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按照黨的**精神，試行黨代表大會常任制，是我們黨與時俱進，尋求推進黨內民主的有效載體、取得黨內民主新突破新進步的重大舉措。20**年**市被選為廣東省地級市實行黨代表大會常任制試點單位。**市在試點工作中，進行了積極的有益探索，摸索了一些經驗，碰到了一些疑難問題。在總結試點實踐情況基礎上，我們組成調查組，分別與黨政機關、人大、政協領導干部和組織部門有關人員、國有和民營企業黨組織負責人以及各行業黨代表近百人進行座談，為進一步探索實行黨代表大會常任制提供了研究依據。

一、實行黨代表大會常任制的現實必要性

對于要不要實行黨代表大會常任制，在我們黨內，甚至在一些領導同志中的認識存在差異。持否定意見的認為，現行的黨內制度經長期實踐證明是可行和有效率的，實行黨代表大會常任制，每年開一次黨代表大會，必然會增加會議成本，影響決策效率，形成文山會海，產生新的官僚主義、形式主義。受調查的90％持贊成意見，他們認為實行黨代表大會常任制具有現實必要性。

實行黨代表大會常任制是馬克思主義與時俱進的基本要求。按照馬克思主義建黨原理，黨代會是黨的最高權力機關。為了使黨代表大會能夠及時發揮其最高權力的作用，馬克思、恩格斯主張代表大會實行年會制。1917年十月革命勝利后的蘇聯共產黨在列寧領導時期實行了黨代表大會年會制。我們黨早在一大至三大都實行黨代表大會年會制，后因戰爭因素沒有堅持下來。1956年4月同志在中央政治局擴大會議上提出，可以仿照人民代表大會的辦法，設黨的常任制代表。黨的八大規定實行黨代表大會常任制。1957年后由于黨的指導思想上的錯誤，黨內民主集中制遭到破壞，黨代會常任制未被實行。時隔46年后同志在黨的**報告中再次提出：“擴大在市、縣進行黨的代表大會常任制試點”。從國際共運史和我們黨的歷史看，黨代表大會常任制（或年會制），幾經實行，又幾經停止，但每次新的實行，都體現時代鮮明特征，賦予時代新的內涵，展示時代新的進步。現在，我們黨對加強自身建設規律的認識達到了新的境界，實行黨代表大會常任制，既時機成熟，也非常必要。

實行黨代表大會常任制是推進黨內民主的必然要求。黨內民主是黨的生命。黨內民主的極端重要性，是由黨內民主的性質和功能所決定的。黨內民主的本質是全體黨員在黨內當家作主的政治權利和政治制度。發展黨內民主的目的是要最大限度地調動全黨的積極性、主動性和創造性，使我們黨保持永不衰竭的活力。同時，我們黨作為執政黨，黨內民主與人民民主密切相關，黨內民主發展進程，直接影響著人民民主發展進程。從我們黨的歷史看，多數時期是以黨內民主帶動人民民主發展的。但是當人民民主已向前發展的情況下，黨內民主必須與人民民主相適應。調查反映，95％的認為目前黨內民主滯后于人民民主，這是不爭的事實。實行黨代表大會常任制，正是借鑒人民代表大會的做法推進黨內民主，更好地以黨內民主帶動人民民主發展。

實行黨代表大會常任制度是實現最廣大人民利益的現實要求。“三個代表”重要思想的本質是立黨為公、執政為民。我們黨領導建設中國特色社會主義根本目的是不斷實現好、維護好、發展好最廣大人民的利益，黨的各項方針、政策、措施和工作必須以符合最廣大人民的根本利益為衡量標準。在完善社會主義市場經濟體系的現階段，各級黨委、黨的各級領導干部如何處理國家利益與地方利益、全局利益與局部利益、長遠利益與眼前利益、集體利益與個人利益、領導利益與群眾利益關系，是否統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放的要求抓好全面發展，涉及到黨和領導干部的形象，涉及到黨的人心向背，涉及到黨的領導基礎和執政基礎。現實中各種形式主義、地方保護主義無不與利益驅動密切相關，如在“官出數字，數字出官”的利益驅動下，出現了弄虛作假，短期行為，損害全局和長遠利益等現象。實行黨代表大會常任制，來自各條戰線的黨代表為廣大黨員和人民群眾訴求他們的利益創造了條件，在黨代表大會上如果出現損害廣大人民利益的議案就難于通過，侵害廣大人民利益的干部就難于當選，已當選的也會受到彈劾。

二、實行黨代表大會常任制的目標取向

把握實行黨代表大會常任制的目標取向，是保障常任制健康開展的前提。必須使廣大黨員了解常任制，使廣大黨代表熟悉常任制的運作，明確常任制的目標取向，以高度的政治熱情和責任感參與常任制工作。

要從有利于提高黨的執政能力來把握黨代表大會常任制。從目前情況看，黨代表大會常任制有三項比較具體明確的工作：選人管人；議事管事；議黨管黨。做好這些工作的歸宿點，是加強黨的執政能力建設。黨的**提出，各級黨委和領導干部要不辱使命、不負重托，適應新形勢新任務的要求，努力提高科學判斷形勢的能力、提高駕馭市場經濟的能力、提高應對復雜局面的能力、提高依法行政的能力、提高總攬全局的能力。提高這五種能力，要靠各級領導干部自身努力在實踐中掌握新知識，積累新經驗，增長新本領；要通過實行黨代表大會常任制，擴大黨代表的權利，增加黨代表參與黨內事務決策的機會，選準選好黨委班子成員，增強班子整體能力，提高黨委班子和領導干部的執政水平和領導水平。

要從有利于提高決策民主化科學化來把握黨代表大會常任制。正確的決策來源于對客觀實際情況的綜合分析，分析情況要聽取多方意見，集思廣益。但現實中有的領導干部在作決策前不去掌握實際情況，不愿從實際情況出發，出現“官僚主義決策”和“霸權主義決策”。如有的僅在班子成員小范圍內“走群眾路線”，有的在“官大真理多”的原則下進行“集體討論”，有的對個別領導私下交辦的事“按程序運作”，等等。實行黨代表大會常任制，落實黨代表對黨委重大決策的知情權和參與權，可以在一定程度上減少失誤決策和腐敗決策。**市在這方面進行了積極探索，規定：在市委重要工作部署和重大決策前，要向黨代表通報有關情況，征求代表的意見；圍繞市委重點工作，適時召開代表座談會、研討會，聽取黨代表的意見建議，或組織黨代表實地視察、調研。如圍繞加強縣（區）領導班子思想政治建設、解決集體經濟年收入3萬元以下的村脫貧、搞好關停并轉國企黨建工作、發揮非公經濟黨組織和黨員作用，組織黨代表開展專題調研，為市委正確決策提供依據。實行常任制后，市委注重聽取黨代表的意見建議，比較好地防止決策失誤。

要從有利于加強黨內監督來把握黨代表大會常任制。監督是保證決策落實的重要環節，是防止權力腐敗的重要手段。實行黨代表大會常任制，必須著眼于發揮監督功能。正如小平同志所說：“代表大會常任制的最大好處，是使代表大會可以成為黨的充分有效的最高決策機關和監督機關……代表由于是常任的，要向選舉他們的選舉單位負責，就便于經常集中下級組織、黨員群眾和人民群眾的意見和經驗，他們在代表大會上，就有了更大代表性，而且在代表大會閉會期間，也可以按照適當的方式，監督黨的機關工作”。**市在黨代表大會常任制試點工作中，對發揮常任制監督作用這一目標取向是明確的：在代表大會上黨代表可以對市委、市紀委，市委委員、候補委員和市紀委委員提出詢問及有根據的批評；在代表大會閉會期間，黨代表可以參與對本市各級黨組織執行黨的路線方針政策和開展工作情況進行視察和監督，可以對黨的干部在思想工作作風和廉政勤政等方面進行評議和質詢；有權要求處分違法亂紀的黨員和罷免或撤換不稱職的干部；市委每半年要向黨代表通報工作開展情況，等等。這就把領導機關和領導干部直接置于黨代表監督之下，達到時刻警醒履行好職責、正確行使權力的目的，防止或減少職權腐敗，密切黨群關系。

三、實行黨代表大會常任制的代表素質保障

選好黨代表是搞好常任制的基礎和前提。黨代表大會常任制是推進黨內民主的載體，選舉黨代表也應擴大民主，改進方法，以使選出的黨代表具有廣泛代表性和先進性，確保黨代表的質量。

堅持自下而上和自上而下結合、黨內和黨外結合，擴大黨代表的公認程度。在以往選舉黨代表工作中，一般存在公開不夠、公認不夠的情況，即選舉人只知道候選人名字、未見其人；或上級指定的候選人強調“與上級保持一致”必須選上。這種搞“特殊代表”、“當然代表”和“內定代表”的做法，難于選準選好人。實行黨代表大會常任制，改革選舉黨代表的方法就勢在必行了。黨代表人選一般有兩種情況：一種是現任黨委班子成員，或擬進黨委班子的人選，這種代表人選由黨委指定分散到各選區選舉，不占選區黨代表的名額；另一種是分配到各選區的名額。不管哪一種情況，都必須嚴格按照產生黨代表的程序，采取自下而上由黨員經過充分醞釀后選舉產生。**市在選舉黨代表工作中采取“兩下兩上”的做法得到廣大黨員的肯定：占選區名額的代表選舉，先由支部黨員大會推薦，報上級黨委。上級黨委根據推薦情況，結合組織對這些人選的掌握，以及按照界別比例，研究確定代表初步人選名單，連同直接分配到各選區、不占選區代表名額的初步人選名單，在選區公示若干天后，再正式選舉。在選舉之前，還向選舉人講清每一位初步人選的基本情況和組織意圖。隨著黨內民主的推進，選舉黨代表的工作還需改進：被選舉人要與選舉人見面，發表競選演說；上級分配的人選如果本人不能到會，應向大會遞交并委托他人宣讀書面競選演說。

改革代表結構比例，使黨代表更好地體現“三個代表”要求。現行的市級黨代會代表構成主要有三部分：一是同級黨委委員、候補委員、紀委委員；二是不屬上述委員會成員的同級黨政部門、群眾團體、黨政領導班子和鄉鎮黨委主要負責人；三是各條戰線的優秀黨員代表（包括先進模范人物、專業技術人員、軍隊武警人員）。第一、二部分都是領導干部，一般占代表總數的70％，第三部分約占30％，并且多為有關業務部門或領導“找”出來后提交黨員選舉的。這樣的代表結構比例，在計劃經濟時代經濟成份單一、經濟活動形式高度統一的情況下是可取的。現在，經濟成份、經濟活動形式多樣化，在各種非公經濟組織就業的黨員越來越多。因此，在黨代表名額分配上，必須把各種非公經濟組織也考慮進去，并且這類代表的人數要與經濟比重和在社會中的影響力相適應。**市在20**年換屆選舉中，有6名非公有制經濟組織中的黨員當選市黨代表。從發展來看，今后非公有制經濟組織中的黨代表還要增加，領導干部代表比例要適當減少。

強化業務培訓，保障代表的素質。實行黨代表大會常任制，對黨代表提出了更高的素質要求。這不僅因為要在黨的代表大會選舉中投好票，選好人，更因為代表是常任的，一屆5年內都要發揮作用，履行職責。**市在開展黨代表大會常任制試點工作中，就是重視提高黨代表的素質，比較好地發揮黨代表的作用。如為了保障搞好換屆選舉工作，各選區選出黨代表后到召開黨代會之前，認真抓好黨代表業務培訓，培訓內容包括黨章、黨內選舉條例、黨代表的權利義務、黨的紀律、有關反面案例等。培訓方式由選區單位組織，以集中講課為主，結合座談討論，進行疑難問題處理分析。通過培訓，增強了黨代表的責任意識和法紀觀念，代表選區黨員認真投好莊嚴神圣一票，把市委班子成員選好；換屆結束后，同樣高度重視抓好黨代表的培訓，提高思想業務素質，使之更好地發揮代表的作用。培訓方式以代表團為單位，結合各個時期的工作，由市委黨代表聯絡辦公室（簡稱黨聯辦，下同）組織力量下去巡回授課。培訓內容主要是黨務工作知識，以及如何開展視察調研活動、如何向市委寫議案或建議等。此外，還編印了《黨代表手冊》和《黨代表通訊》，為代表提供自學的業務書刊。黨代表普遍反映，通過培訓，明確了當好黨代表的基本要求，進一步增強了當好黨代表的使命感和責任感。

四、實行黨代表大會常任制的實踐創新

從**市的試點實踐來看，黨代表大會常任制這種民主制度是可行的，作用是明顯的。但是，這項制度在我們黨內經過幾次實行都沒有堅持下來，一些省在市、縣、鎮一級試行了多年至今沒有推廣。結合**的實踐進行分析不難看出，黨代表大會常任制推廣難的原因，除了這項制度本身存在不完善之外，更主要的是人們思想觀念的滯后和受我們黨內現行體制規章的制約。創新是一個政黨永葆生機的源泉。實行黨代表大會常任制，發揮這項制度應有的作用，推進我們黨的建設新的偉大工程，必須解放思想，更新觀念，勇于實踐創新。

創新觀念，明確常任制工作的著力點。制約黨代表大會常任制工作順利推進的首要因素是觀念陳舊，求穩怕亂。有的認為，我黨現行的組織結構穩固，民主渠道順暢，能經得起風浪，即使是東歐、前蘇聯共產黨垮臺風波沖擊也沒有動搖，擔心實行黨代表大會常任制，把握不住民主與集中的平衡點，動搖黨的執政根基；也有的認為實行黨代表大會常任制，發揮黨代表的作用，與現行的發揮黨員和黨的領導干部作用沒有什么大的區別，沒有必要再搞常任制這個形式。持這些觀點的同志實際上有三個誤區：一是混淆了穩定與發展的關系，以墨守成規求穩定。任何事物不進則退，不創新就要落后，就要被淘汰，黨的建設也是如此，東歐、前蘇聯共產黨喪失執政地位的教訓正說明了這一點。實行黨代表大會常任制，目的在于通過新的民主載體加強黨的建設，推動黨的事業發展。二是混淆了黨的領導干部的作用與黨代表的作用關系，以領導干部的作用代替黨代表的作用。黨的領導干部是一級黨組織負責人，要對當地黨的建設和經濟社會發展負責，領導干部作批示、指導工作是代表一級黨的組織。黨代表是一個地方黨員選舉產生的，代表黨員參加黨的代表大會，履行選舉權、表決權和建議權，反映黨員的心聲。如果以領導干部的作用代替黨代表的作用，那么黨代會實質上就變成了干部會。三是混淆了黨員的作用與黨代表的作用關系，以黨員的作用代替黨代表的作用。黨員的作用多數以個體的形式出現，產生個體影響力。黨代表是代表群體黨員發揮作用，產生群體影響力。從以上分析可以看出，領導干部的作用、黨員的作用與黨代表的作用雖有聯系，但發揮作用的著力點和方式方法是有區別的，必須以新的觀念審示黨代表的作用。

創新體制，突破常任制工作的瓶頸。制度帶有根本性、連續性、長期性和穩定性。以往黨代表大會常任制得不到穩步發展的關鍵因素是體制的制約。十多年來，全國各地在黨代表大會常任制試點工作中都試圖在體制上有新突破，各地體制創新雖然不盡相同，但各有利弊。借助各地經驗，結合**的實踐進行思考，提出幾種體制創新方案進行比較。方案一：“**式”。即市委設立黨聯辦，協同有關部門做好市黨代表大會及年會工作，組織代表視察、調研等活動，以及組織代表培訓、受理黨代表來信來訪、收集代表的意見建議等工作；黨聯辦屬市委組織部內設機構；市委其它工作機構不變。這種方案利在機構變動小，工作易銜接。弊在一般每年召開一次全委會，與黨代表年會重疊；黨代表對組織、宣傳、統戰工作難于具體監督到位。方案二：在“**式”的基礎上，取消委員，增至常委15人左右；或取消常委，減至委員15人左右，委員相當于常委角色。這種方案利弊與方案一比較，排除了黨代表年會與全委會重疊外，其它方面大體相同。方案三：參照人大“常務委員會式”，常委會下設組織、宣傳、統戰等工作部門，“常務委員會”負責黨代表大會常任制工作，并對組織、宣傳、統戰、紀檢等部門的工作進行協調和監督，取消委員，增加常委至15人左右。這種方案利在運轉靈便，有權威。弊在創新的力度與保持穩定關系暫時比較難把握。還可以考慮其它方案。不論采取何種方案，都要從創新的成本與效果、利與弊大小來綜合考慮，并注意區域差別，循序漸進，不搞“一刀切”。

創新規章，拓寬常任制工作的思路。實行黨代表大會常任制工作的一個難點就是黨內規章不配套，工作推進時“越軌”的程度難把握。這是因為，黨章是黨內的根本大法，黨內選舉等條例是黨內工作的規范，就全黨來說，必須嚴格執行黨的規章，不能自行其是。實行黨代表大會常任制這項新的制度在現有黨的規章里找不到依據，這就要創新，要突破。黨內工作規章政治性、政策性很強，創新要注意把握度，看是否利于提高黨的領導水平和執政水平，是否有利于推進黨內民主，是否有利于黨員群眾和人民群眾的根本利益。象**市在黨代表年會上補選一名市委委員考慮了三個方案：一是按黨章規定，由候補委員遞補委員；二是從不是候補委員的縣委書記中增選一名市委委員。這一方案從加強縣一級黨的領導出發，突破了黨章規定；三是將原候補委員全部轉為委員，同時增補一名不是候補委員的縣委書記為委員。這一方案同樣突破了黨章規定。應該明確，凡突破黨章或黨內其它條例規定的，都應得到上級組織部門認可。這是開拓創新和與黨中央保持一致結合的基準點。隨著黨代表大會常任制這項制度的推開，會不斷遇到一些難題，不能因為有難題就不去實踐、不敢突破、不敢創新。