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篇1

關鍵詞 主任檢察官 檢察委員會 權限

基金項目：本文系2014年度四川省人民檢察院檢察理論研究課題成果。

作者簡介：連小可，成都市金牛區人民檢察院檢察長;李薇薇，成都市金牛區人民檢察院研究室主任;田萍，成都市金牛區人民檢察院研究室干警。

一、問題的提出

主任檢察官辦案責任制是當前司法體制改革的重要內容，是以實現檢察辦案扁平化管理為目標 ，觸及檢察機關基本辦案單位，理順“檢察一體化”與“檢察官獨立性”關系的重大變革。縱觀各地主任檢察官制度改革探索實踐，對主任檢察官與檢察委員會這一特殊辦案組織體的關系均未涉及，或一筆代過、語焉不詳。

二、主任檢察官辦案責任制改革視野下檢察委員會制度現狀分析

（一）當前檢察委員會制度理論研究和法律規定相對滯后

從理論實務研究現狀來看，對主任檢察官改革的研究集中在對主任檢察官崗位管理和執法辦案模式的探索和論證上，更多關注檢察辦案一線責任主體的確立和完善以及主任檢察官――副檢察長――檢察長三者關系的重塑。對檢委會的研究針對檢委會組織體系完善、辦事機構建設、議事程序設置及職能作用發揮等方面進行微觀、細節、局部的反思和改革，而對司法體制改革大背景下檢委會宏觀職能定位、檢委會制度與主任檢察官責任制的契合、兩者之間決策權合理分配和無縫銜接、檢察委員會改革的價值向度和路徑選擇等方面全面系統的研究仍較缺乏，當前理論研究視角多以檢委會的具體工作機制為切入點，停留于技術操作層面，對于檢委會的宏觀改革問題，普遍關注有限。

從法律規定來看，現行與檢委會工作最密切、最具指導意義文件《人民檢察院檢察委員會組織條例》（2008年）和《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》（2009年），其立法背景和司法實踐已經與司法改革不斷深化的今天相去甚遠，內容也與正在進行的主任檢察官辦案責任制改革存在矛盾脫節之處。因此，配合主任檢察官辦案責任制的改革，檢委會的相關規定必然需要修正。

（二）主任檢察官辦案責任制改革中檢察委員會定位與職責權限模糊不清

對于主任檢察官辦案責任制改革下檢委會定位，理論界主要有兩種聲音：一是將其定位為咨詢建議機構，認為檢委會制度和主任檢察官辦案責任制是一對矛盾，但現階段廢除檢委會的客觀條件尚不具備，將檢委會由議事和決策機構轉變為咨詢與建議部門不失為一種折中之法 。另一觀點認為檢委會制度是主任檢察官辦案責任的補充，檢委會屬于第二辦案組織，以此來避免司法的民主害到司法獨立與司法權威 。

（三）當前基層檢委會工作存在不適應主任檢察官辦案責任制改革的方面

一方面，主任檢察官辦案責任制改革必然要求檢委會工作與之配套適應，另一方面，檢委會作為檢察機關最高業務決策機構，是推動主任檢察官辦案責任制改革的重要保障。但不可否認的是，現行基層檢察院檢委會工作中存在的一些困惑，不適應主任檢察官辦案責任制改革趨勢。以筆者所在的成都市金牛區人民檢察院為例，基層檢委會工作尚存以下問題：

1.委員行政色彩較濃。檢委會并非行政領導機構，但實踐中，委員均系院領導和部門負責人的現象并不鮮見，即使其具有較高的法學理論水平和豐富的檢察實務經驗，但煩瑣的行政管理事務必然分散其一部分精力。此外，與行政職務緊密相關的委員很難擺脫“部門負責人”角色，如自偵、偵監及公訴等部門既相對獨立又前后環節相互制約，當議案提請部門與前承辦部門有分歧之時，檢委會委員或因某些原因，可能影響檢察委員會的最終決定。

2.議事程序行政化。首先，當前檢委會仍遵循“承辦人員――部門負責人――檢察長”這一科層式審批模式，這種“三級審批制”與檢察事務行政管理模式高度重合。承辦人員必須經過部門負責人同意才能將議題納入檢委會審查范疇，部門負責人在其中具有較強的管理作用，主任檢察官無提請議題的實際建議權，這種行政化的“上命下從”處置方式并不符合公正高效的司法規律，更與主任檢察官責任制的設置相背離。

其次，檢委會議題內容無論事項、制度或案件，均按照“匯報――討論――決定”這一審議模式進行，并未針對事項或案件設計不同的程序。一方面體現出較為濃厚的行政色彩，另一方面導致了議事程序與議事內容不協調，易導致決策質量不高，決策效率低下。

最后，議案程序缺乏司法親歷性。“對當事人言辭的判斷，對證人所作證詞可信性的判斷，都離不開判斷者對被判斷者的近距離觀察” 。但實際中檢委會委員主要通過審查議案報告、聽取承辦人口頭匯報、會議討論審議案件，缺乏對辦案過程的直接參與，既可能影響檢委會對案件的準確認定，又使得議事程序呈現出工作匯報式的“行政色彩”，缺少親歷案件的“司法化”。

其次，專職委員作用未能最大限度發揮。根據相關規定，檢委會專職委員是專門從事檢察委員會工作的檢委會委員。但實際上專職委員往往承擔多部門管理工作，如金牛檢察院專職委員也分管辦公室、研究室、預防局等部門工作。這種兼任安排雖有利于發揮專職委員本身業務骨干作用，但也容易產生角色和精力上的沖突，如何保持其超脫性和中立性成為難題。

三、主任檢察官辦案責任制改革視野下檢委會制度的創新探索

（一）適當修改完善檢察委員會的制度規定

制度規定是開辟工作辦理的約束機制，適當地對檢察委員會的制度規定進行修改完善有利于工作開展和制度體系創新，以便適應主任檢察官制度改革對檢察委員會的影響。

（二）善于剖析檢察委員會與主任檢察官之間的關系

1.厘清檢察委員會與主任檢察官的權屬性質。從主任檢察官改革目的和實踐探索來看，更多地凸顯檢察工作的司法屬性。而檢委會既有審議貫徹執行國家法律、政策重大問題的行政職能，也有決定重大疑難復雜案件的司法職能，既有行政性也具有司法性。在體現司法權運行的案件決定過程中，檢委會所擁有的決定權屬于上位權，而主任檢察官行使的決定權屬于下位權，兩者并非行政性的上命下從關系，是并行的權力，在各自的權限范圍內擁有獨立決定的職權。在屬于檢委會行使行政性權限的范圍內，檢委會對主任檢察官有進行指導和監督的權力。

其次，科學、合理“放權”于主任檢察官，將案件審批決定權交由主任檢察官，但這種“放權”需要控制在一定范圍內，前文所述納入檢委會審議的事項不宜“放權”于主任檢察官。對于其他事項的審批決定權，則需要在檢察長、副檢察長和主任檢察官之間劃分。

3.賦予主任檢察官參與檢委會的權利。充分賦予主任檢察官對其所負責的案件業務行使相關權力，使之成為真正行使檢察權的主體，是司法化的集中體現。一是賦予主任檢察官提請檢委會審議議案的建議權，即主任檢察官對自己或本組檢察官辦理的案件，可以提請啟動檢委會程序，經檢察長同意后將案件提交檢委會審議，實現檢察官自行決定一般普通案件與檢委會議決重大復雜案件的有效對接。二是賦予主任檢察官列席檢委會相關議案的權利，即對檢委會審議的本辦案組的案件，主任檢察官應當列席，一方面對案件辦理情況進行補充，對執法活動提出建議，另一方面接受檢委會的監督和制約。

（三）淡化檢委會參與人員行政色彩

1.建立外聘委員機制。根據規定，基層檢委會委員人數為7至15人，實踐中大部分基層院未達人數上限，因此，可嘗試邀請具有法學專業知識、責任心強、時間精力充分保障的人民監督員擔當外聘委員，參與檢委會重大事項和案件議題的討論決策。外聘委員享有與其他檢委會委員同等的議事權利，在不違背檢委會組織條例等相關規定前提下，賦予其一定限度表決權，其發言順序在其他委員之后，檢察長之前，意見可作為檢委會決定的參考。通過外聘委員超然地位和中立性，增強檢委會工作的平等氛圍和民意基礎，也是對檢委會進行外部監督一種創新機制。

2.健全委員選任機制，適當擴充委員人數。突破以往在部門正職中任命委員的常規做法，將非部門負責人、業務水平較高的檢察官到納入委員選任的備選范圍。依照公平、公開、公正原則，采取個人報名、資格審查、考試、演講、答辯、評議等程序進行公開競選，鼓勵優秀的業務骨干進入檢委會，不論資排輩，不局限范圍，真正強化檢委會的司法屬性。

（四）對檢委會議事程序進行二元化改造

所謂“二元化改造”，即根據檢委會議題性質的不同，分別適用不同的議事程序：對于側重司法屬性的案件適用準司法化模式的議事程序，對于側重行政屬性的事項適用行政化模式的議事程序，以消除目前議事模式單一化的不足，具體程序設想如下：

3.“司法性”案件審議程序。“司法性”案件又可細分為簡易和普通審議程序，前者與“行政性”審議程序類似，一般進行書面審議，在委員分歧意見較大情形下，由檢委辦建議檢察長將此案轉為普通程序。后者則類似于現行檢委會議事程序，但又與傳統審議程序不同的是，該程序將進行以下方面改革：

第一，增加議案的親歷性。檢委辦作為檢委會承辦人，對檢委會負責應在會前查閱案卷材料、參與科室討論、就議案中的問題聽取承辦部門、承辦人的匯報，必要時啟動專家咨詢程序，提出明確的咨詢意見，保證檢委會作出獨立決定。委員也可查閱案卷材料，對證據進行質證，對有關問題進行質詢。

第二，適時引入辯論機制。“委員間可就案件的事實認定、法律適用等疑難問題的處理展開直接交鋒和辯駁，使不同觀點得以充分交流碰撞，使所討論的案件進入類似司法‘準裁判’的過程” ，使案件越議越清、真理越辯越明，使檢委會能夠在充分考慮各方意見的基礎上做出公正、合理的決定。

第三，規范發言和表決程序。承辦人匯報完畢后，由檢委辦進行補充并宣讀檢委辦審查意見;委員就相關問題提問、討論;由專職委員發表意見后，由未擔任院領導職務的委員發表意見，再由擔任院領導職務的委員發表意見，確保每位委員享有獨立、平等的發言機會，以保證檢委會科學民主決策。

篇2

1、全面推進依法行政、加強法治政府建設的緊迫性。加強法治政府建設，推進依法行政，是黨的為適應全面建設小康社會、推進依法治國而提出的一項戰略任務，對深化政治體制改革、發展社會主義民主政治，推進依法治國方略、加快社會主義法治國家建設具有十分重要的意義。當前，改革開放和社會主義現代化建設不斷推進，一些領域的社會矛盾有所增加，、重大突發事件時有發生，一些領域腐敗現象仍然易發多發，執法不公、行政不作為、亂作為等問題比較突出。在我市全面推進“三個”建設的新形勢下，各級政府和各部門應當以依法行政為己任，進一步增強緊迫感和責任感，充分履行職責，更好地保障和改善民生、促進社會和諧穩定，努力營造依法辦事、依法管理、依法行政的軟環境。

2、全面推進依法行政，加快推進法治政府建設的總體要求。認真貫徹國務院《全面推進依法行政實施綱要》和《國務院關于加強法治政府建設的意見》，以及《省政府關于加快推進法治政府建設的意見》，以科學發展觀為指導，以建設法治政府為目標，以事關依法行政全局的體制機制創新為突破口，以增強領導干部依法行政意識和能力、提高制度建設質量、規范行政權力運行、保證法律法規嚴格執行、暢通百姓訴求為著力點，為保障經濟又好又快發展和社會和諧穩定發揮更大作用，為“三個”建設提供良好的法治保障。到2012年底，我市法治政府建設的階段性工作目標基本實現。

二、主要任務

（一）深化改革，推進政府職能轉變

3、深化行政管理體制改革。按照精簡、統一、效能的原則，全面深化行政管理體制改革，以轉變政府職能為核心，依法調整政府、市場、企業之間的關系，減少政府對微觀經濟運行的直接干預。進一步加快服務型政府建設，積極構建有利于轉變經濟發展方式的工作體制，切實把政府管理職能轉變到主要為市場主體服務和創造良好發展環境上來。進一步健全公共突發事件應急管理機制，提高突發事件預防、預警、應急處置和保障能力。

4、創新行政管理方式。深入貫徹《中華人民共和國行政許可法》，規范行政許可行為，積極推進行政審批“三集中，三到位”，提高便民服務的及時率、到位率。創新基本公共服務提供方式，擴大社會事業領域政府購買公共服務的范圍，引入市場競爭機制，改進公共服務質量，實現提供主體和服務方式的多元化。充分發揮行政規劃、行政指導、行政合同等方式的作用，不斷創新完善政府對經濟和社會事務的管理路徑。

5、加大政府信息公開力度。認真做好《政府信息公開條例》的貫徹實施工作，實時、準確地公開政府信息，重點推進財政預算、重大建設項目批準和實施、社會公益事業建設等領域的信息公開，進一步規范政府信息依申請公開的受理和答復工作。拓寬辦事公開領域，所有面向社會服務的政府部門都要全面推進辦事公開制度，重點規范和監督提供公共服務的醫療、教育、公交、商務等企事業單位的辦事公開。

（二）健全機制，推進科學民主決策

6、建立完善重大事項決策機制。加強行政決策程序建設，健全重大行政決策規則，把公眾參與、專家咨詢、風險評估、合法性審查和集體討論決定作為決策的五個必經程序。對涉及重大公共利益或者群眾切身利益的決策事項，事前廣泛聽取各方面意見、建議，增強決策的透明度和公眾參與度。重大決策草案應當在政府常務會議或者部門領導班子會議集體討論前，由政府法制機構或者組織專家進行合法性審查，未經審查或者經審查不合法的，不得提交討論。

7、建立重大行政決策實施情況后評價制度。各級政府及其部門做出的重大行政決策實施后，要通過抽樣檢查、跟蹤調查、評估審查等方式，隨時跟蹤了解決策的實施情況，及時發現并糾正決策存在的問題，減少決策失誤造成的損失。實施機關應當定期向制定機關反饋決策執行情況，制定機關根據收集到的意見和建議，適時對決策進行評估，并根據評估結果決定是否調整或者停止執行。

8、加強監督檢查和責任追究。要加強對下級政府以及本級政府各部門重大決策程序規則執行情況的監督檢查，對監督檢查結果予以通報，堅決制止和糾正超越法定權限、違反法定程序的決策行為。各級政府每年選取1-2件直接關系民生、對經濟社會發展有較大影響的重大行政決策事項進行重點評估。進一步健全決策責任追究制度，對違反重大決策程序規則導致決策失誤造成嚴重后果的，要追究決策者的責任，做到有責必問、有錯必究。

（三）加強制度建設，提高規范性文件制定質量

9、嚴格規范性文件制定程序。嚴格執行《市規范性文件制定程序辦法》，依照法定權限和程序制定規范性文件。規范性文件應由法制機構進行合法性審查，涉及重大事項或者關系人民群眾切身利益的規范性文件草案，應當采取召開座談會、論證會、聽證會或者向社會公布等方式廣泛征求意見。規范性文件頒布后，制定機關要通過政府網站、新聞媒體等向社會公布，未經公布的規范性文件，不得作為行政管理的依據。

10、強化規范性文件的監督管理。認真落實規范性文件統一登記、統一編號、統一公布的要求，切實提高文件制定質量。規范性文件制定機關每隔兩年開展一次規范性文件的系統清理，及時向社會公布繼續有效、廢止和失效的規范性文件目錄，未列入繼續有效目錄的文件，不得作為行政管理的依據。規范性文件有效期屆滿前，制定機關要組織評估，經評估需要繼續執行的，做出繼續執行的決定并向社會公布。認真做好規范性文件備案審查工作，各縣（市、區）規范性文件后，應當自之日起15日內報市政府法制機構備案，做到報備率、及時率、規范率100%。

（四）規范行政執法行為，堅持文明公正執法

11、依法全面履行行政職責。各級行政機關要嚴格依照法定權限和程序行使權力、履行職責。全面履行政府經濟調節、市場監管、社會管理、公共服務的職能，著力保障和改善民生，切實解決就業、教育、醫療、社會保障、保障性住房等人民群眾最關心的問題。加大行政執法力度，嚴厲查處危害安全生產、食品藥品安全、自然資源和環境保護、社會治安和城市管理等方面的違法案件，維護公共利益和經濟社會秩序。

12、嚴格規范行政執法程序。各級政府及其部門要根據法律、法規、規章和機構改革方案，清理公布執法主體，及時調整和梳理執法依據，分解執法職權，明確執法責任，并落實到具體執法崗位和人員。各級行政機關要牢固樹立程序意識，進一步加強行政執法程序的制度建設和后續監管，嚴格依照法定程序行使執法權。進一步完善行政執法裁量基準制度，細化自由裁量標準，健全動態完善和有效應用機制。積極探索利用現代信息管理手段開展案卷評查、質量考核，嚴格重大行政處罰案件備案審查。各級政府法制機構應當加強對行政執法工作的監督指導，每年組織執法案卷評查不少于一次。

13、創新行政執法方式。積極推進綜合行政執法，努力構建職能集中、管理規范、層級協調、運行有效的執法體系，探索開展鄉鎮(街道)綜合執法工作。推進縣級政府相對集中行政處罰權實施工作，至2012年，4個縣級政府全部實施城市管理領域的相對集中處罰權工作，并努力向基層鄉鎮（街道）延伸，同時加強對城管執法隊伍的精細化管理和嚴格考核工作。全面推廣行政指導和說理式執法工作，推動行政指導工作的規范化。大力推進全程說理式執法，倡導運用非強制性手段，促進行政執法方式由剛性監管向剛柔相濟轉變。今年全市行政處罰說理式執法文書比例力爭達到100%，行政許可說理式執法文書比例確保達到50%以上。

14、規范行政權力網上運行。充分發揮行政權力網上公開透明運行的載體作用，進一步規范運行流程和工作規則，提高行政效能，增強網上辦事的快捷高效。加強行政權力網上運行的監督檢查，嚴肅查處網外運行、體外循環行為，以及效率低下、工作拖拉的現象，確保所有行政權力網上運行。強化對行政權力庫的動態管理維護及運行監控工作，充分發揮行政監察平臺和法制監督平臺的作用，實現全程動態監察監督，應當將行政權力網上公開透明運行情況納入各級政府年度依法行政考核體系。

15、建設高素質行政執法隊伍。加強對行政執法隊伍的監督管理，狠抓執法紀律和執法職業道德教育，全面提高執法人員素質。堅持公正、文明執法，不得粗暴對待當事人，不得侵害執法對象的人格尊嚴。健全行政執法人員資格制度，對擬上崗行政執法人員，應當按照《市行政執法證件管理辦法》的規定，取得行政執法證件才能持證上崗。持有國家有關部門核發的行政執法證件的，要向同級政府法制機構備案。進一步加強行政執法標志管理，建立行政執法人員檔案，對行政執法人員實行動態管理。

（五）明確責任，強化行政監督和問責

16、健全行政監督體系。各級行政機關應當自覺接受人大及其常委會的監督、政協的民主監督和司法機關依法實施的監督。保障和支持審計、監察部門依法獨立行使監督權，開展審計監督和執法監察。通過建立行政機關依法行政檔案，進一步加強上級行政機關對下級行政機關的層級監督。各級政府及其部門要依法保障人民群眾監督的權利，及時辦理行政執法投訴事項，支持新聞媒體對違法或者不當行政行為進行曝光。

17、嚴格行政問責。各級政府及其部門要嚴格執行行政監察法、公務員法、行政機關公務員處分條例和黨政機關領導干部問責的相關規定，堅持有錯必糾、有責必問。嚴格執行《市行政執法過錯責任追究辦法》，認真組織開展“集體審議、陽光問責”工作，對因有令不行、有禁不止、失職瀆職、不作為亂作為、違法行政等行為，導致發生嚴重違法行政案件、造成重大影響的，要嚴肅追究有關領導直至行政首長的責任。

（六）建立健全調解機制，依法化解社會矛盾

18、探索社會矛盾糾紛調解機制。應對不斷出現的新情況和新問題，要創新思路和暢通渠道，建立各級政府負總責、政府法制機構牽頭、各職能部門為主體的行政調解工作體制，探索設立行政調解工作機構，建立行政調解工作規則，組建行政調解員隊伍，健全行政調解與人民調解、司法調解相銜接的矛盾糾紛大調解機制，充分發揮行政機關在化解行政爭議和民事糾紛中的作用。進一步建立預防和處理機制，加強社會治安綜合治理工作，全力維護社會和諧穩定。

19、暢通百姓訴求渠道。認真貫徹實施國務院《工作條例》和《省工作條例》，完善制度，規范程序，暢通渠道，落實責任，及時妥善辦理事項。不斷拓寬群眾監督渠道，建立網上投訴信箱、投訴電話，對人民群眾檢舉和反映的問題要認真核實、依法處理，并及時反饋。各縣(市、區)政府、市各部門開展主要負責人接待日活動，定期接待人民群眾的執法投訴，同時深入社區、企業，征詢群眾意見，解答群眾投訴和困惑。

20、加強行政復議和應訴工作。加快行政復議規范化建設進程，落實市政府《關于推進全市行政復議工作規范化建設的實施意見》。切實轉變復議案件審理模式，將聽證審理作為主要方式，確保聽證率達80%以上；行政首長應當積極參加行政復議案件聽證會，逐步將參與率提升到100%。不斷暢通行政復議案件受理渠道，提升案件辦理質量，增強行政復議文書說理性。認真探索行政復議委員會工作規則，嘗試開展相對集中行政復議案件審理方式，取得實質性的突破。各級政府及其部門要建立完善行政應訴工作制度，配合人民法院的行政審判活動，被訴行政機關行政首長出庭應訴率應達95%以上，推行部門主要負責人出庭應訴并參與辯論。

三、保障措施

21、加強對依法行政工作的組織領導。各級政府及其部門要把全面推進依法行政、加強法治政府建設擺在更加突出的位置，將依法行政任務與改革發展穩定任務一起部署、一起落實、一起考核，不斷推進依法行政“制度建設”、“法治惠民”、“法律素質”三大工程的落實到位，讓人民群眾共享法治政府建設的實效。市、縣（市、區）政府、各部門每年要召開依法行政會議，總結部署工作，出臺年度工作意見，明確工作內容，分解工作任務。市、縣（市、區）政府常務會議、市各部門辦公會議每半年要聽取一次依法行政工作匯報。各級政府每年要向同級黨委、人大常委會和上一級人民政府報告推進依法行政情況，政府各部門每年要向本級人民政府和上一級行政主管部門報告推進依法行政情況。

22、不斷提高依法行政的意識和水平。堅持做到各級政府常務會議、部門領導班子學法工作的常規化、制度化，將領導干部學法、述法工作列入依法行政考核內容。各級行政執法部門要制定出臺行政執法人員年度學法培訓計劃，特別是專業法律法規和更新知識的培訓，確保學法時間每年不少于15天，做到學法計劃、內容、時間、人員、效果“五落實”。公務員管理部門應將依法行政納入公務員學習培訓范圍，并作為初任公務員培訓的必學課目。各級政府法制機構要做好行政執法人員的培訓工作，檢查考核執法人員的學法效果。

23、注重依法行政水平和能力考察。加強對全市領導干部任職前法律知識考查和測試，按照省政府相關規定要求，落實部門主要領導干部的任前法律知識考試制度。對擬從事政府法制、行政執法工作的公務員，有關部門應當組織專門的法律知識考試，未通過考試的，不得從事上述工作。市、縣（市、區）政府每年要對所屬行政執法部門開展依法行政工作考核，各級行政執法部門要對所屬行政執法人員的執法情況進行考核，考核結果作為行政執法人員獎勵懲處、晉職晉級的重要依據。

24、完善依法行政推進工作機制。進一步完善政府績效評估制度，把依法行政工作納入各級政府和部門目標考評體系，考核結果作為對政府及部門領導班子和領導干部綜合考核評價的重要內容，對不依法行政造成后果的，實行“一票否決”。探索法治政府建設指標體系，研究法治政府的評判標準，構建法治政府的評價系統。加強依法行政示范單位的培育和管理，開展示范單位工作交流、執法研討等活動，加強工作溝通，總結經驗，推廣做法，培育各示范單位的工作特色和亮點。