監督、群眾監督、輿論監督，等等。這些監督制度，同人大監督制度一起，共同構成了黨和國家的監督體系。這個監督體系是全方位、多層次的，實踐證明是符合我國的國情和實際并行之有效的。

在黨和國家監督體系中，人大監督什么？面對現實生活中存在的這樣那樣的問題，各級人大代表、人大常委會組成人員、廣大人民群眾久已熱切期盼監督法早日出臺，以切實加強人大監督。

加強人大監督，首先需要明確人大的性質與職權和人大監督在黨和國家監督體系中的地位與作用。人民代表大會制度是我國的根本政治制度，是人民當家作主的根本途徑和最高實現形式。人大對政府、法院、檢察院進行監督，是憲法賦予人大的一項重要職權，是黨和國家監督體系的重要組成部分，當然是很重要的監督。依據憲法制定的監督法規定，縣級以上各級人大常委會，作為同級人大的常設機關，它所進行的監督概括起來有兩種，一是法律監督，二是工作監督。所謂法律監督，就是：不論下一級人大及其常委會，還是同級政府，如果他們在法定權限內制定的法規、規章和作出的決議、決定或的決定、命令是違法的或不當的，縣級以上各級人大常委會通過備案審查，有權力、有責任予以撤銷，以維護社會主義法制的統一和尊嚴。所謂工作監督，主要是通過聽取和審議“一府兩院”的專項工作報告、執法檢查等形式，確保憲法和法律得到正確實施，確保行政權、審判權、檢察權得到正確行使，確保公民、法人和其它組織的合法權益得到尊重和維護。也就是說，人大及其常委會行使國家權力的特點決定，它只作決定而并不執行。誰執行?政府執行，政府是國家權力機關的執行機關。法院、檢察院是司法機關，依法獨立行使審判權、檢察權，但要接受人大及其常委會的監督。因此，人大常委會如果不把法律監督和工作監督搞好，就會失職；如果具體辦理依法應由政府和法院、檢察院辦理的事情，就會越權。人大常委會對政府和法院、檢察院進行監督，既不能失職，又不能越權。有了重大問題，能不能管?能管。依照憲法和法律的規定，人大常委會有權提出質詢案，必要時可以組織關于特定問題的調查委員會，還有權提出撤職案。這些職權的行使，監督法都作了相應的規定。人大常委會受不受監督?受監督。人大常委會要向同級人大報告工作，對它負責，受它監督。人大及其常委會無權監督人大代表，而是受人大代表監督的。人大代表受誰監督?受原選區選民或原選舉單位監督。

總之，為了解決有些地方、部門、國家工作人員存在的這樣或那樣的問題，我們必須在中國共產黨的統一領導下，方方面面各負其責，密切配合，把各自的監督工作都做好，充分發揮黨和國家監督體系的整體功能，才能把問題處理得比較好、比較恰當。

三、人大監督要體現自身的特點和發揮自身的優勢

在黨和國家監督體系中，人大監督的特點最主要的有三點：一是它的民主性。人大是人民選舉產生，對人民負責，受人民監督，代表人民行使國家權力的。人大工作實行合議制，不論制定法律，還是就重大問題作出決定，都是按照民主集中制的原則，充分發揚民主，集眾思廣眾益，集體行使權力，集體決定問題，力求真正集中和代表人民的意志和利益。因此，人大監督是代表人民對“一府兩院”工作進行的監督，最能直接反映人民的呼聲和要求。二是它的全局性。人大不論制定法律，還是就重大問題作決定，都是從制度上解決全局性問題的，按照法律和人大決定解決具體問題是政府和法院、檢察院的職責。這樣一個體制有利于人大站在全局的高度，緊緊圍繞黨和國家工作大局，抓住關系改革發展穩定和群眾切身利益、社會普遍關注的重大問題開展監督。三是它的權威性。人大作為國家權力機關的監督，是代表國家進行的監督，是最高層次的監督，是具有法律效力的監督，因而具有很大的權威性。這些特點決定，人大監督的優勢在于它能把堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國有機統一起來。黨的領導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質要求，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略，人民代表大會制度是把三者有機統一起來的重要制度載體。

我國憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬于人民。”這是我們國家制度的核心內容和根本準則，也是整個憲法的基本精神。在人民享有的“一切權力”中，最根本、最重要的是人民通過人民代表大會制度掌握國家權力，以此保證國家制定的法律和方針、政策能夠體現人民共同意志、維護人民根本利益、保障人民當家作主。人大常委會在監督工作中體現自身的特點和發揮自身的優勢，最重要的是要處理好以下三個關系，也是三個重大原則問題：

一是要處理好加強人大監督與堅持中國共產黨的領導的關系。要把中國的事情辦好，從根本上講，取決于我們黨，取決于黨的執政能力和領導水平，取決于黨的先進性和戰斗力。我國憲法第一條就開宗明義地明確規定：“中華人民共和國是工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的人民民主專政的社會主義國家。”工人階級的領導是通過它的政黨實現的。中國共產黨是工人階級的先鋒隊，同時是中國人民和中華民族的先鋒隊，是執政黨。堅持黨的領導是歷史的結論、人民的選擇，是國家發展、民族振興、中國人民為人類文明作出更大貢獻的根本保證。沒有共產黨就沒有新中國，就沒有社會主義現代化。鄧小平同志深刻指出：“在中國這樣的大國，要把幾億人口的思想和力量統一起來建設社會主義，沒有一個由具有高度覺悟性、紀律性和自我犧牲精神的黨員組成的能夠真正代表和團結人民群眾的黨，沒有這樣一個黨的統一領導，是不可能設想的，那就只會四分五裂，一事無成。”“堅持四項基本原則的核心，就是堅持黨的領導。”黨的十五大繼承并在新形勢下發展鄧小平民主法制思想，把依法治國提到了黨領導人民治理國家的基本方略上來。同志在那次中央全會上所作的報告中強調指出：“依法治國，就是廣大人民群眾在黨的領導下，依照憲法和法律規定，通過各種途徑和形式管理國家事務，管理經濟文化事業，管理社會事務，保證國家各項工作都依法進行，逐步實現社會主義民主的制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。”這就把堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事統一了起來，從制度上和法律上保證黨的基本路線和基本方針的貫徹實施，保證黨始終發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，從而也就準確地確定了黨、人民與法的關系，就是：黨領導人民制定憲法和法律，黨又領導人民遵守、執行憲法和法律，黨自己也必須在憲法和法律的范圍內活動。只有這樣認識問題，人大常委會才能在監督工作中自覺地、切實地堅持黨的領導。

二是要處理好加強人大監督與支持政府、法院、檢察院依法行使職權的關系。按照憲法確定的人民代表大會制度，國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人大產生，對它負責，受它監督。這一點同西方國家實行的“三權鼎立”政體是有本質區別的。人大及其常委會的職責是審議、決定國家全局的、長遠的、重大的問題。它并不代替依照法律規定屬于政府、法院、檢察院的職權。在人大統一行使國家權力的前提下，對國家的行政權、審判權、檢察權又有明確劃分。國家權力機關和國家行政機關、審判機關、檢察機關雖然職責分工不同，但目標是完全一致寺的，都要在黨的統一領導下依法獨立負責地履行職責、協調一致地開展工作。我國的這種政體有利于各個國家機關各司其職，既避免權力過分集中，又使國家的各項工作能夠有效地進行。

三是要處理好加強人大監督與一切依靠人民、一切為了人民的關系。憲法規定：“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民群眾的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務。”吳邦國委員長指出：“人大的最大優勢是密切聯系群眾，最大危險是脫離人民群眾。人民群眾的根本利益和共同意志，是人大一切工作的出發點和歸宿。只有保持同人民群眾的血肉聯系，更好地代表人民，自覺地接受人民群眾的監督，才能使人大工作保持旺盛的生命力。”人大及其常委會是受人民委托、代表人民行使國家權力的。人民的意志和愿望是它的全部活動的基礎；堅持民主集中制的原則，傾聽群眾呼聲，反映群眾意愿，集中群眾智慧，集體行使職權，集體決定問題，是它的全部活動的特點；維護最廣大人民的根本利益是它的全部活動的出發點和落腳點。

總書記指出：“人大監督應該堅持民主集中制，依照憲法和法律規定，把關系改革發展穩定大局和群眾切身利益、社會普遍關注的問題作為監督重點，綜合運用聽取和審議工作報告、執法檢查等形式，切實加強對帶有普遍性、傾向性的問題的監督，進一步增強監督工作的針對性和實效性。”這樣做，人大監督就能真正體現自身的特點、發揮自身的優勢。