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實施政府采購制度是財政支出領(lǐng)域的一項重大改革，是健全和完善公共財政體系的重要內(nèi)容，是規(guī)范財政支出行為、節(jié)約財政資金、從源頭上防止腐敗的有效形式。我國從1999年起部分省、市實施了政府采購制度，2003年1月1日《政府采購法》正式實施，使政府采購納入法制化軌道。《政府采購法》實施兩年來由于沒有出臺實施條例或?qū)嵤┘殑t，在具體操作上遇到了一定的困難，經(jīng)過幾來的工作實踐，我認為《政府采購法實施條例》應(yīng)明確以下五個方面的問題：

一、明確“政府采購的范圍”問題

明確“政府采購的范圍”問題，實際是“財政性資金”的概念及范圍模糊不清問題。政府采購法第二條規(guī)定：“本法所稱政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法指定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。”由于以前國家法律、法規(guī)對“財政性資金”這個概念沒有統(tǒng)一的規(guī)定，政府有關(guān)部門、政府采購業(yè)務(wù)機構(gòu)對“財政性資金”的理解與政府采購監(jiān)督管理部門不一致，導致大量屬于政府采購范圍的政府采購項目沒有參加政府采購，有些項目需要政府采購監(jiān)督管理部門逐部門、逐單位、逐項目去做工作才勉強納入政府采購，給政府采購監(jiān)督管理部門增加了工作量。另一方面，對“財政性資金”的概念及范圍規(guī)定不清晰，也給違規(guī)處罰帶來困難，如果在《政府采購法實施條例》中對“財政性資金”的概念及范圍不加明確，在存在爭議的情況下對沒有參加政府采購人進行處罰，很容易導致行政復(fù)議。鑒于以上情況，筆者認為，在《政府采購法實施條例》中應(yīng)從以下幾個方面對“財政性資金”的概念、范圍作出明確規(guī)定。

（一）、行政單位財政性資金。包括一般預(yù)算撥款，基金預(yù)算撥款，財政部門按規(guī)定從財政專戶核撥給行政單位的預(yù)算外資金，部分經(jīng)財政部門核準不上繳預(yù)算外資金財政專戶，而直接由行政單位按計劃使用的預(yù)算外資金。

（二）、事業(yè)單位財政性資金。包括財政補助收入、上級補助收入、事業(yè)收入、經(jīng)營收入、附屬單位繳款、其他收入（投資收入、利息收入、捐贈收入等）和基本建設(shè)收入。

（三）、采購人為了履行部門職責實施社會公益項目，使用需要財政預(yù)算內(nèi)、外資金償還的國家發(fā)行債券所籌集資金，使用國家對外借款擔保所籌集資金，使用外國政府及其機構(gòu)貸款資金、使用國際組織或者外國政府援助資金、各種借款等。

（四）、與其他投資人在采購人的土地上聯(lián)合投資。

（五）、除以上四項之外事業(yè)行政的其他各種資金。

二、“工程實行政府采購管理”問題

《政府采購法》把使用財政性資金進行工程建設(shè)納入了政府采購的范圍。《政府采購法》第四條規(guī)定“政府采購工程進行招標投標的，適用招標投標法”國務(wù)院辦公廳《印發(fā)國務(wù)院有關(guān)部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工意見的通知》（國辦發(fā)[200]34號）中規(guī)定：國家發(fā)展計劃委員會（現(xiàn)國家發(fā)展與改革委員會）負責指導和協(xié)調(diào)全國招標投標工作，工業(yè)（含內(nèi)貿(mào)）、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行業(yè)和產(chǎn)業(yè)項目的招標投標活動的監(jiān)督執(zhí)法，分別由經(jīng)貿(mào)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)等行政主管部門負責；各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建筑和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝項目和市政工程項目的招標投標活動的監(jiān)督執(zhí)法，由建設(shè)行政主管部門負責；進口機電設(shè)備采購項目的招標投標活動的監(jiān)督執(zhí)法，由外經(jīng)貿(mào)行政主管部門負責，有關(guān)部門須將監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的問題，及時通知項目審批部門，項目審批部門根據(jù)情況依法暫停項目執(zhí)行或者暫停資金撥付。從以上法律法規(guī)可以看出，使用財政性資金進行工程建設(shè)，雖納入了政府采購范圍，但其招投標活動的監(jiān)督執(zhí)法分別由工業(yè)（含內(nèi)貿(mào)）、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)、建設(shè)行政主管部門負責。財政部門若要參與使用財政性資金進行基本建設(shè)工程招投標的監(jiān)督管理，就涉及到調(diào)整有關(guān)部門現(xiàn)行的管理格局及職責。若在《政府采購法實施條例》中沒有明確規(guī)定“使用財政性資金進行基本建設(shè)工程招投標的監(jiān)督管理，由財政部門負責”，財政部門進行相關(guān)監(jiān)督管理就缺乏法律依據(jù)，將屬于越位行為。

我們認為應(yīng)按以下方法：

（一）政府采購工程項目達到招標投標法規(guī)定的招標限額標準的，實行招標采購，招標程序適用招標投標法。

（二）納入政府采購范圍的各種工程項目中的貨物、大宗建筑材料的招投標管理監(jiān)督，由財政部門負責。

（三）政府采購工程項目達到省、自治區(qū)、直轄市人民政府或者其授權(quán)的機構(gòu)確定的公開招標數(shù)額標準，低于招標投標法規(guī)定的招標限額標準的，由財政部門負責。

三、“采購人采購貨物時指定品牌”問題

在政府采購實際工作中，采購人在向財政部門申報政府采購計劃時，指定品牌問題比較

突出。這時，財政部門需要向采購人做大量的解釋、宣傳工作，這給財政部門增加了很大的工作量。鑒于這種情況，應(yīng)在《政府采購法實施條例》中明確：“采購人采購貨物、工程和服務(wù)時，不得指定貨物的品牌和服務(wù)、工程的供應(yīng)商，不得規(guī)定含有傾向性的排斥潛在供應(yīng)商的特定條款。”

四、“財政（政府采購監(jiān)督管理）部門的職責”問題

財政部門（以下統(tǒng)稱政府采購監(jiān)督管理部門）的職責，雖然政府采購法作了規(guī)定，但未了徹底解決政府采購監(jiān)督管理部門在政府采購工作中缺位、越位以及與集中采購機構(gòu)職責交叉等問題，仍有一些職責需要進一步明確，政府采購監(jiān)督管理部門的職責，在《政府采購法實施條例》中應(yīng)明確為：

（一）政府采購預(yù)算管理。一是制定集中采購目錄和政府采購限額標準。二是編制部門政府采購預(yù)算。

（二）政府采購信息管理。一是管理、維護政府采購信息網(wǎng)站。二是指定政府采購信息媒體。三是政府采購法規(guī)信息及時在指定媒體。四是對招標信息進行監(jiān)督管理。五是政府采購統(tǒng)計報表信息管理。

（三）制定規(guī)章制度。制定政府采購法相配套的規(guī)章制度。

（四）政府采購方式管理。對采購人因特殊情況需要采用公開招標方式以外的采購方式進行審批。制定非公開招標方式審批規(guī)程。

（五）政府采購合同管理。制定政府采購合同范本；受理采購人的政府采購合同備案。

（六）受理供應(yīng)商投訴。制定政府采購供應(yīng)商投訴管理辦法。按照政府采購法規(guī)定的程序受理供應(yīng)商的投訴事項，在規(guī)定的時間內(nèi)對投訴事項作出處理決定，并以書面形式通知投訴人和投訴事項相關(guān)的當事人。

（七）協(xié)助有關(guān)部門辦理政府采購行政復(fù)議事項。當事人對政府采購監(jiān)督管理部門的處理不服申請行政復(fù)議的，協(xié)助有關(guān)部門處理行政復(fù)議事項。當事人對政府采購監(jiān)督管理部門的處罰不服到人民法院起訴的，協(xié)助有關(guān)部門處理應(yīng)訴事項。

（八）監(jiān)督檢查。一是對采購活動及集中采購機構(gòu)的監(jiān)督檢查。對有關(guān)政府采購的法律、行政法規(guī)和規(guī)章的執(zhí)行情況，采購范圍、采購方式和采購程序的執(zhí)行情況，政府采購人員的職業(yè)素質(zhì)和專業(yè)技能等進行監(jiān)督檢查。二是對查出的違法、違規(guī)行為，按照政府采購法的有關(guān)規(guī)定進行處罰。

（九）政府采購專業(yè)崗位任職要求。制定集中采購機構(gòu)、政府采購業(yè)務(wù)機構(gòu)采購人員專業(yè)崗位任職要求；對集中采購機構(gòu)、政府采購業(yè)務(wù)機構(gòu)采購人員進行培訓、考試，考試合格發(fā)給上崗證書。

（十）對集中采購機構(gòu)進行考核。按照財政部、監(jiān)察部指定的《集中采購機構(gòu)監(jiān)督考核管理辦法》的規(guī)定，定期對集中采購機構(gòu)進行考核，并如實公布考核結(jié)果。

（十一）政府采購資金實行財政直接支付。按照《政府采購資金財政直接支付管理暫行辦法》，對政府采購資金實行財政直接支付。

（十二）對政府采購評審專家?guī)爝M行維護和管理。一是按照財政部、監(jiān)察部《政府采購專家管理辦法》征集政府采購評審專家，對其進行資格審查、培訓、考核，考核合格的頒發(fā)聘書。二是對政府采購專家?guī)爝M行管理。

（十三）政府采購貨物（包括基本建設(shè)工程中的貨物、材料，進口機電產(chǎn)品除外）、服務(wù)招標機構(gòu)資格認定的管理。獲得國務(wù)院其他有關(guān)部門和省級人民政府其他有關(guān)部門認定某領(lǐng)域資格的招標機構(gòu)，在承攬政府采購活動開始前，依法到國務(wù)院財政部門或省、自治區(qū)、直轄市人民政府部門登記備案。

五、“對采購人的違規(guī)處罰條款無法實施”問題

政府采購法第七十四條規(guī)定：“采購人對應(yīng)當實行集中采購的政府采購項目，不委托集中采購機構(gòu)實行集中采購的，由政府采購監(jiān)督管理部門責令改正；拒不改正的，停止按預(yù)算向其支付資金，由于上級行政主管部門或者有關(guān)機關(guān)依法給予其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處分”。在實際工作中，政府采購監(jiān)督管理部門的同志普遍反映政府采購法指定的處罰條款較難實施，尤其對應(yīng)實行而未實行政府采購的違規(guī)處罰較難落到實處。究其原因主要是：一是處罰程序規(guī)定不合理。政府采購法規(guī)定：“…由政府采購監(jiān)督管理部門責令改正；拒不改正的，……。”在實際工作中，政府采購監(jiān)督管理部門較難及時發(fā)現(xiàn)、較難及時責令改正，一旦發(fā)現(xiàn)人已完成招標過動，若停止按預(yù)算向其支付資金會使采購人與簽定合同的供應(yīng)商引起合同糾紛，違約的采購人，向供應(yīng)商賠償損失仍由財政負擔。二是處罰太重。動輒就“停止按預(yù)算向其支付資金”，部門預(yù)算是人民代表大會通過的，政府監(jiān)督管理部門“停止按預(yù)算向其支付資金”，按法律程序又涉及調(diào)整年初預(yù)算，是對年初人民代表大會通過的預(yù)算的否定，財政內(nèi)部也較難通過，只能下不為例。三是通報批評涉及對該部門工作的一票否定。一部分同志認為，無法實施“停止按預(yù)算向其支付資金：，可對該單位進行通報批評，實施難度仍然很大。現(xiàn)在各地都在搞行風評議，一旦一個單位違反政府采購的有關(guān)規(guī)定而被政府采購監(jiān)督管理部門通報批評，年終的部門行風評議將被一票否決，采用通報批評也較難實施。政府采購法實施以來，對采購人的違規(guī)處罰條款無法實施一直困擾著政府采購工作，困擾著政府采購監(jiān)督管理部門，若不及時采取補救措施，政府采購法將難以得到貫徹落實。鑒于以上情況，應(yīng)在《政府采購法實施條例》中制定更加行之有效的條款。筆者建議，在設(shè)計處罰條款時，可考慮對采購人直接負責的主管人員和其他直接責任人員，按采購額的一定比例給予罰款。