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熱點分析

我國在統籌城鄉經濟社會發展方面還存在五大矛盾和問題。

這五大矛盾和問題分別是：

——農村經濟發展水平落后，城鄉居民收入差距仍呈擴大趨勢。盡管我國農業農村發展取得了巨大成績，但農業生產力水平偏低、經營規模普遍偏小、農業比較效益下降、市場化程度不高、產業化不強的特征并未根本改變。農民收入水平與城市居民的差距呈擴大趨勢。

——城鄉公共服務水平不均衡，農村社會事業發展滯后。由于歷史欠賬較多，農村教育、文化、醫療等社會事業的發展還相對滯后，特別是農村社會保障體系建設剛剛起步，無論是覆蓋面還是保障水平，都與城市存在較大差距。

——農業基礎比較薄弱，農村生產生活條件落后。農村特別是中西部地區水利、交通、電力、通信條件較差，目前全國還有2.5億農民飲水安全缺乏保證，近100個鄉鎮不通公路，近1萬個鄉鎮不通瀝青路和水泥路，約200萬戶農村人口用不上電。一些地區村鎮布局不合理，垃圾處理、生態保護設施缺乏。

——農民的民主權利和財產權利尚未得到切實保護，侵犯農民權益問題時有發生。農民土地權益尚未得到有效保護，低價征收征用農民土地、補償不到位等問題較突出，征地糾紛頻繁發生。農民工的權益保障還不到位，農民工工資水平較低，最低生活保障、工傷保險、子女教育、廉租住房等權利缺乏有力的制度保護。

——以工促農、以城帶鄉的長效機制尚未建立，相關政策和體制有待進一步完善。我國總體上進入了以工促農、以城帶鄉的發展階段，但統籌城鄉發展的能力還有待于進一步提高，特別需要下更大決心來調整國民收入分配結構，切實向農村特別是中西部地區農村傾斜。在規范轉移支付、完善農業補貼政策、加強政府支農資金管理等方面，還有大量工作要做。一些涉及統籌城鄉發展的深層次改革，如推進大中城市戶籍制度改革、建立覆蓋城鄉的統一的社會保障體系，以及形成促進農村土地依法流轉的機制等方面，也需要進一步加大改革力度。

對策鏈接

（一）培育城鄉平等的國民意識

意識引導行動，或先有意識、后有行動。要想實現統籌城鄉發展的目標，必須采取統籌城鄉發展的行動，而要采取統籌城鄉發展的行動，必先有統籌城鄉發展的意識。統籌城鄉發展絕不僅僅是政府的事，而是所有國民的事，因此僅政府有統籌城鄉發展的意識還不夠，還需要所有國民都有統籌城鄉發展的意識。統籌城鄉發展的核心是實現城鄉平等競爭或公平競爭，因此培育統籌城鄉發展的意識主要是培育城鄉平等競爭的國民意識，或培養城鄉公平的國民待遇意識。做到這一點絕非易事，因為中國國民受封建等級意識的毒害很深，城市居民有很強的優越意識，而農村居民有很強的自卑意識。迄今為止，我們都很容易從城鄉交流的現實中發現：很多人在意識深處認為市民享有很多特權、農民不能享有國家各種福利保障待遇是天經地義的，一些人對此已習以為常、見怪不怪了。在這種國民意識下，要實現真正的統籌城鄉發展顯然是不可能的。因此，必須下大力氣，通過多種途徑和多種方式，努力培育城鄉平等競爭的國民意識。

培育城鄉平等競爭的國民意識要采取以下行動：黨和政府要消除對宣傳城鄉公民平等意識的顧慮，國民地位平等只會有利于社會穩定，而不會威脅社會穩定，如果長期容許城鄉公民不平等，則反而會真正威脅社會穩定；在城市市民中大規模、持續地開展尊重農民或民工（這個稱謂要盡快取消）的宣傳活動，對那些尊重農民或民工的人和行為進行獎勵，對那些不尊重農民或民工的人和行為進行教育和懲罰；在農村居民中大規模、持續地開展“自尊、自強、自立、自信”的精神文明建設活動，鼓勵農民進城與城市居民平等競爭；要求政府官員和公務員在任何場合都要做尊重農民或民工的表率；通過網絡等媒體開展城鄉國民平等的大討論，激發國民的城鄉平等意識等。

（二）建立城鄉統一的基本制度

統籌城鄉發展的關鍵是建立城鄉統一制度。城鄉統籌發展的含義可以表述為：“城鄉制度統一、城鄉權利平等、城鄉自由互動、城鄉合理分工、城鄉廣泛協作”，其中城鄉制度統一是基礎和關鍵。建立城鄉統一的基本制度包括建立城鄉統一或城鄉相互銜接的財產制度、土地制度、戶籍制度、勞動就業制度、福利保障制度和教育制度、財稅金融制度等。要通過建立城鄉統一的基本制度，賦予或歸還農民憲法和法律規定的、與市民基本相同的產權（包括土地財產權、物質財產權、現金財產權和人力資本產權等）、自由選擇權（包括自由擇業權、自由遷徙權、自由投資權、自由流通權、自由退出經濟組織權、自由選擇經營品種權、自由選擇經營方式權、自由結社權、自由表達意見權等）和平等交易權（包括平等納稅權、平等非稅負擔權、平等福利權、平等財政支出享受權、平等國有資產享受權、平等受教育權、平等價格權、平等選舉權和被選舉權、平等自我保護權、平等無償勞動權等）。建立城鄉統一基本制度是統籌城鄉發展的最大難點，也是最為關鍵的舉措。如果我們在建立城鄉統一的基本制度上邁出了實質性步伐，則統籌城鄉發展才會現出希望的曙光，建設社會主義新農村、“以工哺農、以城帶鄉”等戰略才有可能取得實質性進展。

建立城鄉統一基本制度的主要內容如下：建立城鄉統一的產權制度，如建立城鄉統一的土地產權制度（含城鄉銜接的土地使用權和所有權流轉制度）、住房產權制度、資金產權制度等；建立城鄉統一的價格制度，如實行城鄉統一、自由的價格制度，徹底消除工農業產品價格“剪刀差”，打破壟斷行業的壟斷定價，減少對部分農產品的保護定價，提高農業本身的競爭力；建立城鄉統一的戶籍制度，按照國際慣例，建立城鄉統一的以身份證管理為核心的人口流動制度和戶籍管理制度；建立城鄉統一的就業制度，如建立城鄉統一的勞動擇業制度、就業和失業登記制度、就業保障制度，建立覆蓋城鄉的人才和勞動力服務網絡；建立城鄉統一的福利保障和教育制度，如逐步建立城鄉統一的養老和醫療保障制度、最低生活保障制度、教育制度，凡是城市居民享有的各種福利保障和教育待遇，作為中華人民共和國公民的農民也應同樣享有；建立城鄉統一的財稅金融制度，如逐步統一城鄉稅制，統一城鄉居民的非稅負擔，使城鄉的財政支出與其人口比例大致相適應，對農村金融資金的轉移進行適當的限制等。

（三）提供城鄉公平的公共服務

政府在統籌城鄉發展中發揮著非常重要的作用，政府發揮作用的主要方式是提供城鄉公平的公共服務。公共服務屬于經濟學中的公共產品，具有外部性，必須要由政府來提供。公共服務包括保護國家安全、維護社會秩序、發行貨幣、穩定宏觀經濟、擴大就業、保護弱勢群體、進行基礎設施建設、保障基礎教育、保障公共醫療衛生服務、保障基本福利、維護公共安全、節約資源、保護環境、穩定人口、倡導現代精神文明等。在這些公共服務中，城鄉差別不大的有保護國家安全、維護社會秩序、發行貨幣、穩定宏觀經濟、節約資源、保護環境、穩定人口、倡導現代精神文明等；城鄉差距較大或城鄉不太公平的有擴大就業、保護弱勢群體、進行基礎設施建設、保障基礎教育、保障公共醫療衛生服務、保障基本福利、維護公眾安全等。按理說，既然是公共服務，就應面向所有公眾或國民公平地提供，但長期以來我國由于實行城鄉分割制度，在提供后一部分公共服務時主要偏向城市居民，對農村居民的這一部分公共服務嚴重滯后和短缺。要想實現城鄉統籌發展，就必須由政府提供城鄉公平的公共服務。

政府提供城鄉公平的公共服務包括：提供城鄉公平的就業保障服務，將農民的就業也納入國家就業保障體系；按照與城市基本相當的標準，保護農村的弱勢群體，如“五保戶”、殘疾人員等；與城市一樣，將農村的基礎設施建設納入國家財政支出范圍；在農村實行與城市標準基本相同的九年制義務教育，按照統一的高考標準錄取農村的考生；參照城市的標準，為農民提供公共醫療衛生服務；按照統一的標準設立農村的最低生活保障；對農民也實行與市民一樣的勞動保護；逐步統一城鄉計劃生育政策，實現城鄉之間人口的均衡增長；盡快按照基本相同的標準和協調一致的步驟來實施城鄉資源環境保護等。考慮到農民過去做出了較多的奉獻和犧牲，按照十六屆三中全會的要求，今后新增的教育、衛生、文化等事業經費應主要用于農村，加大對農村的財政轉移支付力度。與此同時，要著重推進如下有利于統籌城鄉發展的政府體制改革：推進政府管理體制改革，如減少政府層次、精簡政府機構、轉變政府職能、培育農村自治組織等；推進干部管理制度改革，如重視農村基層干部的培養和提拔、加強上下級之間干部的交流等；推進行政區劃體制改革，如按照經濟區域的要求，適當調整行政區劃；推進城鎮管理體制改革，如促進不同等級城市或城鎮之間的公平競爭，減少上級城市對下級城市或城鎮的收入上繳等；在國務院設立農村工作委員會，將農業部與其他農業機構整合起來等。

（四）推進城鄉協調的經濟發展

協調城鄉經濟發展是統籌城鄉發展的基礎，因為城鄉就業、收入、建設和福利統籌等都依賴于城鄉經濟協調發展，培育城鄉平等競爭的國民意識、建立城鄉統一基本制度和政府提供城鄉公平的公共服務也有賴于城鄉經濟協調發展。協調城鄉經濟發展包括：協調城鄉經濟增長，實現城鄉GDP（或人均GDP）的均衡增長；協調城鄉產業發展，使城鄉之間在市場機制的引導下，充分發揮各自比較優勢，發展特色優勢產業，形成合理的產業分工，實現產業優勢互補；協調城鄉企業發展，實現城鄉各類企業之間公平競爭，使城鄉企業在城鄉之間自由流動和優化配置；協調城鄉要素配置，實現城鄉之間勞動力和人口的自由流動，按照平等交易（或等價交換）原則，實現城鄉之間資金、土地、技術等要素的優化配置。

推進城鄉協調的經濟發展要重點做好以下工作：制定城鄉經濟協調發展的總體規劃，明確指導思想、基本原則、發展目標、總體思路、重點行業、重點地區和保障措施等；建立城鄉經濟協調發展的利益機制，如建立城鄉產業發展品牌共享機制、上下游產業間的利益共享機制等；建立城鄉經濟協調發展的互動網絡，如建立城鄉產業連鎖網絡，大力發展橫跨城鄉的產業集群；開展城鄉經濟協調發展的項目布局，適當增加農村的產業項目，或促進城市項目向農村輻射；營造城鄉經濟協調發展的合理環境，如放寬農民創業的行業準入，降低農民創業的門檻，建立農民進城創業的援助機制（如廉租公寓、投訴中心等），設立統籌城鄉居民創業的信息服務網絡，提高農民的就業競爭力等。

（五）推進城鄉統籌的規劃建設

統籌城鄉發展最終必須落實到物質形態上，只有當人們從物質形態上看到城鄉之間各有特色和優勢，整體差距不大，才能說基本實現了城鄉統籌發展。要實現城鄉之間在物質形態上的統籌發展，主要看基礎設施建設和房屋建設。而基礎設施建設和房屋建設都離不開規劃。因此，統籌城鄉發展的一個重要內容是推進城鄉統籌的規劃建設。當然，由于城市與農村在人口密度、資源稟賦、產業結構等方面明顯不同，統籌城鄉的規劃建設并不一定要求城鄉完全一致，關鍵是要各有特色，在規劃上要統一進行，在總體建設水平上不能差得太遠，在基礎設施和房屋的維護上要基本接近。目前，中國的城鄉規劃剛開始考慮統一，城鄉基礎設施和房屋建設的檔次差距還很大，與發達國家相比相差甚遠，推進城鄉統籌的規劃建設任務十分艱巨。

推進城鄉統籌的規劃建設可考慮從如下一些方面入手：盡快制定《城鄉規劃法》實施細則，將其落實到城鄉規劃的實踐中去；組織有關力量，制定全國及各地的城鎮體系規劃（或城市群規劃或城市帶規劃或都市圈規劃），將規劃范圍內的農村也一并考慮進去；引導各地的新農村建設規劃，將新農村建設規劃與城鎮化規劃有機銜接起來，避免就農村建設農村；鼓勵各地制定交通、通訊、供電、供水、供熱、供氣等基礎設施建設規劃，搞好城鄉基礎設施的銜接，形成覆蓋城鄉的基礎設施網絡；加大對農村基礎設施建設的投入，扎實推進新農村建設；制定農村房屋建設的規范標準，引導農民自建住房，突出各地特色，避免千鎮一面、萬村一律等。

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統籌城鄉發展要做到“四個防止”

高衛紅

近年來，黨和政府高度重視“三農”問題，統籌城鄉發展邁出了堅實步伐。但另一方面，由于城鄉一體化發展在很大程度上還處于探索階段，所以在某些微觀層面還存在類似于“一陣風”、“表面文章”等現象。這些現象的存在使城鄉一體化發展的成果打了折扣，不利于提高農民群眾建設新農村的積極性。因此，在統籌城鄉發展中，亟待建立長效機制，做到“四個防止”。

第一，要堅持腳踏實地，建立長遠目標，防止“一陣風”。目前在有些地方，城鄉一體化發展“一陣風”現象屢見不鮮。例如，在農村垃圾處理方面，有的地方一開始緊鑼密鼓，從鄉鎮到村莊普遍配備了設施，安排了人員，似乎從此后農村環境臟亂差現象一去不復返了，但是時隔不久，由于疏于監管，或者工作重心的轉移，農村的垃圾池遍地狼藉，再也無人及時清理。在村村通油路方面，有些地方迅速行動，很快把公路修到了農民的家門口，但是剪彩的鞭炮聲余音未了，就出現了公路質量和管護問題。有的地方大張旗鼓實行了農村低保，剛開始尚能夠每月及時發放，不久后就不能兌現諾言，低保戶抱怨一個季度還領不到一次低保金。此類現象的出現，引起群眾的不滿，也違背了科學發展觀的根本理念。

城鄉一體化發展是一個需要長期不懈奮斗的過程，不是僅靠幾項政策、幾年時間就可以完成的。尤其是在我國，農村人口眾多，面積廣大，長期以來積累的“三農”問題不是一朝一夕就能解決的。這些年來，我國提出統籌城鄉一體化發展，注重城市與鄉村的協調發展，讓農村居民與城市居民共享改革發展的成果，這僅僅是一個開始，也是一個需要夯實基礎的關鍵階段。在這一階段，必須堅持腳踏實地，著眼長遠目標，耐心細致地做好一切基礎工作，切不可把統籌發展變成運動式的“一陣風”。

防止“一陣風”，關鍵是每個地方都要設立一個統籌發展的長遠規劃并嚴格遵循。這一規劃不因領導人的變動而改變，不因工作重心的轉移而忽略。這一規劃要全面、科學，能夠為當地工作的目標考核提供參照。有了這樣一個發展目標，就可以循著一個方向做下去，把統籌城鄉發展的每一項工作做細做實，而不是盲目跟風或者敷衍了事。

第二，要堅持全面發展，爭取以點帶面，防止片面追求亮點。統籌城鄉一體化發展，離不開亮點的示范引導作用。這里所說的亮點，不是形象工程的亮點，而是實實在在地能夠對城鄉一體化全局工作產生借鑒作用的亮點。近年來，全國各地城鄉發展亮點紛呈，僅山東就有滕州的土地流轉，諸城的農村社區建設，萊蕪的農村居民社會化養老，壽光的現代農業等等。一些區縣、鄉鎮、村莊（社區）也有自己的亮點。這些亮點既有看點，也有思路，既有政策措施，又有具體做法，對整個工作全局的開展產生了非常好的示范帶動作用。

由于亮點的作用十分明顯，各地政府非常重視“亮點工程”，但由此也在個別地方出現了片面追求亮點、忽視全面發展的現象。例如在農村文化建設方面，有一些村建設了設施齊全的文體廣場，這些廣場往往成為領導參觀、外地觀摩的“亮點工程”。但是，還有很多村莊連一個簡易的籃球場都沒有。在農村養老方面，有的地方只重視個別敬老院的建設，把它們建成部分老年人的幸福家園，但是還有很多農村老年人連基本生存問題都難以解決。亮點之“亮”，往往會掩蓋那些較為灰暗的部分。

之所以出現片面追求“亮點”的現象，是不正確的政績觀在作怪。一是個別地方政府認為，解決“三農”問題見效慢，不易出政績，即使勞心費力把每一個村莊都搞好了，也沒有幾個人能夠看到。在路寬路平距離近、領導看起來又方便的地方搞建設，容易出典型出政績被提拔。二是個別部門領導檢查工作，很多時候是走既定的路線，往往是看幾個點，聽一聽匯報，就算大功告成。這就形成了一種片面的工作評價導向，使有關領導干部越來越重視亮點的產生，形成了片面的政績觀。有這樣的發展理念，也就不可能有完整全面的規劃。然而，亮點再亮，也只能是“點”，我們統籌城鄉一體化發展的目的，不是讓一部分農村“亮”起來，而是要讓廣大城鄉協調發展。因此，在抓好亮點的基礎上，必須堅持全面發展，爭取以點帶面。

第三，要堅持因地制宜，尊重地區差異，防止“一刀切”。推進城鄉一體化發展沒有一成不變的經驗和模式。在我國，由于各地經濟基礎不同，自然條件不同，發展水平不平衡，因此推進城鄉一體化發展一定要因地制宜，采取靈活多樣的方式。從發展速度來說，對于經濟基礎比較好、經濟社會發展水平比較高的地方，其城鄉一體化發展的起點可以高一些，步子可以快一些；而對于經濟社會發展水平比較低的地方，在發展規劃、產業布局、基礎設施建設等方面，應更加注重做好基礎工作，穩中求進。從發展方式來說，每一個地方都要把握好自身特點，努力發揮本地優勢，切不可盲目照搬他人經驗。

在當前階段，忽視地區差異搞“一刀切”的現象并不少見。例如有個別地方在對當地氣候、土壤等條件沒有全面分析的情況下，盲目發動群眾連片種植某種經濟作物，有時給群眾帶來不必要的損失。有些地方一味追求土地流轉的規模，不顧各鄉鎮土地資源特點和經濟發展差異，統一制定流轉指標，使基層干部無所適從。有的地方不具體分析當地的財力物力狀況和群眾的實際需求，在農村一律實行集中居住，不僅造成了不必要的浪費，而且導致農村建設“清一色”，無特色。

之所以出現“一刀切”現象，是因為一些地方政府在統籌城鄉發展中存在急躁情緒。其初衷是可以理解的，都希望“三農”問題解決得快一些，讓農民群眾早一天過上好日子。于是，急于推廣成功的做法，急于照搬外地的經驗，結果事與愿違，事倍功半。

防止“一刀切”現象，需要做好調查研究，充分認識本地區的基本情況，摸清自己的家底。每推行一項措施，要聽取專家的建議，傾聽群眾的心聲。要尊重鄉鎮與鄉鎮的不同，村莊與村莊的差異。防止“一刀切”現象，還需要克服急躁冒進的思想，堅持水滴石穿的精神，只要找準適合當地的科學發展思路，就耐下心來，一步一步去做，堅持數年，必有好處。

第四，要堅持科學引導，調動群眾積極性，防止政府包辦。統籌城鄉一體化發展，政府的角色是引導和服務，發展的主角是廣大的農民群眾。因此，要千方百計調動農民參與新農村建設的積極性和主動性，而不能實行政府包辦。

近年來政府包辦的現象也時有發生。例如，在某些地方，基層政府在群眾反對的情況下，私自做主把農民的土地租賃給企業，引發了當地群眾上訪。也有些時候，只顧投入大量資金為群眾辦實事，忽視了調動群眾的積極性，群眾不理解政策，使政策大打折扣。例如，有的地方在實行被征地農民養老保險過程中，雖然政府補貼比例很高，但是部分村民對個人繳費仍有顧慮，擔心將來政策會有改變，因此，對參保持觀望態度，使惠民政策受到了“瓶頸”制約。

政府包辦或許可以解決暫時的問題，但不是長久之計，任何好的政策措施都離不開群眾的支持和參與，群眾熱情是城鄉一體化發展的持久動力。在統籌城鄉一體化發展過程中，只有充分調動起群眾的積極主動性，才能夠使政策發揮四兩撥千斤的作用，真正把好事辦好。這就需要在推行政策之時，務必要耐心做好宣傳，加強引導，讓農民朋友理解政策，善于利用政策機遇獲得自身發展。只有這樣，才能為農村的長遠發展創造條件。