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保護耕地，是落實科學發展觀、確保國家糧食安全、維護社會穩定的需要。當前我國嚴峻的耕地形勢，已引起黨中央、國務院的高度重視和警惕。

資料顯示，1997年至2004年間，我國人口增長7000萬，但耕地卻減少了上億畝。2005年10月31日，全國耕地面積更是只有18.31億畝，離“十一五”規劃確定的未來5年耕地保有量18億畝的約束指標，僅差3100萬畝。

這幾年，嚴格控制和保護耕地的通知頻頻下達，但實際實施效果不太明顯。據披露，南方某市水稻種植面積已由1997年360多萬畝，降為165萬畝。而在11個大城市，通過“以租代征”的形式，1541.05公頃農業集體土地被用來修建高爾夫球場和豪華別墅等。

那么，為什么有關方面三令五申要嚴格控制和保護耕地，但政策的落實情況仍不能令人滿意呢？原因主要有：

1、“土地財政”是地方政府熱衷于“圈地賣地”的主要動機。在一些地方，政府從土地上取得的收入會占到地方收入的一半以上，地方財政成為名副其實的“土地財政”。同時，由于土地出讓金數額巨大，與土地相關的收費也是地方政府各部門改善福利的重要途徑；土地直接稅和由城市擴張帶來的間接稅，亦是地方預算內收入的重要部分。

2、違法成本不高，違規違法用地屢禁不止。為了創造政績和追求GDP的增長，個別地方不惜運用各種手段，亂占亂用耕地，搞大廣場、大馬路、工業園區或高科技園區。具體做法有：移花接木，調整基本農田；先斬后奏，在農地轉用時未批先用；謊報軍情，隱瞞信息，用了說未用，多用少報，此處用說成彼處用，等等。

此外，在具體的土地執法實踐中，有法不依、執法不嚴等問題，也不同程度地存在。2006年我國土地違法案件高達131077件，但按照有關部門公布的查處數據，平均每261.6件土地違法案件，才有1人受到刑事處罰；違法土地10萬公頃，平均每199.6公頃才有1人受到刑事處罰。

3、土地政策目標在實施過程中未得到貫徹。中央政府土地政策的目標，主要是保護耕地、保證糧食安全、保護農民利益、保持社會穩定、保持經濟穩定增長。而地方政府要實現增長目標和政績目標，就離不開擴大建設用地；爭取各種大型工程立項、加快本地區工業發展和經濟增長；實現財政目標，增加地方收入和融資規模。這就需要加快農田轉用，擴大建設用地。在此情形下，地方政府可能轉而與銀行、房地產商等聯手，規避國家的監控和管理。這一特殊“利益同盟”的存在和運作，嚴重影響和削弱了國家統一政策規定的效力。

通常來說，中央政府管理和監督的有效度取決于中央政府制訂的政策的正確性和可行性，同時與中央政府的控制能力及地方政府的忠誠度緊密相連。對于中國來說，中央政府要面對全國30多個省級區域，70多個大中城市、600多個市、2000多個縣、幾萬個鎮，管理成本可想而知是非常昂貴的。因此，在這場博弈和較量中，如何完善體制和修訂政策，如何有效遏制地方政府以各種方式加速農田征用和過度擴張城市的欲望，如何建立和完善公共財政體制，怎樣保證地方政府正當合理的財政收入以及消除地方政府的“土地財政”，如何改變地方收入的取得方式等等，都是需要認真研究解決的。

在這里面，一個基本的做法就是嚴格實行問責制，建立健全事前事中事后緊密銜接，覆蓋土地審批、供應、使用、補充和開發全過程，相關部門協調配合的土地監督管理制度。其中，特別應充分發揮土地督察機構的作用。另外，在農村集體建設用地的流轉問題上，急需明晰產權關系，維護農民權益。特別要盡快修改與保護農民土地權益不一致的法律條款，讓農民真正享有土地非農化進程中的土地所有權、收益權和轉讓權，減少侵犯農民土地權益的行為。