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關鍵詞：城鄉居民基本養老保險；制度并軌；制度建設

一、緒論

（一）新型農村社會養老保險

新型農村社會養老保險是指在2009年印發《關于開展農村新型社會養老保險制度試點的指導意見》之后的我國的農村社會養老保險制度，采取個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的方式，對已經年滿16周歲，沒有參加城鎮職工基本養老保險的農村居民，是在我國“老農保”基礎上的補充和完善。

（二）城鎮居民社會養老保險

城鎮居民社會養老保險是從2010年開始實行的針對沒有參加城鎮職工基本養老保險的城市居民的保險，采取個人繳費和政府補貼相結合的方式，個人繳費部分分為10檔，采取多繳多得的方式，政府全額支付基礎養老金，符合條件的參保人在達到規定年齡后即可領取養老金。

（三）城鄉居民基本養老保險

2014年國務院常務會議后決定將“新農保”和“城居保”合并為城鄉居民基本養老保險，采取個人繳費、集體補助、政府補貼相結合的方式對沒有參加城鎮職工基本養老保險以及非國家機關、事業單位的城市和農村居民進行的一項保險，也采取了多繳多得的方式，由基礎養老金和個人賬戶養老金共同構成。

二、社會養老保險制度并軌背景

（一）城鎮化水平逐步提高

根據中華人民共和國國家統計局網站統計數據整理得出，從2010年至2014年，全國總人口從134091萬人增長到136782萬人；城鎮化率也由49.95%增長到54.77%，其中2011年首次突破50%，并呈逐年增長趨勢；2010至2014年間，全國總人口共增加了2691萬人，增長率為2%；城鎮人口增加了7938萬人，增長率為11.86%，這說明城鎮人口的增長速度遠遠高于總人口增長速度，且農村人口不斷涌入城市是城鎮化水平不斷提高的重要因素。

（二）人口老齡化加劇，養老壓力增大

我國2014年國民經濟和社會發展統計公報顯示，2014年末超過60周歲的人口達21242萬人，比例為15.5%，遠超10%；超過65周歲的人口達13755萬人，比例為10.1%，超過7%，這些數據表明我國老齡化程度已經非常嚴重。目前，“4-2-1”的家庭結構加上不斷加劇的人口老齡化，年輕人身上養老的壓力也在不斷增大。

（三）城鄉社會養老保險制度二元化弊端

社會養老保險并軌前實行的是新型農村社會養老保險和城鎮居民社會養老保險，存在著一些弊端，比如：不利于城鄉一體化發展，城鄉社會養老保險制度二元化，使得農村與城市分離開來，容易形成城鄉之間的鴻溝和差距；不利于保證社會公平，農村和城市實行不同的制度，在繳費檔次、方式、補貼和享受的待遇方面存在很大差異。農村戶口居民相比較于城市居民的待遇相對差一些。

三、城鄉居民基本養老保險制度實施中問題

（一）全國統一難度大

我國城市與農村之間、城市與城市之間、東部與西部之間的經濟差異比較大，而建立統一的城鄉居民養老保險制度是需要依靠財政來支持，但經濟差距會導致部分經濟不發達的地方政府對此項政策實施不積極。此外，城鄉居民養老保險的繳費上，國家只給付有限的一部分資金，剩下部分是要由城鄉居民個人來承擔的，城鄉居民的經濟水平存在差距，農村居民想要適應城市的消費水平還是存在著一定難度。

（二）保障水平較低

城鄉居民養老保險的基礎養老金來源于財政轉移支付，最根本的目的是想要保障生活困難的群體能過上基本生活，從而提升我國的福利水平。但是我國沒有參加養老保險的居民不可領取基礎養老保險金，實際上這部分居民就是因為生活水平較低才無法繳納養老保險的費用。而我國這一規定就導致真正生活水平低下的居民無法享受到基本的養老保險，通過財政轉移補貼的還是一些中等收入的群體，這就無法保障全體社會成員的基本生活水平。并且我國的基礎養老金由原來的每月55元調整到每月70元，基礎養老金的調整水平并沒有適應我國的經濟增長的速度以及物價水平的變化。

（三）監督不規范

《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險的意見》中，雖然對兩種制度的并軌做出了說明，但是在很多具體實施的細節上并沒有做出明確的規定。各地的經濟狀況以及實施方案都存在著一定的差異，缺乏統一的規定管理監督就會導致各地的政策落實情況標準不一致，執行不規范不徹底，甚至形式化。這就使城鄉居民基本養老保險的作用得不到發揮，且缺乏科學合理的監督體系還有可能會帶來一些現象的發生，讓城鄉居民得不到真正的物質保障，從而使并軌達不到應有的效果。

（四）政策宣傳不夠，居民信心不足

我國很大一部分居民缺乏養老意識，對養老保險缺乏了解。城鄉居民養老保險的實施雖然提高了城鄉居享受養老的公平性，但是由于部分居民對此項政策并不了解，所以參保意愿并不強烈，這就要歸因于制度的宣傳力度不到位。在當代社會，生活節奏很快，消費水平也在不斷增長，人們更多地追求當前的利益，而對于養老保險這種長遠利益的追求并不積極，甚至很多人不以為然。

四、完善城鄉居民基本養老保險制度對策

（一）加大政策宣傳力度

各級政府及相關部門應該加大對制度并軌以及養老保險作用的宣傳力度，充分利用網絡、報紙、廣播、電視等多媒體平臺，潛移默化地改變人們對于養老保險的看法，幫助城鄉居民重拾對于養老保險的信心。政府還可以用講座或是知識宣傳等方式，讓居民們認識到養老保險對于他們以后老年生活的重要性，轉變他們只追求眼前利益的觀念，加深他們對制度并軌的理解；可以設立咨詢投訴熱線，對于居民們提出的關于養老保險的問題及時予以解答，對參保過程中存在的不文明現象及時進行處理，增強城鄉居民參保的積極性。

（二）提高基金保值增值水平

我國目前的城鄉居民養老保險基金的投資渠道很狹窄，為了降低風險，保證穩定的收益，基本只是單一存到銀行或是購買國債。雖然在《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險的意見》中提出要按國家規定投資運營，但在落實過程中并沒有具體的文件對此做出相關規定。針對當前的情況，首先就要繼續重視發展經濟，只有經濟水平的提高才能推動福利水平的提高。其次，政府可以大力發展慈善事業以及福利彩票等事業，拓寬基金投資的渠道以及基金的來源渠道。最重要的是，要完善國家關于基金投資運營的統一規定，讓全國各地的基金運營受到統一的管理和監督，減少甚至避免基金投資過程中出現的不法現象，從而增強我國養老保險基金的保值增值能力，提供更高水平的養老保險。

（三）繼續擴大養老金覆蓋面

我國基礎養老金的領取存在著前提條件—沒有參加養老保險的居民不可以領取基礎養老金，這就導致一部分生活困難的老年人難以得到養老的保障。在制度并軌的階段，可以考慮取消領取基礎養老金的門檻，讓無法負擔養老保險費用的老年人獲得基礎養老保險金的補助，真正幫助他們得以生活，提升我國福利水平，滿足真正處于貧困的居民的基本生活要求。同時，基礎養老金的水平應該跟上中國經濟發展的步伐，要跟上經濟的發展和物價的變化，讓基礎養老金能夠滿足社會發展情況下的基本生活需要，從而提升參保人的滿意度以及對養老保險的信心。

（四）加快信息平臺的建設

信息平臺的建設可以讓城鄉居民足不出戶就能通過互聯網了解政策的變動以及相關規定，政府可以通過信息平臺對政策做出更加全面的解釋，幫助居民更好地了解相關政策。信息化平臺也需要繼續完善，讓居民可以通過這一平臺參保，繳納保費，查詢相關個人信息及業務辦理情況等，充分發揮互聯網的作用，讓居民參保更方便更及時，這就有助于提高居民參保的積極性，使參保人數增加，幫助政策更好地發揮作用。

（五）建立嚴格的監督機制

對于城鄉居民養老保險制度的監管，首先需要中央明確監管機構，由該機構統一規范和管理監督，要對各地的實行情況進行了解，制定出具體的政策，對制度的并軌以及推行做出具體規定。在此基礎上，各級政府也需要確立自己的監管機構或是部門，明確劃分好責權，對執行政策的全過程進行實時的監督，對出現的問題進行及時處理。還要加強社會監督，各級政府要做好政務公開工作，讓城鄉居民都可以對當地政府的政策落實過程進行監督，提升政府公信力，增強制度實行的規范性。居民可以通過網絡、電話、電視等渠道全面對政府進行監督，保障自身的合法權益。

五、結語

城鄉居民基本養老保險制度的建立，改變了舊農保中政府不投入的情況，實現了城鄉居民公平享受養老保險待遇的目標，成為了我國“全覆蓋、保基本、多層次、可持續”的社會保障體系的重要支柱。雖然在兩項制度并軌的過程中存在著一系列的問題，但是我國制度并軌推行過程還是較為順利的。我們應繼續深入探索研究制度并軌及發展過程中存在的問題，并尋找解決對策，從而推動我國社會保障事業的發展和進一步完善。

參考文獻：

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一、湖北省合并城鄉居民社會基本養老保險制度的具體內容

《意見》將參保對象設定為具有湖北省城鄉居民戶籍、年滿16周歲（不含在校學生）、未參加其他社會養老保險的城鄉居民。城鄉居民養老保險基金主要由個人繳費和政府補貼構成：個人繳費每年從100元至1000元共設10個檔次，各地人民政府可以根據當地實際增設繳費檔次；政府對符合待遇領取條件的參保人全額支付基礎養老金，地方政府對參保人員繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元，其中省級財政負擔20元、統籌地區負擔10元。養老金的給付由基礎養老金和個人賬戶養老金構成，參保者在年滿60周歲時可按月領取養老金。中央確定的基礎養老金標準為每人每月55元。個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶儲存額除以139。

二、政策實施前的環境

（一）全國碎片化的基本社會養老保險制度

我國各地政府為了擴大覆蓋面，通過降低費率、根據不同群體建立小制度的方式，將養老保險制度覆蓋了當地的城鎮靈活就業人員、農民工、務農農民、失地農民等不同群體，而這使得我國社會養老保險制度逐漸呈現出城鄉分割，私人部門與公共部門分立，多種養老保險制度并存的“碎片化”狀況。

（二）“城居保”制度和“新農保”制度并存

在城鄉居民社會基本養老保險合并之前，未納入城鎮職工基本社會養老保險的群體中農村居民參加新型農村社會養老保險、城鎮居民參加城鎮居民社會養老保險。2009年開始實施的“新農保”采用“個人繳費、集體補助、政府補貼”的籌資模式，建立基礎養老金和個人賬戶，分100至500元五個年繳費檔次，繳滿15年，每月可領取養老金分別為69.03、79.82、91.15、103.48、113.81元 。2011年7月1日，城鎮居民養老保險在全國試點推行，這項制度和城鎮職工養老保險體系、新型農村社會養老保險制度共同構成我國社會養老保險體系。

（三）湖北省的情況

2009年湖北省開展新型農村社會養老保險試點。截至2011年8月底，全省已參保人數達580萬人，綜合參保率達到94%，其中135萬名60歲以上的老年人已按時足額領取了養老金待遇。基礎養老金方面，在國家確定的每人每月55元的基礎上，湖北部分試點地區適當提高了基礎養老金標準，如武漢市的基礎養老金為100元，加發部分的資金由當地政府承擔。

2007年起，湖北省獲國務院批準建立武漢“1+8”城市圈，為了配合城市圈的建立，湖北省政府在社會保障方面提出“加快完善社會保障體系，增強社會保障能力”的要求，確定要建立和完善不同人群的社會養老保險制度，解決農民工和被征地農民的社會保障問題，建立農村社會養老保險制度。同時，要建立社會保險轉移接續制度、建立不同群體之間社會保險制度政策的銜接辦法。

三、政策實施效果

2011年7月國家啟動城鎮居民社會養老保險試點后，湖北省政府率先出臺的《意見》，從制度設計上實現了繳費、政府補貼和對特殊群體的優惠的“三個統一”：將個人年繳費檔次統一為100元至1000元10個繳費檔次；政府的繳費補貼不低于每人每年30元；重度殘疾人均由政府代繳全部最低標準的養老保險費，并對湖北省原自行探索的村主職干部養老保險制度并軌，將城鄉居民基本養老保險制度覆蓋到了所有農民和沒有固定收入來源的城鎮居民。

在實踐中，湖北省根據政策實施中出現的新問題，制定出臺了《關于城鄉居民社會養老保險工作有關問題的處理意見》和《湖北省村主職干部基本養老保險和城鄉居民社會養老保險并軌實施意見》，對老農保和省原自行探索的村主職干部養老保險制度進行了并軌，對相關政策進行了進一步的規范和完善。全省城鄉居民社會養老保險政策基本實現了城鄉公平。

2012年和2013年，湖北省城鄉居民參保率均達98%以上，養老金發放率達100%，截至2013年底，全省2224萬人參加城鄉居民社會養老保險，其中，610萬60周歲以上居民按時領取養老金待遇，是全國第一個基本實現城鄉居民社會養老保險全覆蓋的省份。

四、政策評價

（一）該政策的成功之處

1.政策制定比較科學合理

該政策考慮到新農保和城居保都是由個人繳費政府補貼構成、在保險給付上都是采取基礎養老金和個人賬戶的給付方式的特點，參考了城鎮職工養老保險的計發上將個人賬戶總額除以139個月的方式，比較好地利用各政策原有特征進行融合，使政策執行過程中沒有出現較大的轉制成本，政策設計得比較易于理解，不會引起參保者的反感。

2.有利于流動性參保者的解決轉移接續

由于政策的制定考慮了原有政策的群體的流動性問題，湖北省城鄉居民社會基本養老保險又與湖北省城鎮職工基本養老保險的資金來源、運營和給付比較相似，有利于解決參保者的在流動過程中的轉移接續問題。

（二）該政策的不足之處

1.城鄉居民社會養老保險基礎養老金水平過低、繳費激勵機制不足

當前湖北省城鄉居保基礎養老金保障水平偏低，大都為55元/人?月，并且自2009年試點到現在已經4年未實現調整，無法滿足城鄉居民的基本生活需要。另外，目前城鄉居民養老保險的制度設計激勵機制不足，一方面導致16至44歲的中青年城鄉居民參保積極性不足；另一方面又導致人部分城鄉居民都選擇最低繳費檔次，使得城鄉居民個人賬戶基金積累不足，進而致使未來領取的養老金水平不足。

2.“碎片化”問題仍然沒有完全解決

在合并了城鄉居明社會基本養老保險之后，湖北省社會保障制度中養老保險體系由企業職工基本養老保險、機關事業單位養老保險、城鄉居民社會養老保險、被征地農民社會養老保險等組成，這種針對不同人群出臺不同的社會保險辦法帶來了制度的“碎片化”，引起制度管理上的混亂，社會保障項目進行制度整合仍然任重而道遠。

3.統籌層次過低

在目前的社會保險項目中，企業職工基本養老保險基金已基本實現省級統籌，城鄉居民社會養老保險基金實行縣級統籌。由于統籌層次過低，使得風險只能在很小的范圍內進行分散，不利于基金的安全，也不利于參保人社會保險關系的轉移接續。

五、政策建議

（一）完善城鄉居民社會養老保險的繳費激勵機制

針對中青年城鄉居民參保積極性不高的問題，可以采用加大政策宣傳、加強行政推動、落實長繳多補政策等措施來解決。對于長繳多補政策，建議對于繳費年限在15年以下的參保者同樣給予補貼，并且隨著繳費年限的增加實行累進制的補助辦法。同時在補助上，通過多繳多補的政策鼓勵參保居民根據自己的實際情況選擇不同的繳費檔次參保。

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關鍵詞：城鄉居民基本養老保險；發展狀況；完善

一、發展狀況綜述

（一）發展歷程。

楊婭（2018）將城鄉居民養老保險的歷史大致分為五個階段：第一階段（1986～1992年）為試點階段，一些經濟較發達地區成為首批試點地區；第二階段（1992～1998年）為推廣階段，全國有8，200萬人參保；第三階段（1998～2002年）為衰退階段，受多種因素影響，老農保參保人數下降，基金運行難度加大，1999年7月對老農保進行清理整頓；第四階段（2003～2009年）為新農保試點階段，從2003年開始，全國25個省區300多個縣自行開展了有政府補貼的新農保；第五階段（2009～2014年）城鄉居民養老保險在全國實現制度全覆蓋。蔣軍成（2017）將農村養老保障制度演進總結為四個階段：第一階段是小農經濟下農村家庭養老保障制度（1949～1955年）；第二個階段是集體經濟下農村集體養老保障制度（1956～1981年）；第三階段是統分結合下農村家庭和集體養老保障制度（1982～2009年）；第四階段是社會化大生產時期農村社會養老保險制度探索（2009年至今）。沈毅（2016）在城鄉居民基本養老保險的發展方面以遼寧省為重點進行了分析，指出遼寧省在2009年啟動了新農保試點，選擇了不包括大連市的8個貧困縣。2010年大連市出臺相關辦法，比全國開展城鎮居民社會養老保險試點提早1年實行個人繳費與政府補貼相結合模式；2011年，自籌資金，開展新農保，同年7月，將城鎮無保障老年居民養老保障制度過渡為城鎮居民社會養老保險制度；2013年將新農保、城居保整合為統一的城鄉居民養老保險，比全國提前7個多月實施，積累了先行先試的經驗，并提高了基礎養老金標準。沈毅認為，從總體看，大連市已經建立并逐步完善覆蓋城鄉居民的養老保障體系，為進一步做好城鄉統籌打下了堅實的制度基礎。邊恕（2017）簡單總結了我國城鄉居民基本養老保險制度的發展，表明我國在2009年開展新型農村社會養老保險制度試點工作，2010年開始推進城鎮居民社會養老保險制度的運行，并于2014年實現兩項制度的整合，形成了城鄉居民統一的基本養老保險制度，對基礎養老金、參保人員及政府補貼的相關情況進行了數據收集：2015年以來，制度規定的全國基礎養老金標準已經由實施初期的55元/人/月，提高到70元/人/月；從政策執行情況看，基礎養老金實際水平遠高于制度規定的標準，2015年達到約119元/人/月，城鄉居民參保人數為50，472萬人，比2014年末增加了365萬人。各地區地方政府加大了對個人賬戶繳費的補貼力度，針對個人繳費檔次提供累進式財政補貼，使補貼水平普遍高于制度規定的30元/人/年的標準。李春根、廖彥、夏珺（2016）通過對江西省等欠發達地區的研究發現，欠發達地區基本養老保險與全國養老保險改革進程基本同步。

（二）現行狀況。

于建華、薛興利、畢紅霞（2016）對各地城鄉居民基本養老保險實施細則進行差異性分析，發現一類地區多數屬于經濟發達地區，實施細則各有不同：北京市最低和最高繳費額度均屬全國最高，最低和最高繳費額度之間沒有標準設定，參保者可自由選擇繳費數額，并且沒有規定長繳多得的補貼政策；天津市最低和最高繳費檔次都異于其他地區，且是全國唯一設定10個繳費檔次的地區，每個檔次分別對應不同數額的繳費補貼，超年限增發4元也與其他地區不同；上海市不僅針對各繳費檔次分別給予的繳費補貼較高，且超年限增發額在全國也屬最高；廣東省最低繳費標準與最高繳費均異于其他地區，且僅規定了繳費補貼不低于最低要求；江蘇省設定了全國唯一的最高繳費標準，按照基礎養老金1%規定超年限增發的做法，屬全國僅有的兩個省份之一；黑龍江省最高繳費標準全國最低，其最高補貼標準為全國唯一，且沒有具體規定長繳多得的政策。二類地區包括山東、河南兩地，其最大特點是最高繳費標準遠超上海、廣東等經濟發達地區。三類地區包括河北、四川等8個省份，該類地區規定的繳費檔次在12～14個（以13個居多），且最高繳費檔次相同，均規定了超年限增發的具體措施。四類地區包括山西、甘肅等10個省份，該類地區最低和最高繳費標準相同，繳費檔次均為12個（其中福建為20個）。五類地區包括吉林、重慶等5個省份，該類地區均設定了12個繳費檔次。許莉、萬春（2018）以江西省為樣本，劃分養老保險制度城鎮子系統、農村子系統，發現兩個子系統存在顯著的差異性，城鎮具有明顯的現收現付制特點，而農村地區則高度依賴財政支持的普惠特征。人口數、一般公共預算支出中社會保障和就業支出的增長率越高，農村待遇低、依附財政支持的特征越明顯，趨向城鎮化的概率越低；而人均地區生產總值的增長率越高，即經濟條件越好，城鎮高繳費高給付的要求越能體現，趨向鎮化概率越高。

（三）制度成效。

王美桃（2014）認為，我國合并城鄉居民養老保險制度打破了公共服務城鄉二元制，減少了農村剩余勞動力向城市流動的阻力，有利于完善勞動力市場、增強公眾信心，提高了社會穩定性，有助于我國應對老齡化社會的挑戰，順利渡過人口老齡化高峰期。此外，城鄉居民基本養老保險合并后，經辦服務機構和信息系統并軌運行，由同一班經辦人員統一管理兩項制度，提高了制度運行效率，精簡了制度運行經費，進而增強了制度的財務可持續性。薛慧元、鄧大松（2015）表明改革開放以來，我國城鄉居民基本養老保險制度方面取得了如基本實現基本養老保險制度全覆蓋，基本養老保險參保人數逐年增多，基本養老保險基金收支規模及基金積累數額不斷增大，穩步推進個人賬戶試點，全面實現省級統籌等成就。王曉東（2017）提出，經過30多年來的改革與發展，中國社會養老保險已基本實現了制度安排的“從無到有”和“從點到面”，目前正在走向成熟、定型和一體化發展的新階段。楊婭（2018）表明，現行的城鄉居民養老保險政策最重要的變化就是體現了政府的主導作用，明確了各級政府的責任，有力推動了城鄉居民養老保險政策的順利實施。

二、問題綜述

（一）待遇水平問題。

張怡、薛慧元（2017）發現當前保障水平過低是城鄉居保制度存在的重要問題之一。其中，繳費標準不合理是導致城鄉居保制度保障水平過低的重要原因。王雯（2017）從財政補貼機制的角度，指出城鄉居民基本養老保險制度的定位不清，“強福利”和“弱保險”的嫁接模糊了社會保險和社會福利的制度邊界，產生了福利化的傾向。巴曙松、李羽翔（2017）從待遇水平的角度入手，對城鎮職工和城鄉居民兩種養老保險制度待遇水平進行了對比測算，發現城鄉居民養老制度中，農村參保居民待遇水平高于城鎮參保居民，而城鎮職工養老制度的待遇水平遠高于城鄉居民，城鎮職工和城鄉居民養老保險制度繳費和計發辦法的不同，最終領取的養老金待遇差距很大，這是非常不公平的，會導致公眾對政府公信力的質疑。

（二）養老基金統籌管理問題。

鄧大松、仙蜜花（2015）提出養老保險基金的安全性和收益性直接關系到參保人的切身利益，由于統籌層次較低，大部分地區的城鄉居保基金仍是縣級管理。在由縣級管理向省級管理的過渡過程中，存在影響基金安全性的因素。同時，國內眾多縣級城鄉居保管理機構導致管理成本的增加，加重地方政府支出負擔。并且由于沒有出臺具體的投資運營細則，為保證基金的安全性，城鄉居保基金目前的投資渠道主要是存入銀行或購買國債，收益率較低。王敏（2017）以河南省為例，指出城鄉居民養老保險基金以縣級管理為主，過低的基金統籌層次，使基金分散、難以形成規模效益，影響基金的保值增值，容易受地方政府行政干預，產生基金被挪用、漏損等方面的安全隱患。對于我國城鄉居民基本養老保險基金管理“疲軟”態勢，劉冰（2017）認為主要原因有相關法律體系不健全，養老保險基金管理制度缺乏硬性的法律效應；基金收支、給付機制不完善，基金補貼缺少固定的方式與比重要求，不同地區基礎養老金差距過大；基金運營機制缺陷，養老基金缺乏穩定的籌資渠道和專業高效的投資、發展方向，國家單一的投資控制。最終導致當前我國城鄉養老保險基金管理呈現出投資方向單一、責任分配不合理、參保人資金權益不能保障等多方面問題。

（三）繳費激勵機制與補貼問題。

李文軍（2017）提出在個人繳費方面，各省份依據本省經濟情況制定檔次的情況較少，大多數都與國家標準相一致；在政府“入口”補助方面，除了上海以及西部的民族地區新疆、青海等地，多數省份都相對較低，財政資金的繳費補貼與城鄉居民繳費水平的比例不斷下降，對居民的激勵效果較小；在政府“出口”補助（超年限增發額）方面，全國只有17個省份明確規定增發額度，其他地區則僅明確“可適當加發基礎養老金”，不僅增發額度較小，對居民起不到激勵作用，而且對下一級地方政府也缺乏引導作用，難以保證制度的規范性；對喪葬補助規定的省份少，有的按照基礎養老金的月數給，有的按照具體金額給，且金額較低。劉海寧（2018）認為，現行城鄉居民基本養老保險方案由于選擇低繳費檔次帶來的貢獻與收益比遠遠大于選擇高繳費檔次，貢獻與收益比差距過大易造成參保者集中選擇較低繳費檔次而不按繳費能力選擇繳費檔次。趙靜（2016）將造成我國城鄉居民基本養老保險繳費檔次低、個人賬戶積累功能弱的原因總結為以下幾點：（1）未就業人員（尤其是農村居民）大多沒有穩定收入，繳費能力較差；（2）繳費檔次的高低，只與個人賬戶養老金有關，并不影響基礎養老金。同時，個人賬戶的回報率較低，并非“多繳多得”，導致人們有激勵選擇較低檔次繳費；（3）城鄉居民養老保險制度建立較晚，人們對制度究竟能否按時足額發放養老金缺乏信心，在求穩怕變的心理下，會選擇較低繳費檔次來“試一試”。王敏（2017）以我國城鄉居民養老保險財政補貼政策為基礎，梳理了中央及全國各級財政對城鄉居民養老保險補貼的基本情況，分析了該政策面臨的不公平、激勵性不足、補貼水平低和責任分擔失衡四大困境。

三、健全與完善綜述

對于我國城鄉居民基本養老保險發展過程中出現的城鄉分離、階層分化和地區分割的失衡局面，王曉東（2017）認為應當由政府主導，形成一種自上而下的統籌治理戰略思維和自下而上的利益導向改革機制，建設城鄉社會養老保險一體化發展的制度結構和服務模式。通過建立城鄉均衡的公共財政投入機制、增強養老保險多元化主體的合作治理能力、創新一站式和流動服務相結合的養老保險服務模式等具體策略，完善城鄉統籌覆蓋的社會養老保險服務體系，促進養老保險服務升級與制度整合的聯動互促發展，最終實現欠發達地區社會養老保險的城鄉一體化。李瓊、李湘玲（2018）針對城鄉居民基本養老保險發展中的保障水平較低、待遇確定和正常調整機制尚未健全、繳費激勵約束機制不強等問題，提出釋放增長潛力、保持經濟穩定增長；加快推進農村土地流轉改革進程；建立基礎養老金正常調整機制；改變統一比例的財政補貼分擔方式等完善措施。學者郭光芝、曾益（2018）從參保居民需求角度出發，認為城鎮與農村居民基本養老保險制度合并后，短期內應因地制宜地選擇是否采用城鄉統一的基礎養老金發放標準；城鄉居保制度今后可參照現有城鎮職工基本養老保險制度中進入統籌賬戶的繳費部分占所有個人和企業繳費的比例，安排城鄉居民基礎養老金在居民養老金中所占份額，即為70%，個人賬戶養老金占30%；基礎養老金應能滿足老年居民對食品的基本需求，其增長應不低于基本需求的增加速度；積極探索如增加對長繳、多繳參保者獎勵的政策鼓勵更多符合條件的年輕人繳費參保，有利于城鄉居民基本養老保險長遠發展。劉曉玲、屠堃泰（2017）對城鄉居民基本養老保險基金運行效率進行評價時指出：逐漸改善相關資源分配不充分的問題；養老保險“捆綁制度”會增加地區參保率，因此其他地區也可以通過提高養老保險覆蓋面提高基金效率；對于部分地區基金累計結余較多造成投入冗余，相關部門可以通過資本市場運作等途徑加強基金的保值增值；技術創新的退步對提高我國養老保險績效水平有較大阻礙。張怡、薛慧元（2017）針對目前城鄉居民基本養老保險繳費情況，提出以下建議：參照經過計算的有效繳費標準區間和居民繳費能力來設定繳費檔次；根據收入增長情況逐年提高繳費標準，適時改為比例費率制；提高最低繳費年限，由目前的15年提高至28年；完善繳費激勵政策，鼓勵居民長繳、多繳，一是對長期繳費人員所加發的基礎養老金部分，采用超額累計制、階梯式補貼的辦法；二是采取繳費年限越長，城鄉居保個人賬戶記賬利率越高的做法，還可以采用比例制的辦法來進行補貼；適時改為強制繳費；努力增加居民收入，重視城鄉居保的可持續發展。城鄉居民基本養老保險的財政職責方面，文太林與胡尹燕（2016）提到可以通過提高財政補助水平，調整不同層級政府的補貼責任以及個人賬戶的市場化投資等手段加以完善。

四、評述

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關鍵詞 城鄉居民 企業職工 養老保險 對接

中圖分類號：F320.2 文獻標識碼：A

一、城鄉居民養老保險與企業職工養老保險現行制度的對比

第一，保障模式不同。城鄉居民實行的是個人賬戶模式，企業職工養老保險制度實行的是統賬結合的模式。第二，資金來源渠道不同。城鄉居民養老保險參保人員的保費來自于政府、集體補助和個人繳費；企業職工養老保險參保人員的保費來源于企業和個人繳費。第三，繳費基數不同。城鄉居民養老保險參保人員的政府補貼由政府制定，集體補助由集體制定，個人繳費則實行分檔按年定額繳費；企業職工養老保險參保人員的繳費基數以本人工資和不低于社會平均工資作為繳費基數。第四，繳費比例不同。城鄉居民個人分檔按年定額繳費，個人所繳、集體補助和政府補貼全部計入個人賬戶；企業職工的繳費比例為繳費基數的28%和20%，其中12%進入社會統籌，其余部分計入個人賬戶。第五，領取待遇年齡不同。城鄉居民養老保險男性女性均為60周歲達到退休年齡；企業職工養老保險女性為55周歲達到退休年齡。第六，養老金計發辦法不同。城鄉居民養老金計發辦法是基礎養老金由政府制定，個人賬戶養老金為個人賬戶累計額除以139；企業職工養老金計發辦法是基礎養老金每繳一年計發比例為1%，個人賬戶養老金為個人賬戶累計額除以139。

二、城鄉居民養老保險與企業職工養老保險關系對接的內容

城鄉居民養老保險與企業職工養老保險關系對接的具體內容包括以下兩個方面：第一，參加城鄉居民養老保險的城鄉從業人員進城務工時，其養老保險關系如何與企業職工養老保險對接；第二，已經參加企業職工養老保險的城鄉務工人員在返鄉時，其養老保險關系如何與城鄉居民養老保險對接。

三、城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險關系的對接辦法

首先，已經參加城鄉居民養老保險的城鄉進城務工人員，其養老保險關系與企業職工養老保險對接，可采用以下幾種銜接辦法：辦法一，折算城鄉居民養老保險的繳費年限，轉移個人賬戶儲存額到企業職工養老保險，達到規定退休年齡后，按企業職工養老保險計發辦法享受養老金待遇。辦法二，城鄉居民養老保險繳費年限累加，按企業職工養老保險繳費金額補繳差額費用，轉移個人賬戶儲存額到企業職工養老保險，達到規定退休年齡后，按企業職工養老保險計發辦法享受養老金待遇。辦法三，封存城鄉居民養老保險的繳費年限，按企業職工養老保險辦法重新參保繳費，達到規定退休年齡后，將城鄉居民養老保險個人賬戶儲存額轉移到企業職工養老保險，并按企業職工養老保險計發辦法享受養老金。

其次，已經參加企業職工養老保險但未達到規定退休年齡的城鄉務工人員在返鄉時，其企業職工養老保險關系與城鄉居民養老保險對接，可采用以下辦法：在企業職工養老保險的繳費年限視同城鄉居民養老保險的繳費年限，將企業職工養老保險的個人賬戶儲存額轉移至城鄉居民養老保險，達到城鄉居民養老保險規定退休年齡后，按城鄉居民養老保險計發辦法享受養老金。

四、城鄉居民養老保險與企業職工養老保險關系對接的相關配套措施

（一）加快養老保險對接制度的制定。

制度覆蓋是基本養老保險關系實現對接的前提條件，當務之急是要抓緊研究制定城鄉居民養老保險與企業職工養老保險的對接辦法。建議采取折算、補差、封存等方式，妥善處理城鄉居民養老保險與企業職工養老保險對接問題，確保參保人員在城鄉居民養老保險與企業職工養老保險之間的流動，推進城鄉統籌的社會保障體系建設。

（二）提高養老保險統籌層次。

城鄉居民養老保險與企業職工養老保險統籌層次的高低直接影響著兩個險種對接的難易和復雜程度。一般來說，統籌層次越高，險種間對接難度和復雜程度就越小，統籌層次越低，險種間對接難度和復雜程度就越大。因為統籌層次的提高，統籌區域內的養老保險制度整合程度就越高、養老保險制度差異就會減小、養老保險基金便于統籌調劑，從而便于城鄉居民養老保險與企業職工養老保險的相互對接。

（三）完善信息系統網絡化建設。

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關鍵詞：城鄉 養老保險

城鄉居民社會養老保險是國家完善社會養老保險體系，健全養老保險制度的重要舉措，是一項重大的民生工程。從2011年我市實施城鄉居民基本養老保險制度以來，仍存有一些問題不適應形勢發展需要，離有效解決群眾老有所養問題還有一定距離，需進一步改進完善。

一、城鄉居民養老保險工作中存在的主要問題

1、居民自我保障意識不強，增保擴面困難。

主要表現在：一是群眾自我保障觀念淡薄。部分中青年居民認為養老問題離自己還很遙遠，對參保關心程度低，存有觀望心理。而部分快接近60周歲的人，又存在僥幸心理，誤認為城鄉社保會象惠農等政策“普惠制”一樣，不但取消了農業稅，還給農民種糧補助等各種補助，只要到了60周歲就可以享受65元的基礎養老金，因而不愿參保。二是缺乏一定強制措施。1992年，國家實施農村社會養老保險制度以來，一直強調“群眾參保自愿”，“自愿參保”觀念在群眾中根深蒂固，這一觀念嚴重阻礙居民養老保險制度發展。三是新老政策之間的銜接也影響著農民參保，群眾存有三個擔心：擔心政策會變，所繳的保費會“打水漂”；擔心城鄉居民保費會隨著物價水平上升、越來越高逐年增加，導致經濟上承擔不了；擔心物價水平上漲，現在繳納的養老保費，如果將來標準不提高，擔心保費貶值。

2、對外出務工人員，保費收繳困難。

有的農民舉家外出務工經商，有的要到春節期間才回家一次，有的甚至于幾年回來一次，導致這批人員的保費收繳困難。為完成任務和進度，這部分農民的保費有的由村委會墊付，有的由村干部墊付。

3、政府補貼政策，對居民主動參保、大額繳費吸引力不夠強。政府補貼與居民繳納保費不成正比，回報待遇低于養老期望，導致吸引居民參保的力量不夠大。第一，繳費補貼不成正比。從政策層面上來看，多繳多補，但我市城鄉居民養老保險繳費政府補貼沒有拉開檔次。我市城鄉居民養老保險正常參保人員設八個繳費檔次，即年繳費500元、800元、1000元、1500元、2000元、3000元、4000元、5000元。對參保繳費人員按每人每年30元給予繳費補貼。同時，對1、2級的重度殘疾參保人員，在享受政府每人每年30元繳費補貼的基礎上，政府為每人每年再代繳100元養老保險費；城鄉居民養老保險參保繳費設多個檔次，由城鄉居民根據自身條件自愿、靈活選擇，但政府對繳費采用統一一個標準進行補貼，這樣雖便于操作，但影響居民繳費積極性，于是為數不少的城鄉居民為了眼前利益只選擇每年較低的繳費檔次，這不利于調動城鄉居民參保積極性。第二，基礎養老金待遇也不成正比，如居民累計繳費7500元與繳費30000元，基礎養老金都是65元。

4、城鄉居民社會養老保險保障水平還比較低，待遇調整機制不健全。

目前，全市年人均領取養老金1900元左右（含780元基礎養老金），而我市農村最低生活保障水平為年2904元，城鎮最低生活保障水平為年6084元，養老金待遇連最基本的生活都保障不了，更不用說解決養老問題和提高保障水平。城鄉居民養老保險制度實施以來，只對基礎養老金待遇連續進行兩次調整，而個人賬戶養老金待遇仍保持在原始水平，嚴重影響群眾參保積極性。養老金待遇調整政策與城鎮職工基本養老保險調整比例差距過大，導致城鄉保障水平差距拉大，農民向往參加城鎮職工養老保險，但城鎮職工基本養老保險繳費額度大，經濟上承受不了，只好退而求其次，參加城鄉居民基本養老保險，這嚴重挫傷農民參保積極性，也不利于提高群眾自我保障意識。

二、進一步做好城鄉居民基本養老保險工作的對策

1、在參保繳費設計上，要進一步加大強制性措施，完善激勵措施，以提高制度建設法治水平和群眾參保積極性。

我國是發展中國家，是一個農業大國，建立社會保障制度不可能像發達國家那樣建立福利型社會保障制度，需立足實際，建立具有中國特色社會保障制度，從1991年，國家實行農村社會養老保險制度試點，2009年國家進行新型農村社會養老保險制度試點，2011年進行城鎮居民養老保險制度試點，歷經現在，城鄉居民養老保險制度在制度建設、實踐經驗、群眾觀念轉變都已有堅實基礎，以具備納入國家立法范疇條件，使城鄉居民養老保險制度實施有法可依。社會保障制度是國家發展進步文明的一個重要標志，因而，要進一步加快保障制度法制化建設水平，把城鄉居民養老保險制度納入國家法制化軌道，要讓群眾明白：參保繳費是公民應盡的義務。對外出務工、人員是否參保繳費要納入勞動監察范圍內要進一步完善激勵措施，引導群眾提高繳費檔次。一是整體提高參保繳費政府補貼標準；二是根據城鄉居民養老保險繳費不同檔次相應設立政府不同的補貼檔次，繳費檔次越高政府補貼就越高，鼓勵多繳多補，提高繳費積極性，提升待遇水平，減輕政府養老壓力。三是設置最低繳費積累額。在參保繳費上，不僅要有繳費年限的設置，還要有繳費積累額的設置，以提高保障水平。

2、在養老金待遇設計上，要建立養老待遇長期增長機制。

將繳費年限和繳費金額與基礎養老金提高掛鉤，針對不同的繳費年限，按一定的標準加發基本養老金，鼓勵參保人員及早參保和長期繳費，要根據物價上升指數、經濟發展水平適時提高基礎養老金標準，提高個人賬戶養老金標準，養老金待遇標準的調整參考企業職工基本養老保險制度標準調整的做法，把上年度農村居民人均純收入作為參考值，來建立長效養老金待遇標準調整機制，城鄉居民基本養老保險和城鎮職工基本養老保險待遇標準調整要同步和諧進行，真正實現城鄉統籌協調發展，真正打消群眾疑慮，提高群眾參保積極性。拉開基礎養老金待遇補貼檔次，在繳費上設低中高三個檔次，養老金待遇上根據繳費金額、繳費年限設低中高三個檔次，吸引群眾選擇較高檔次、長期繳費。

3、在政府投入設計上，建立各級政府共同投入機制。

我市從2011年實施城鄉居民養老保險制度，連續兩年上調基礎養老金標準，每次上調5元，每次調整每年增加財政投入500萬元，雖上調養老金待遇標準，但就整體保障水平沒有大幅提升，離有效解決老有所養問題依然還有很大距離。因而，要進一步加大政府投入力度，形成共同投入、分級負擔機制。對城鄉居民養老保險養老保險的投入要納入各地政府國民經濟發展規劃之中，納入各地政府年度預算，各級政府要拿出一定比例資金對居民養老保險進行專項投入。

4.整合政府功能，建立統一的社會保障管理機制。

目前，關于城鄉社會保障體系建設仍有多個部門負責，政出多門，城鄉居民養老保險由人社部門負責，城鄉低保對象、五保對象、社會優撫對象由民政部門負責以及農村部分計劃生育家庭獎勵扶助制度由計生部門負責等等，不利于城鄉社會保障體系建設，這些不同養老資源由多個部門負責，沒有形成養老資源合力、養老政策合力、養老平臺合力，如果建立統一的管理機制，將形成強大合力，推動社會保障事業發展，加快解決養老問題進程。

5、加大人員和經費投入，確保養老保險工作全面推進。

一是重點解決村級協辦人員的經濟待遇和政治待遇，提高基層干部工作積極性。村干部在推進城鄉居民社保工作中發揮著不可替代的作用，他們不僅熟悉本地風土人情，會用自己特有的方式做好村民的思想工作，同時也承擔著一定的城鄉居民社保工作職能。建議政府給予考核獎勵資金，按完成工作好壞、多少分別給予補助，這樣既有利于調村干部的工作積極性，又推動了居民參保工作。

參考文獻：

篇6

“城鄉居保”的出現，標志中國社會養老保險“城鄉一體化”進程的進一步推進。中國城鄉居民養老保險制度(包括“新農保”和“城居保”)起步較晚，但發展迅速，參保率從2009年最初的10．62%，增至2012年的76．58%。且中國目前已經實現了城鄉基本養老保險的制度全覆蓋，還解決了兩大保險制度間的銜接問題，實現基本養老保險的“實際全覆蓋”成為中國推行基本養老保險制度的下一個奮斗主目標。因養老保險的實際全覆蓋不僅是養老保險制度成功實施的真實論據，更是降低養老保險制度運行成本，實現規模效益，增強養老金抵御風險能力的強有力保障。但合并后的“城鄉居保”，相對于“職保”而言，其繳費形式、養老金領取金額、養老金替代率等方面的總體保障水平在制度設計層面就相對較低，難以有效保障參保居民單純依靠社會基本養老保險而實現“老有所養”的未來生活;而這種以“職保”為主、“城鄉居保”為輔的互補并行社會基本養老模式，其差距性的體系設計既保留了勞動者就業積極性的機制激勵，又保障了低收入居民養老的基本權利，被視為是效率與公平的良好契合，符合中國當前的基本國情，短期內將難以變更。因此，中國城鄉居民養老保險實際全覆蓋的實現將是一個復雜而漫長的過程。

二、城鎮化對城鄉居民養老保險全覆蓋的促進效應

(一)提升流動人口的公共服務訴求意識

伴隨農民“參與現代化進程、共同分享現代化成果”的呼聲愈發高漲，城鄉基本公共服務均等化理念亦在不斷擴展和深化，農民對于享受國民待遇的訴求亦變得日益清晰。相比農村而言，城市化生活往往預示著完善的基礎設施、豐富的物質條件、良好的教育和醫療資源、價廉質優的公共物品、更多的就業機會等，這些都吸引著眾多的農村人口進入城鎮，以期待獲得更加良好的生活品質。1980年代以來，中國出現了以民工潮為主流的農村人口向城鎮地區的流動，且隨著中國城鎮化進程的不斷加快，人口的流動規模、流動速度以及流動頻率都在發生著變化。如中國2000年流動人口規模僅為1．21億人，2013年則增至2．45億人，流動人口占全國總人口的比重超過1/6;若按照戶籍統計，流動人口數量則更多，2012年人戶分離人數就已達2．76億人，跨區工作、學習、生活已成為許多人的一種現代生活常態。但在中國現有戶籍管理制度下，大部分區域性公共物品和公共服務的獲得仍與戶籍掛鉤，致使流動人口在改善生活水平訴求的實現過程中遇到了各種阻礙。而在中國城鎮化進程的推進之中，農村人口向城鎮的流入并非是單純地從農村向城市的遷移，而是農村人口向城鎮人口市民化身份的轉變，是人口城鎮化向戶籍城鎮化的演進，意味著村民和市民身份差異的逐漸融合及消除、所享基本公共服務數量與質量的趨同，從而有助于縮小城鄉居民對公共服務需求意識的差距，激發全體公民公平享受國民待遇的積極性，提升人們對社會保障的認識程度、接受能力和主動訴求意愿，以致將養老保險發展成為一種全民公共必需品，從而鼓勵和激發更多的城鄉居民投身于社會養老保險之中，促進社會基本養老保險實際全覆蓋的實現。

(二)降低城鄉居民參與社會養老保險的參保成本

城鎮化道路的選擇進一步縮小了城鄉間的制度差距，平抑了中國人口城鎮化、戶籍城鎮化及土地城鎮化不同步所帶來的公共服務供給與需求矛盾，有效緩解了城鄉間的公平問題，降低了中國城鄉二元經濟結構所帶來的眾多負面影響，也必將促成城鄉均衡乃至“城鄉一體化”的真正實現。針對養老保險制度而言，在《城鄉養老保險制度銜接暫行辦法》還未實施之前，“職保”、“新農保”和“城居保”之間存在制度銜接斷裂問題，許多人員基于對更美好生活的向往而作出的生活或者工作遷移選擇，卻引致原有社會基本養老保險的被迫中止或取消，造成參保人一定的經濟和精神損失，不僅阻礙了部分人員的正常流動需求，還嚴重打擊了流動人口對基本社會養老保險的參保積極性，對中國社會基本養老保險形成不良情緒。而當前城鎮化、工業化、農業現代化的推進，將更加有助于全體居民享受差異性逐漸縮小的養老保險服務，并有利于各區域間養老保險制度對接的高效推行，減少因人口流動而造成參保人養老保險金的損失，降低城鄉居民參與社會養老保險的參保成本，調動流動人口的參保積極性，為各種流動人口提供更加自由的養老渠道選擇，解決人口流動的后顧之憂，從而有助于實現勞動生產要素在全國范圍的無阻礙流動，以此優化中國各區域間的資源配置，實現良性循環。

(三)倒逼地方經濟快速、健康發展

就城鄉居民基本養老保險而言，無論是“新農保”、“城居保”，以及合并后的“城鄉居保”，雖然與“職保”相同，也設定了個人賬戶與統籌賬戶，但資金來源卻與“職保”由企業與個人主要承擔不同，其資金主要來自于個人繳費及政府補貼。而地方財政不僅擔負著最低繳費檔次的財政補貼責任、困難群體養老金部分或全部的代繳責任，為了配合中央要求，鼓勵參保人選擇更高繳費檔次，還承擔著獎勵性財政補貼資金的支持責任。基本養老保險制度作為一項最為基本的公共服務，對于城鄉所有居民而言，政府均具有無法推卸的提供義務與責任。但在中國財政分權及社會養老保險還未實現全國統籌的背景下，由于各地區之間的財力存在顯著差異，地方政府所承擔的具體財政補貼份額有所不同，一方面，根據Tiebout的“用腳投票原理”，作為“經濟人”的參保人會從利己角度衡量比較各種參保地區、參保方式、參保檔次以及參保時間的利弊得失，從優選擇更利于自身未來發展的參保模式和地區;另一方面，從區域治理的角度，本地區適度的人口規模增加，不僅可以有效降低各項制度的推行和運營成本，還可降低基本公共服務的平均供給成本，發揮規模經濟作用。再加上中國實行屬地稅收管轄權，會導致稅源隨著人口的遷徙而相應發生流動，造成地區間稅收競爭和人力資本結構性的掠奪。這些都迫使中國城鎮化未來發展模式將由數量擴張型向質量提升型轉型，倒逼地方政府走持續、高效、健康發展地區經濟的道路，營造更加良好的社會環境，避免因城鎮化過程中各種優質生產要素的流出，以穩定地方財政收入，緩解以致消除地方財政支出壓力，縮小地區間社會福利差距。從長遠看，伴隨中國區域經濟一體化進程的加快，地區間的經濟發展差距將會逐步縮小，而“城鄉居保”的合并實施以及地區間、制度間養老保險制度銜接障礙的消除，都預示社會基本養老保險必將實現全國統籌。而“城鄉居保”作為社會基礎養老保險體系中的一部分，其個人效益也會慢慢體現，進一步激勵和帶動更多居民投身于基本養老保險體系之中，從而實現全國整體參保率的提高。

三、城鎮化對城鄉居民養老保險全覆蓋的阻滯效應

(一)“職保”對“城鄉居保”的示范性負效應

長期以來，中國社會養老保險基金一直存在包袱重、投資渠道狹窄、投資效率低下、基金缺口日漸加大等問題。中國社會養老保險體系中的所有養老保險制度均已改革為以個人賬戶與社會統籌相結合的資金籌措方式，并努力做實個人賬戶，但由于歷史缺口、養老金的運營管理以及退休人口規模的增加和新增繳費人數增幅的放緩等原因，養老金的未來缺口問題仍舊影響著參保人參保與否的決策。再者，中國當前還未實現養老金的全國統籌，雖然基于整個國家的層面，養老金的收入和支出不存在當期缺口問題，但若將各個省份分開來看，當期缺口與當期結余卻同時存在。此外，城鎮化的推進還加速了公眾對于制度設計公平更高層次和深度的追求。如中國機關事業單位養老保險改革的最大難點就在于養老金替代率的設定，以及財政對養老金的分擔可能造成的隱性債務問題，這些都在加重“描繪”養老金缺口的可能性，甚至造成諸多參保人員對中國社會基本養老保險體系是否具有可持續性而產生質疑，進而影響參保人員對中國社會基本養老保險的信心。與此同時，隨著城鎮化水平的提高，信息化社會的推進，農民和市民的身份界限越發模糊，公眾所掌握的信息也越發全面。對于“城鄉居保”的參保人而言，來自于“城居保”的參保人由于其參保時間較短，且參保行為具有顯著的從眾特征，其抵御壓力的能力較弱;而來自于“新農保”的參保人基于對“老農保”實施幾近流產的“不良記憶”，和對于“新農保”先天的信心不足，面對收益率和完善程度更高的“職保”，城鎮職工的退保現象進一步放大了農民對“新農保”和城鎮非就業居民對“城居保”的不信任，再加上“城鄉居保”過低的保障水平，參保人投保后再“棄保”的風險依然存在，“城鄉居保”的實際全覆蓋問題仍舊難以解決。

(二)城鎮化建設對養老保險補貼的“擠出效應”

現行財政分權制度造成中國地方財政主體收入逐漸縮水的趨勢，隨著“營改增”范圍的擴大，地方財力愈發緊張，再加上中國以GDP為導向的地方政府考核機制，使得地方政府在城鎮化進程中發展本地經濟的沖動與其財政利益高度吻合。而城鎮化“以人為核心”的理念又要求交通運輸、教育、醫療、衛生、社保等基本公共服務均等化的逐步實現和整體供給水平的提高，這都依賴于地方財政資金的全方位支持。但短期內城鎮化率的迅速提高，可能會造成現有城鎮內公共服務的擁擠或地方政府財政支出的快速增長，如住房問題、子女就學問題、交通擁堵問題、留守老人兒童問題等，造成地方公共服務供給質量的下降或者地方政府財政支出壓力的加劇。在地方財力有限的前提下，地方政府需對各種投資項目進行篩選，短期效益較為明顯的項目往往成為地方政府優先選擇的目標，基本養老保險這種周期長、經濟效益不顯著的基本公共服務項目則很難得到青睞。“城鄉居保”中地方財政承擔的獎勵性檔次補貼可能會因為本地區的財政壓力而選擇消減甚至取消，影響參保人的積極性。再者，中國社會養老保險制度推行初期，往往具有征繳擴面的“運動式”特點。但“城鄉居保”過低的養老金替代率雖然體現了國家對公眾提供的社會福利和一定的社會救助特性，卻缺少了社會保障的社會保險功能，制度設計本身缺乏足夠吸引力。而社會保險制度一旦步入常態后，包括公用經費、人員經費、培訓經費等在內的各項社會養老保險制度推廣經費，由于缺乏健全的后期保障機制，在城鎮化加速推進的過程中，處于較大財政壓力的地方政府難以有效保證“城鄉居保”后續推廣工作的正常進行，由此也就難以保障長期實際全覆蓋的實現。

四、城鎮化進程中實現城鄉居民養老保險全覆蓋的對策及建議

(一)加速推進城鎮化建設

城鎮化建設不僅成為中國經濟持續發展的主要推動力，還整體上有助于中國“城鄉居保”養老保險實際全覆蓋的有效實現，是促進中國“城鄉一體化”的最佳途徑。但由于中國城鎮化水平的提高受地區經濟增長、農業現代化水平、產業結構格局、政策導向等諸多因素的影響，且各個因素間相互交叉作用。因此，各級政府應根據比較優勢原則調控地區的產業結構格局，轉變原有粗放式的經濟增長方式，提高城鎮交通運輸等基本公共服務水平，積極參與、引導和配合各種生產要素的自由流動，縮小地區間的經濟發展差距，實現城鄉統籌、資源節約、發展均衡的城鎮化，從而最大程度地發揮城鎮化對養老保險的促進效應。

(二)消除公眾對養老金缺口的認識誤區

改革和改進“運動式”征繳擴面的養老保險推進工作模式，將社會基本養老保險的宣傳工作常態化。引導公眾正確、理性解讀中國當前養老保險基金的歷史缺口、當期缺口以及未來缺口問題，緩解公眾對中國養老保險制度可靠性和可持續性的質疑及擔憂，避免公眾對中國養老保險政策的不當解讀而引發的悲觀預期和對政府不信任的負面情緒的進一步膨脹，增強公眾對養老保險制度的信心。總之，通過及時、有效、透明的信息傳遞和政策解讀，減少因信息不對稱而造成的改革拖延以及改革成本的堆砌提高。既全力推進中國養老保險制度健康、持續發展，又要全力促進中國養老保險實際全覆蓋的實現，從而降低制度運營成本，實現規模經濟，提高養老保險金的使用效率，達到公眾與政府的“雙贏”結果。

(三)多方位增強地方財力

地方政府的收入水平真實反映了地方政府長期可用資源的豐裕程度，預示著地方政府財政補貼“城鄉居保”養老保險的能力和可持續性。為有效緩解地方財政壓力，解決部分地區的“吃飯財政”問題，應把握財稅制度改革契機，在國家統一領導下，一方面加快房產稅的推出節奏，調整消費稅的歸屬和增值稅的分享比例，適時開征遺產和贈與稅，構建地方財政收入的主體稅種，明晰各級財政的收入劃分，充裕地方財力;另一方面，完善財政轉移支付與農業轉移人口市民化的掛鉤機制，依據養老保險繳費信息，通過縱向轉移支付的方式，由省級自上而下合理分擔比例，采取一般轉移支付的形式劃撥到地方進行基礎建設，調動地方對流入人口的接納積極性，形成公共福利與經濟增長的互惠互利。

(四)盡快實現全國統籌養老保險

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養老制度的城鄉一體化是解決我國“二元結構”過程中必須解決的問題。2014年《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》要求在十二五末基本實施新農保與城居保制度上的合并。如何做好制度上的銜接工作是值得研究的問題。我國現行典型城鄉養老模式有北京模式、上海模式、東莞模式。天津城鄉居民基本養老保險采取年限折算法，實現城保和居保相互轉換，率先打破了城鄉養老保險的分割狀態，具有借鑒意義。

二、對天津市城鄉養老保險制度一體化的總體判斷

（一）天津市地區性特點

天津市2013年末全市常住人口1472.21萬人，其中，外來人口440.91萬人，占全市人口29.95%，與北京上海廣州相比外來人口所占比例甚小，則相對于北上廣的人口復雜性有所減弱，將城鄉養老一體的過程簡化。全市戶籍人口1003.97萬人，其中，農業人口371.74萬人，非農業人口632.23萬人，即農業戶口僅占全市戶口的37.03%，就此比重相較于全國64.71%的農業戶口比重相當低，表明天津城鎮化程度很高且城鎮化速度很快，為天津城鄉養老一體化奠定夯實的基礎。

2013年GDP14370.16億元，按可比價格計算，比上年增長12.5%，三次產業結構為1.3：50.6：48.1。全市社會從業人員847.46萬人，其中，城鎮從業人員663.88萬人，鄉村從業人員183.58萬人。三次產業的增加值與全國一樣第二三產業增值很快第一產業增值極慢，但是從天津市就業結構來看從事第一產業的人只占整體就業的8.14%，鄉村就業人口占整體就業人口的21.66%，即是說農村戶口在城鎮工作比例不小，天津對于此設農籍職工養老保險并在一體化轉化過程中有模范帶頭作用，農村居民人均可支配收入與城市居民人均可支配收入比為0.47：1，相較于全國0.3：1高出17個百分點。從上數據可以看出天津城鎮化水平于全國領先，為養老保險的城鄉一體化奠定基礎。

（二）天津市城鄉養老保險制度基本成型

2007年天津將農村居民全部納入基本養老保障體系，其中具有天津特色的是農籍職工基本養老保險和被征地農民養老保險，2009年實施《天津市城鄉居民基本養老保障規定》將城鄉基本養老制度統一，即城鄉養老保險體系以城鄉居民基本養老保險和城鎮職工基本養老保險為主，農籍職工基本養老保險、城鎮居民養老保險、被征地農民養老保險過渡向城鄉居民養老保險，至此又出臺一系列配套措施及實施細則，完善了天津養老保障體系，為我國新農村建設和建立城鄉統籌的社會保障體系作出重要探索。

（三）天津市城鄉居民養老保障待遇、覆蓋率不斷提高

城鄉居民養老保障待遇提高，個人繳費標準為：600元至3300元以300元為等差的10個檔次。市財政對于繳納城鄉居民基本養老保險費的人員，對應個人繳費檔次按年給予繳費補貼，繳費補貼標準為：30元至120元以10元為等差的10個檔次。2014年調整城鄉居民養老保障待遇標準的通知基礎養老金標準由每月200元調整為220元。城鄉居民養老保險范圍繼續擴大。截至2013年末，全市參加基本養老保險627.1萬人，其中參加城鎮職工基本養老保險520.7萬人，參加城鄉居民養老保險106.4萬人，相較2012年89.3萬人同比增長19.14%。

（四）天津市城鄉養老保險制度一體化過程中的待遇銜接模式

對于已繳納農居保的，農村居民基本養老保險個人賬戶累計儲存額中的個人繳費部分及其利息記入其城鄉居民基本養老保險個人賬戶，對于已領取農居保的，城鄉保于農籍職工包繳費年限視為等同。

繳費年限轉化簡單明了，以農居保轉化成城保為例，天津采取的年限折算法是在眾多專家學者提出的年限轉化中采用的極簡單的公式法，并將折算標準定為靈活就業人員的最低繳費標準，相比把對應年度城鎮職工月最低工資標準×對應年度個人繳費比例×12作為折算標準更為簡單，且相比之下靈活就業人員最低繳費標準相對較低，對農轉城更有利。

五、政策特點分析及借鑒意義

（一）被征地養老保險在全國有先行意義

城鄉養老保險體系中農籍職工養老保險與被征地農民養老保險是天津養老保險體系中極具創新性的政策。在城鄉養老保險一體化過程中起到了重要的過渡作用。農籍職工養老保險不同于城鎮職工養老保險，城鎮職工養老保險企業繳不超過工資的20%，其中8%為社會統籌，12%計入個人賬戶，即企業繳納部分計入個人賬戶的占60%，個人繳納部分全部計入個人賬戶，農籍職工的流動相對于城鎮職工的流動性較大，計入個人賬戶的資金占90%，為建立便攜式養老保險奠定基礎；且此方法便于界定個人賬戶產權，劃入企業劃入個人賬戶的部分較城保多，減少參保人在去世之后只將個人賬戶余額留給繼承人帶來的經濟損失。被征地養老保險是天津城鎮化過程中的創新性政策，現一部分省市也施行被征地養老保險，以養老保險的方式對被征地農民進行補償是一種極巧妙的方式，將我國傳統養老保障中土地保障向現代養老保險方式轉變，是養老方式的極大突破。

（二）銜接制度較完善，銜接程序簡潔明了。

天津市城鄉養老保險體系一體化過程中，城鄉居民基本養老保險、農籍職工基本養老保險、城鎮居民養老保險的繳費年限視為等同極大減小了一體化過程中的轉制成本。城鄉保與城保之間的年限轉化采用最簡單的公式折算方式同樣減小一體化過程中的轉制成本，由于折算方式的簡明也在一定程度上解決了重復參保問題。在達到領取條件時，參保人員可以根據本人意愿享受相應的養老待遇，給居民的選擇空間很大。對其他省市的城鄉養老保險一體化有一定借鑒意義。龔秀全（2011）提出天津采取的此種年限折算法計算待遇模式要達到真正的待遇公平不太可能，計算出城保與居保相互轉換的過程中存在投機套利行為，筆者認為我國現處于并將長期處于社會主義初級階段，城鄉二元化的消除需要很漫長的時間，我們現推行的城鄉養老保險一體化是城鄉養老保險體系一體化，首先在制度上達到平等再逐漸縮小城鄉待遇差異，城鄉養老保險一體化就是要讓制度有利于民方便于民，這就是最大的改革成果。

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〔關鍵詞〕 西部地區，社會養老保險制度，城鄉統籌，困境，現實條件，方案設想

〔中圖分類號〕C913.7 〔文獻標識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2013）02-0077-05

西部地區作為我國經濟社會發展相對落后的區域，集大農村、深貧困和多民族于一體，城鄉社會養老保險制度發展的缺失性和滯后性尤為突出，農民群體長期無法享受到與城市居民均等的養老保障權益，養老保障待遇的“逆向性”補償使城鄉居民的收入差距不縮反增，嚴重影響到西部經濟和社會的全面進步。因此，加快西部城鄉社會養老保險制度的統籌發展是縮小東西部發展差距、構建和諧社會的應有之義和關鍵之舉。

一、西部地區社會養老保險制度城鄉統籌面臨的困境

我國西部地區的養老保險制度發展既有全國普遍存在的“碎片化”和“分割化”等共性問題，又有根植于特殊區情的發展滯后和水平低下等區域性問題，在加快推進城鄉統籌中面臨“新老問題交織、內外矛盾重重”的交困局面。綜合而言，主要集中在以下方面：

（一）養老保險制度“碎片化”程度深，城鄉養老保險統籌整合難度大。我國養老保險制度“碎片化”格局的形成不只是客觀的城鄉差距、群體差異和職業隔離所致的被動結果，更多地是“量體裁衣式”政策設計和漸進式改革的主動選擇。西部地區城鄉養老保險制度碎化程度重、水平差距懸殊，除了受上述發展方式的慣性驅使，更緣于經濟社會發展滯后、少數民族人口眾多的時空境遇制約。在推進制度統籌過程中，不僅有“城城內部”和“鄉鄉內部”各類養老保險制度的精簡提升，更面臨著不同內容設計的養老保險制度在城鄉間和地域間的整合歸并，尤其是西部地區城鄉經濟發展程度、省際間財政汲取能力和群體間職業收入水平無論是與東部地區的橫向比較，還是區域內部的縱向考察，差距相當明顯且有進一步擴大的趨勢，這嚴重固化和擴大了城鄉間、區域間和群體間的養老保險待遇差距及不公平程度。另外，西部各省在統籌城鄉社會養老保險制度實踐中，還沒有完全擺脫“頭痛醫頭、腳痛醫腳”的應急配套思維，還局限在“打補丁”式的被動補救套路，缺乏從全局、整體的觀念來解決城鄉二元化養老保險制度的內在痼疾，更對少數民族聚居區域和人口的養老問題如何融入現有制度欠缺長遠規劃，這無疑加重了制度“大碎片”套“小碎片”的復雜程度。

（二）城鄉社會養老保險待遇差距持續擴大，城鄉養老保險統籌整合障礙多。當前，西部各省城鄉養老保險制度非均衡發展態勢比東部地區嚴重的多，這與西部經濟發展不平衡、養老保險制度基礎弱和養老負擔重等密不可分，尤其是西部民族農村牧區集聚了我國最大的貧困群體，其農村養老保險制度發展滯后、脆弱性強，甚至在寧夏和甘肅等地的“新農保”試點工作還沒有全面鋪開，但在一些經濟發展水平較高的地區如成都市卻已初步實現了城鄉社會養老保險制度的一體化發展，這也側面反映出西部地區間城鄉養老保險制度改革的不同步、發展的不同期和進程的不協調。另外有數據顯示，2012年西部多地農村人均養老保險金低于69元/人/月的全國平均水平且較2011年的增幅不大，而城鎮企業退休人員月人均養老金高達2700元/人/月，增幅達到10.2%，二者相差40倍之多，城鄉養老保險制度待遇差距的持續擴大，給社會養老保險城鄉統籌造成了巨大的障礙和困難。

（三）養老保險管理體制“分割化”現象突出，統一城鄉社會養老保險管理體制的統籌進程遲滯。西部城鄉養老保險制度的“多元碎片”都有其各自的管理機構、體系和規則來實現自我運行和內部利益強化，條塊分割、部門封閉和城鄉分治等“政出多門”現象勢必造成管理標準各異和職責不清，爭權、爭利、責任推諉等內耗現象降低了制度整體效率，既有制度環境下形成的利益格局和效能慣性強化著社會養老保險制度的區域分割和管理服務的“諸侯割據”，以至于在提高養老保險統籌層次中地方政府利益爭奪“頻頻上演”。另外，分稅制改革后，中央政府與地方政府對養老保險項目財政投入的不穩定和區域間的不平衡，以及各級政府間沒有明確的養老保障職責劃分和缺乏積極協調，導致中央財政和地方財政在養老保障事權、財權方面負擔的不合理，尤其是養老金多次“提標”，完全是“中央政府喊口號，地方政府掏腰包”，而且地方政府還要為新農保中農民繳費支付相應的財政補貼，致使西部一些經濟欠發達、財政較緊張、保障資金需求量較大的地方政府財政更加入不敷出，而財政狀況好的地方政府又不愿意相互調劑資金，搞“突擊擴面”甚至故意夸大參保人數以套取更多的中央財政補貼，地區之間“苦樂不均”，部門利益傾向和地方保護主義色彩濃重。

（四）養老保險政策銜接機制不健全，城鄉統籌養老保險關系轉移接續困難。我國養老保險制度主要是依據城鄉二元化戶籍制度、群體身份差異和不同就業類型等標準單獨設計的，“分門別類”的制度形式靜態地固化了群體間的屬性邊界，阻礙了群體間的相互流動，而養老保險制度在“新老銜接”政策方面的不明朗，以及在全國層面上“新農保”和“城職保”制度銜接辦法的長期缺失，反過來加劇了各類養老保險制度“融合對接”的難度，尤其是西部各省份的養老保險制度發展有快有慢，發展環境也有好有壞，在尚未實現基本養老金全國統籌的情況下，各個省份的養老保險制度內容和標準都有很大不同，在繳費比例和待遇標準等方面的差距不小，“一地一套”的管理辦法和“互不相干”服務體制給勞動力流動帶來了養老保險關系接續和權益記錄上的許多困難，于是出現“斷保”、“退保”、“重保”等問題，而且在統籌層次普遍較低的情況下，每個統籌地區設立了單獨建立了各自的信息管理系統，卻并未實現不同統籌區域工作信息的聯網化和協調同步化，增加了經辦機構的管理成本和管理壓力，而且在參保人員基礎信息和繳費信息等方面存在失真和難以連貫的現象，這都無形中強化了養老保險制度的區域“碎片化”和城鄉差異度。

隨著社會經濟的發展，以城鄉一體化為導向統籌城鄉社會養老保險制度，已成為化解上訴矛盾、實現西部地區城鄉經濟社會良性互動發展的內在要求和必然趨勢。〔1 〕

二、推進西部地區社會養老保險制度城鄉統籌的現實條件

社會養老保險制度城鄉統籌不可能一蹴而就，這不僅要提高建制理念的科學性和制度方案設計的有效性，而且還需要相關制度、政策、設施的外部配套和支持。從西部地區現實的情況及發展趨勢來看，統籌城鄉社會養老保險制度雖然面臨上述困境，但也具備一定的現實條件。

（一）科學、統籌發展的理念和政府對養老保險制度建設的重視，可確保社會養老保險城鄉統籌的方向性。從政治層面來講，“科學發展”已成為國家發展的指導思想，“城鄉統籌”是工業反哺農業、城市支持農村的基本方略，而“老有所養”也成為黨和政府對人民的政治承諾。因此，如何建立以工促農、以城帶鄉的長效機制，通過建立健全城鄉一體的養老保障體系來解除全體國民的后顧之憂，客觀上已成為國家發展的重要目標指向，也是執政黨和政府的重大政治責任，〔2 〕 （P37 ）這種清晰的政治取向構成了各級政府加快養老保障制度建設和城鄉統籌發展的強烈動力。

西部各省市抓住歷史機遇，積極推進養老保險制度的城鄉一體化進程，如作為“國家統籌城鄉綜合配套改革試驗區”的重慶市，從法律完善、制度整合、體制創新和措施配套等多方面來大力推進城鄉統籌的養老保障體系建設，為其他地區提供了一種可以借鑒的“重慶經驗”；又如2011年GDP總量過萬億元的陜西，在基本養老保險省級統籌以及“新農保”試點中都形成了自身的特色，“寶雞模式”、“神木模式”已成為全國養老保險制度建設的典型模式，內蒙古在養老保險制度建設中“亮點”也非常突出，尤其是在2011年和2012年出臺了多項完善養老保險制度的政策措施，標志著職工基本養老保險制度政策缺失等漏洞的基本補齊和城鄉居民養老保險統籌實施的啟動，走在了全國前列。〔3 〕不難看出，西部各省市在加快經濟建設的同時，始終堅持以人為本的施政理念，在關乎民生建設的長遠規劃中無不體現出對養老保險制度發展的重視和切實消除西部各族人民養老后顧之憂的政治決心，這將堅實確保養老保險城鄉統籌的方向和政策落實。

（二）經濟持續增長和財政支持能力的提高，已成為實現社會養老保險城鄉統籌的基礎和保證。社會養老保險城鄉統籌能否順利實施，不僅需要政府政策的強力推動，而且還要依靠經濟和財政實力的巨大支撐，因為任何時代、任何國家的社會保障制度都要以一定的經濟發展水平為基礎，國民社會保障待遇水平最終還要以生產力水平來保證。從經濟角度來看，改革開放以來的經濟成就為國民“脫貧致富”和地區“經濟騰飛”提供了日益豐厚的物質條件，在“公平、正義、共享”主流價值取向下，如何將經濟成果轉化并持續增進國民福祉業已成為社會建設的主旋律。西部各省市立足于欠發達的基本現實，始終堅持以經濟建設為中心，積極響應黨和政府關于加強民生建設的政策指示，把發展作為解決所有問題的關鍵，經過積極轉變經濟發展方式和調整產業結構，GDP總量和政府財政收入有了大幅增長。2011年，在全國23個地區生產總值超過萬億元的省份中，西部省份就占了5個（分別是四川省、、陜西省、重慶市和廣西省），重慶市的經濟增速更是超過連續8年增速第一的而躍居首位，12省份的GDP增速和財政收入增速均超過了全國平均增速。

在西部各省的“十二五”規劃綱要中，均把GDP增速定位在10%～15%之間，把保障和改善民生作為加快轉變經濟發展方式的根本出發點和落腳點。經濟總量和財政收入的持續快速增長，已為逐步建立健全城鄉養老保險制度奠定了一定的物質基礎，各級政府不僅有義務建立完備的養老保障體系，而且也具備推動養老保險城鄉統籌的可行性。

（三）城鄉居民收入水平提升和參保意識增強，是全面推進社會養老保險城鄉統籌的重要保障。養老保險是一項完全體現繳費義務與待遇享受權利相對應的制度，公民的廣泛投保是養老保險得以持續發展的充分條件。作為制度主要參與者和受益者的個人，其繳費能力的強弱直接關系到養老風險發生后待遇給付水平的高低，而個人的繳費能力又直接與可支配收入相關聯，所以提高個人繳費能力的關鍵就是要增加個人可支配收入，尤其是大力提高低收入群體的收入水平，提高其參保能力，這才是統籌城鄉養老保險的客觀基礎，也是持續擴大制度覆蓋面的現實保證。2011年西部各省城鄉居民收入增速雖然尚低于GDP和財政收入增速，但同比增長幅度較大，尤其是農村居民人均純收入的增幅“可圈可點”，城鎮居民人均收入和農村居民人均純收入均以較快速度逼近全國平均水平。

隨著中央對西部地區財政轉移支付力度的逐年增大以及惠農政策的深入實施，西部城鄉居民收入增速勢必在“十二五”期間有明顯提高。城鄉居民收入水平的快速增長使其有了持續參與養老保險的經濟支持能力，城鄉養老保險制度的逐步完善以及給參保者帶來的利益實惠，讓更多的城鄉居民有了較強的參保動機和主動參保意識，這將為全面推進社會養老保險城鄉統籌提供重要保障。

（四）現有的法律依據和制度基礎，為推進社會養老保險城鄉統籌提供政策支持。十六大以來，我國加快了社會養老保險制度的建設步伐，定型、完善了城鎮職工基本養老保險制度，先后建立、試點了新型農村社會養老保險制度（“新農保”）和城鎮居民養老保險制度（“城居保”），并在加快新法立法、修正現有相關法律和銜接新舊法律等方面多管齊下，以規范制度內容和運行為前提，以消除保障對象身份差異和制度分割局面為重點，積極出臺有針對性的配套政策和法規，盡量擴大制度覆蓋范圍、減少制度碎片、提升統籌層次。在2011年7月1日起施行的《社會保險法》中已明確定位我國社會養老保險制度為三大板塊，并表示在有條件的地方實現“新農保”和“城居保”的合并實施，由國務院社會保險行政部門負責全國的社會保險管理工作，這為社會養老保險城鄉統籌提供了法律基礎。另外，為了將來更好地統籌整合三大養老保險制度，在頂層設計中就注重建立制度統籌的技術條件，積極創造統籌整合實施的制度基礎，針對“城居保”和“新農保”在覆蓋人群特點、制度模式、籌資方式、保障水平、運行機制和管理服務等方面都具有高度的“同質性”，已在部分發達地區開展了“新農保”和“城居保”的城鄉統籌實踐，取得了顯著成效，這將為西部地區社會養老保險制度城鄉統籌提供可借鑒的有益經驗，并減少不必要的制度探索成本和改革代價。

三、西部地區社會養老保險制度城鄉統籌的方案設想

統籌城鄉社會養老保險制度的任務雖然緊迫，但要尊重西部地區經濟欠發達、貧困群體數量大的客觀現實，決不能盲目向東部水平“看齊”，更不能搞突擊式的項目整合“躍進”，需要立足實際，充分考慮到城鄉養老保險制度發展在時間上的連續性、城鄉間的平衡性、區域間的梯度性和制度間的層次性。根據城鄉養老保險制度分步到位、逐步統一的漸進式發展規律和西部地區養老保險城鄉統籌建設的現實條件，筆者認為應通過政府的全面主導，分三個階段有重點地推進西部地區城鄉社會養老保險制度的“統籌并軌”和“體系整合”，以提高制度的社會適應性和發展的可持續性。

（一）到2015年以前，基本實現城鄉居民社會養老保險制度的全覆蓋。城鎮職工基城鎮職工基本養老保險制度經過近二十余年的改革調適，“統賬結合”模式已基本定型，待遇計發辦法和籌資比例等技術性方案業已明確。西部各省“十二五”期間養老保障建設的主要任務應是根據《中國人民共和國勞動合同法》和《中國人民共和國社會保險法》來進一步明確和擴大職工基本養老保險的覆蓋范圍，把靈活就業人員、農民工、未參保的集體企業職工等統一歸并到城鎮職工基本養老保險制度中，徹底解決非正規就業群體無保障的歷史遺留問題；切實提高基本養老保險制度統籌層次，穩定基本養老保險制度省級統籌并積極向全國統籌轉變，建立和完善制度的長效機制；“城居保”和“新農保”的試點時間較短，多數城鄉非就業居民還游離在現有制度之外，養老保險在農村的“查漏補缺”應是當務之急。在“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的原則上，繼續堅持個人繳費與政府補貼相結合、社會統籌與個人賬戶相結合的實施模式，不折不扣地落實政府對參保人員繳費及領取養老金的財政補貼以加大制度的吸引力，在允許個人自主選擇繳費檔次的基礎上體現多繳多得的激勵機制，在繳費檔次和待遇標準設計上要與經濟發展水平和各方面承受能力相適應，在合理確定各級政府財政補貼分擔機制的基準上，適時、適度地隨著財政收入和城鄉居民收入的增長調整繳費檔次和補貼標準。〔1 〕同時，“城居保”和“新農保”在覆蓋人群特點、籌資機制和制度模式上都有很強的相似性，有對接整合的基礎條件和制度環境，西部各省要加快實現二者的制度整合和統一實施，但要注意實現新老制度的有效銜接和平穩過渡，避免讓舊制度人員的利益受損失。同時，還要做好各級政府的財政補貼責任和比例的合理劃分，統一經辦管理、信息系統、業務流程、數據標準和參保信息等服務制度，以便將來在更大范圍內實現管理技術標準的對接。

（二）到2020年以前，建立全面穩定的城鄉居民養老保險制度和職工基本養老保險制度。在經過前一階段的制度擴面、體系整合、結構完善和服務配套后，這一時期應是實現西部地區養老保障體系由外延式擴張向制度內涵充實完善的過程轉變，主要任務是完善適度集中、有序組合、沒有漏洞的多元制度安排，建立全面穩定的城鄉居民養老保險制度和職工基本養老保險制度，目標是實現社會勞動者及適度收入者均應享有基本的社會養老保險，非勞動者和貧困者在年老后獲得政府公共財政支持的非繳費型國民年金保障。這一時期的主要任務如下：

首先，縮小各行業及各群體間的養老保險待遇差距。在職工基本養老保險制度的宏觀框架已建設齊備的基礎上，進一步推行機關事業單位勞動雇員制度和養老保險制度改革，著力建設城鄉統一的勞動力市場，并在統一的養老保險制度內設定良好的養老保險關系轉移接續通道，設定勞動者可承受、有彈性的繳費標準和公平合理的養老金計發機制，不斷縮小正規就業勞動者與靈活就業勞動者的養老金待遇差距，真正奠定職工基本養老保險制度作為整個養老保障體系中的主體地位。

其次，城鄉居民養老保險制度在前一階段已基本實現城鄉統籌，優化制度結構、提高待遇標準和配套相關服務是這一時期的工作重心。隨著城鄉基本公共服務均等化進程的大力推進，農民群體的參保意識和參保能力逐漸提高，城鄉居民養老保險由自愿參保向強制參保轉變的條件和時機均已成熟，這一方面是規避“逆向選擇”風險以增強養老保險互助互濟能力的需要，另一方面也能真正實現養老保險的城鄉全覆蓋。同時，大力發展農村老齡服務產業，適時創建城鄉老年人護理保險和服務制度，普及社區服務為主、多元化供給的居家養老模式，以不斷縮小城鄉養老保險水平差距，提高養老保險服務質量，為將來統籌城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險制度創造條件。

（三）到2030年以前，初步實現城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險制度的統籌并軌。城鄉居民養老保險與城鎮職工養老保險制度的全面定型和穩定發展是統籌城鄉社會養老保險制度的前提條件，養老保險基金的省級統籌和養老保險關系的轉移接續為統籌提供了現實可能性。鑒于“農保”和“城保”在制度設計上存有較大的差異，實現二者的統籌歸并存在一定的技術障礙，這需要圍繞養老保險制度籌資模式和給付模式的改良來實現制度內在的深化改革，但要遵循“階梯過渡、漸進對接、進退自如”的原則來構建城鄉養老保險統籌的制度模式。

首先，完善基金管理模式。穩定“農保”和“城保”可銜接的“統賬結合”模式，并引入“名義賬戶積累”制來對其進行改良“變形”，形成“社會統籌賬戶+名義賬戶+實質賬戶”的模式框架。其中，“名義賬戶”繼續實行沒有基金積累的“空賬”，而實質賬戶需要“做實”，并引入資產建設理念對其進行公積金性質的運營管理。

其次，統一籌資模式。在三方籌資的風險分擔機制中，養老保險的繳費結構和比例設計應在各方主體可承受的前提下實現統一。在提高勞動者勞動所得占初次分配中比重的條件下，勞動者（含農民）的繳費比例從8%提高到10%，企業為職工的繳費和國家為務農人員的繳費比例維持20%的現狀，但要把其中4%的繳費劃入個人賬戶，而14%個人賬戶的規模又分為8%的名義賬戶和6%的實質賬戶；至于繳費基數最好能以各省上年度的社會平均工資為基準設定多個比例檔次或換算成絕對額供城鄉勞動者自由選擇，這樣“一制多檔”的繳費設計就能很好體現城鄉地區差別和勞動者個體差異。

最后，改善給付模式。在給付模式中，“社會統籌賬戶”和“個人名義賬戶”的資金由企業繳費16%和個人繳費8%共同形成，即期支付退休人員養老金，形同當前我國社會統籌賬戶透支個人賬戶資金來支付退休者的“準名義賬戶”模式，這樣就解決了個人賬戶“空賬”隱患。繳費勞動者退休后的養老金給付還繼續沿用現行的計發辦法，只是區別在于個人賬戶養老金是由名義賬戶積累資金與實質賬戶積累資金總和再除以計發月數，其中，名義賬戶積累資金是名義賬戶繳費總額與名義利率下所得利息的總和，在支付時即刻年金化，實質賬戶積累資金由繳費積累額和投資收益所得，體現個人多繳多得和延長繳費期的激勵作用。勞動者跨區域流動時個人賬戶隨人走，養老待遇給付分段計算，轉入地統一給付。

不難看出，該模式設計實現了“三方共贏”的效果：企業沒有增加繳費比例，卻加強了對本單位職工繳費的顯性激勵（劃入個人賬戶4%）從而“不反對”；個人雖增加2%的繳費，但獲得企業劃入4%的繳費，同時又做實了6%的公積金性質的“實質賬戶”，退休后個人賬戶養老金是以名義賬戶和實質賬戶共同積累額為計發基數，總體收益增加從而“不吃虧”；國家既能通過名義賬戶和社會統籌賬戶資金現收現付給當期的退休者，又減輕了做實個人賬戶的壓力，從而是“阻力最小”的較佳方案。這樣的制度模式建構既保證了以較小的成本實現城鄉社會養老保險制度統籌改革，同時又會獲得參與主體的支持和擁護，具有一定的技術可行性。

參考文獻：

〔1〕王曉東. 社會養老保險制度城鄉統籌的路徑研究——以內蒙古為例〔J〕.電子科技大學學報（社科版），2012（2）.

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關鍵詞：城鄉居民養老保險；養老金；參保者；政府補貼

2014年2月，國務院印發《關于建立統一的城鄉居民基本養老保險制度的意見》（簡稱《意見》），決定將新型農村社會養老保險（簡稱新農保）制度和城鎮居民社會養老保險（簡稱城居保）制度合并實施，在全國范圍內建立統一的城鄉居民基本養老保險（簡稱城鄉居民養老保險）制度。［1］新農保和城居保的合并打破了城鄉二元化的格局。2011年7月，山東省寧陽縣被選為國家試點縣。2014年，寧陽縣結合《意見》和《泰安市居民基本養老保險工作實施方案》逐步建立起城鄉居民養老保險制度。［2］但是，制度在實施過程中存在一些問題。因此，本文以山東省寧陽縣為研究對象，通過到寧陽縣人力資源和社會保障局調查，走訪部分鄉鎮、村進行實證研究，以期提高制度的運行效率，同時為全國城鄉居民養老保險的統一提供理論參考和經驗借鑒。

一、寧陽縣城鄉居民養老保險政策實施狀況

寧陽縣是山東省泰安市的一個下轄縣，位于山東省中部，總面積1125平方公里，轄2街道9鎮2鄉，即文廟街道、八仙橋街道、泗店鎮、東疏鎮、伏山鎮、罡城鎮、蔣集鎮、磁窯鎮、華豐鎮、葛石鎮、東莊鎮、鶴山鄉、鄉飲鄉。（一）寧陽縣城鄉居民養老保險基金籌集狀況城鄉居民養老保險基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成。1．個人繳費寧陽縣城鄉居民養老保險規定了每年100元、300元、500元、600元、800元、1000元、1500元、2000元、2500元、3000元、4000元、5000元共12個繳費檔次。其中，100元檔次只適用于重度殘疾人等繳費困難群體的最低選擇。除100元檔次外，參保者可以根據自己的經濟狀況及對年老后預期收益選擇不同繳費檔次。政府不強制推行而是采取靈活性的政策，賦予參保者自主選擇的權利，滿足了不同參保者的需求。［3］從表1可以看出，寧陽縣2012年參保人數為13．31萬人，2013年參保人數上升到16．14萬人，比2012年增多2．83萬人，增長率為21．26％［4］；2014年參加城鄉保的人數為18．24萬人，比上一年增加了2．1萬人，增長率為13．01％；2013年個人繳費金額4340．28萬元，比2012年的個人繳費總額超過18倍；2014年個人繳費金額5936．52萬元，比2013年凈增1596．24萬元，增長率為36．78％。表12012－2014年城鄉養老保險繳納情況年份繳費人數（萬人）個人繳費（萬元）201213．31230．76201316．144340．28201418．245936．52資料來源：依據寧陽縣人社局提供的相關資料整理而成。2．集體補貼有條件的村（居）集體對本村（居）居民參保繳費給予補助，補助標準由村（居）民委員會民主確定。鼓勵其他經濟組織、社會公益組織、個人為參保人繳費提供資助。集體補助及其他經濟組織、社會公益組織、個人的資助額之和不得超過最高繳費檔次。由表2所示，在各參保單位的繳費總額中，個人繳費比例均在77％以上，而集體補貼占總繳費額的比例基本在0．06％～12％之間，大部分籌資比例未超過3％。集體補貼中文廟、八仙橋、開發區所占比例相對較高，文廟最高，占11．68％；八仙橋次之，占7．85％；開發區占3．99％。關于政府補貼比例，基本在10．55％～13．18％之間。3．政府補貼政府補貼由中央財政補貼和地方財政補貼構成。各級政府對基礎養老金的補貼以省級補貼為主，縣級補貼為輔。政府補貼是循序漸進的［5］。從表3可以看出，省級政府對基礎養老金的補貼從2012年每人44元／月到2015年提高到68元／月，省級政府承擔了基礎養老金補貼的80％。地方財政補貼分為兩部分：一是縣政府對基礎養老金按月補貼，占基礎養老金的20％；二是對不同繳費檔次的參保者每人補貼30元／年，繳費即補。另外，對繳費困難的重度殘疾人等繳費困難群體，按照每年100元的標準為其代繳養老保險費。2012年1月，寧陽縣基礎養老金按國家規定的最低55元標準進行補貼，2015年1月，上調至85元／月。基礎養老金增長后的每一階段與上一階段相比，增幅分別為5元、10元、5元、10元，增長率依次為9．09％、16．67％、7．14％、13．3％。（二）寧陽縣城鄉居民養老保險組織管理狀況1．經辦機構及人員情況寧陽縣城鄉居民養老保險縣級經辦機構為縣農保處，共有3名經辦人員，均為正式編制，通過多年系統的培訓學習，提高了經辦人員的業務水平。全縣共13個鄉鎮（街道），1個經濟開發區，鄉鎮級經辦機構為鄉鎮人社所，平均每個人社所有3名經辦人員。每村有1名村干部負責城鄉保經辦工作，全縣共有624名村級協辦員。目前縣、鄉鎮兩級均有獨立的辦公場所，條件比較好的村居也有單獨的辦公室用于辦理業務、存放檔案等。2．信息化建設情況電腦、電話、打印機、復印機等辦公用品在鄉鎮級別以上配備比較齊全。全縣已建立統一的參保人員管理信息系統，參保人員的數據全部納入山東省城鄉居民養老保險管理信息系統進行統一管理，此系統在部分條件好的村已聯網，鄉鎮級別以上達到全覆蓋［6］。（三）寧陽縣城鄉居民養老保險基金管理狀況寧陽縣的新農保基金和城居保基金合并為居民養老保險基金。居民養老保險基金納入社會保障基金財政專戶，暫由縣級政府管理，實行收支兩條線，單獨記賬、獨立核算。如表4所示，2014年城鄉居民養老保險基金收支單獨管理，當年基金總收入3億元，本年收入合計17812．03萬元。本年收入包括個人繳費收入、集體補助收入、利息收入、政府補貼收入和其他收入，其中政府補貼收入最高，占61．59％。本年支出包括基礎養老金支出、個人賬戶養老金支出、其他支出，其中基礎養老金支出最高，占本年支出的97．02％。2014年各項目總支出3億元，收支平衡。（四）寧陽縣城鄉居民養老保險待遇發放狀況寧陽縣農保處積極加強與財政等部門的溝通，嚴格審核待參保者是否具有領取資格，以確保養老金按時足額發放。對于待遇領取人死亡，自死亡次月起停止發放養老金，相關人員辦理居民養老保險注銷登記后，一次性發給600元喪葬補助金。對于二級以上重度殘疾人，年滿55周歲可提前5年領取養老金。通過實地調研發現，寧陽縣選擇300元繳費標準的參保者占絕大多數，選擇4000元、5000元繳費標準的人很少。如果參保者按300元的低檔次繳費標準進行不間斷投保，以2015年基礎養老金為標準，累計繳費15年，則個人賬戶養老金為36元，每月領取養老金為121元，全年能獲取1452元。選擇300～5000檔次的參保者月領取養老金分別121元、142元、153元、175元、196元、250元、304元、358元、412元、520元、628元，分別比上一繳費檔次增長22．22％、17．36％、7．75％、14．40％、12．00％、27．55％、21．60％、17．76％、15．08％、26．21％、20．77％。具體不同繳費檔次待遇預算情況詳見表5。

二、寧陽縣城鄉居民養老保險存在問題

（一）籌資結構不夠合理目前籌資結構中，個人繳費對城鄉居民養老保險制度的發展具有舉足輕重的作用，集體補貼和政府補貼為輔。寧陽縣集體經濟發展較弱，集體經濟的籌資比例基本未超過3％，在各鄉鎮的發展參差不齊，一些鎮、鄉相對缺失，尚未足夠的經濟能力補貼參保者［7］。政府補貼占籌資總額的比重相對均衡。當前的籌資結構制約了城鄉居民參保的積極性，使來年征繳工作的效率降低，不利于城鄉養老保險制度的快速向前發展。（二）繳費水平低由于基礎養老金補貼低、縣政府對不同繳費檔次的參保者補貼均為30元，使得居民參加高繳費檔次的動力不足，普遍選擇財政補貼比率高的低繳費檔次，尤其是農村居民。另外，農村居民的繳費能力相對城鎮居民低，以及對政策缺乏了解，這也是不愿多繳的原因。參保者選擇低繳費檔次，或許短時間內能減輕財政壓力，但從長遠看，在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，按照目前經濟發展水平，將無法滿足基本的養老需求，影響社會的穩定。（三）經辦機構人員不足縣農保處負責全縣的參保繳費、養老金發放等工作，工作人員只有3名，但服務對象卻是全縣幾十萬人，工作壓力很大。各鄉鎮人社所工作人員平均是3名，不僅要承擔城鄉居民養老保險的工作內容，還要承擔整個鄉鎮的人力資源、社會保障等工作，工作量很大。村級協管員一般由村會計兼任，需要入村入戶進行參保繳費、養老金發放等工作，卻沒有專門的經費補助，從而造成協管員工作的積極性不高，嚴重影響了工作效率。（四）設施較差及信息化滯后除了個別條件比較好的村，村級一般都沒有設立單獨的城鄉居民養老保險辦公室。而且，雖然大部分村配備了電腦，但能熟練操作電腦的人員不多。此外，一方面城鄉居民養老保險信息系統網速慢，在鄉鎮一級有時會出現聯不上網的情況；另一方面目前信息系統只覆蓋到鄉鎮一級，絕大多數村還未聯網，參保者只能通過紙質版匯總表和公示信息欄查詢日常繳費信息，或者到鄉鎮人社所查詢，極不方便。（五）待遇保障水平偏低根據寧陽縣養老金待遇預算，參保人若按最低繳費標準300元繳納養老金，累計繳費15年，則全年領取養老金1452元。然而，2014年泰安市城市居民人均生活消費支出19713元，食品消費支出6216元，農村居民人均生活消費支出7158元，食品消費支出2634元，在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，仍無法滿足參保人的消費支出。對于重度殘疾人等困難群體，縣政府按每年100元為其代繳養老保險費，但不得超過15年，按待遇預算，月領取金額為99元。對于生活自理能力差、需政府大力扶持的人群來說，目前的補貼是微乎其微的。

三、完善寧陽縣城鄉居民養老保險的對策建議

（一）調整基金籌集結構，增強基金保值增值能力一是優化籌資結構。結合寧陽縣經濟發展狀況，雖然財政收入在泰安市仍處在中等左右水平，但在各級政府的鼓勵和支持下，近幾年經濟增長方式取得突破性的進展，財政實力提高。相比較個人繳費而言，政府的經濟實力在個人、集體、政府三者的籌資結構中所占比例最高，因此，可以進一步提升政府的籌資比例。而某些集體經濟相對不足的鄉鎮，縣級政府可以給予適當財政補貼。二是促進基金保值增值。一方面可以選擇多種投資渠道。將養老金進行多元化投資運營，如：進資本市場、投資開放式基金、購買企業債券等，或許會帶來頗豐的收益［8］；另一方面可以提高基金管理統籌層次。基金管理由縣級上升到市級、省級，參與大公司投資運營。（二）加大宣傳面力度，提高參保者的繳費水平一是加強宣傳力度。可以開辟多元化的宣傳方式，利用電視、廣播、網絡、報紙、開例會等形式使參保者全面了解政策，鼓勵城鄉居民多繳費，增加制度的透明度。二是實行比例補貼制。即按繳費金額的一定比例給予補貼，政府補貼與繳費數額呈正相關，收益具有累進性，體現多繳多得［9］。這一舉措能夠調動城鄉居民參保的積極性，激發參保者選擇較高的繳費檔次。（三）加大經辦人員隊伍建設一是增加經辦人員數量。在現有工作人員的基礎上，通過編制考試、任用三支一扶人員和村官充實城鄉保經辦人員隊伍。二是加大工作人員培訓力度。寧陽縣各級經辦機構定期開展城鄉養老保險的培訓，提高專業素質，增強服務意識，培養成高素質、業務精的人員更好的為參保者服務。（四）加強基層服務設施和信息化建設一是推進村級服務場所建設。鼓勵有條件的村居建設專門的城鄉居民養老保險服務場所，并提供一定的資金支持。二是加強信息化建設［10］。信息化覆蓋到參保登記、繳納保費、信息查詢、待遇領取等各個環節，保障鄉鎮級網絡暢通，逐步將有條件的村居納入信息化系統中，實現縣、鄉、村三級信息資源共享，使參保者享受信息化帶來的便利。

作者:陳晨 方金 單位:山東農業大學

參考文獻

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［7］鄭秉文．“城居保”和“新農保”制度類似［J］．農業科技與信息，2014（5）：10．

［8］惠恩才．多元化投資運營：城鄉居民養老保險基金保值增值的出路［J］．農業經濟問題，2015（9）：32－38．

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一、要充分認識城鄉居民社會養老保險工作的重大意義

國務院決定在新農保試點基礎上，從今年7月1日起在全國范圍內啟動城鎮居民社會養老保險試點工作。省政府已批復我市新擴大4個新農保試點縣（市），啟動6個縣（市）區的城鎮居民社會養老保險試點。至此，我市成為全省唯一新農保及城鎮居民養老保險全履蓋的城市。此舉涉及到我市約230萬城鄉居民，分別占到全市農業人口的81.59%和城鎮居民人口的50.76%。實現上述目標，時間緊、任務重，各縣（市）區、各有關部門一定要把思想行動統一到國家、省和市委、市政府的決策部署上來，充分認識到建立城鄉居民社會養老保險制度的重大意義。

（一）建立城鄉居民社會養老保險制度，是建設覆蓋城鄉居民社會保障體系的必然選擇。自上世紀80年代末期我國建立社會保障制度以來，我市保障體系不斷健全和完善，以養老、工傷、醫療、生育、失業5項基本保險為主，最低生活保障和社會救濟、社會優撫為輔，商業保險為補充的社會保障體系已初步建立，對保障民生、維護社會穩定、促進全市經濟發展發揮了積極作用。特別是近年來，城鎮職工醫療保險、城鎮居民醫療保險、新型農村合作醫療保險3項制度已覆蓋城鄉居民。國家公務員退休制度、事業單位人員基本養老保險、企業職工基本養老保險、新型農村社會養老保險4項制度也正不斷完善。隨著城鄉居民社會養老保險制度的建立，逐步解決城鄉居民的養老問題，標志著我市養老保障制度的基本框架已經形成，社會養老保險在制度上已經實現了全覆蓋，全市廣大城鄉人民群眾“老有所養”的愿望已初步得到實現。

（二）建立城鄉居民社會養老保險制度，是新形勢下各級政府保障和改善民生的重要任務。長期以來，受我市經濟狀況的制約，城鄉居民的養老保障主要依靠土地和家庭。近年來，隨著我市工業化、城鎮化的加速推進，農村青壯年勞動力大量外出務工，農民的養老保障面臨一系列新情況、新問題。同時，隨著老齡化問題的日益突出，越來越多的家庭出現了“四二一”結構，傳統的“養兒防老”家庭保障功能日益弱化，特別是一些無固定職業人員由于缺少社會養老保險制度支撐，基本生活沒有保障。實施城鄉居民社會養老保險制度，就是實現黨的十七大提出的“人人享有基本生活保障”目標的具體舉措。

（三）建立城鄉居民社會養老保險制度，是實施“一核三帶”富民優先戰略的具體要求。近年來，城鎮企業職工基本養老保險覆蓋范圍不斷擴大，特別是在國民經濟二次分配中的地位越來越突出，對緩解收入差距矛盾和保障民生發揮了重要作用。去年以來，為加快區域經濟社會一體化發展，實現我市加快轉變、加快趕超、加快隆起目標，市委、市政府提出了“一核三帶”富民優先戰略目標，強調要“更加注重富民優先，促進社會和諧進步”。而從基本養老保險入手，通過建立覆蓋城鄉居民的社會養老保險制度，發放普惠性的基礎養老金，實現城鄉居民“老有所養”，對于實現“富民”目標，貫徹落實科學發展觀、促進發展方式轉變具有十分重要的意義。

二、要準確把握城鄉居民社會養老保險試點的政策要點

2012年，省政府印發了《省新型農村社會養老保險試點實施意見》，今年又新下發了《省人民政府關于開展城鎮居民社會養老保險試點的實施意見》。我市先后于09年和10年分兩批在鐵西區、鐵東區進行了新型農村社會養老保險試點工作，積累了豐富經驗。下一步，各縣（市）區在組織開展試點工作的過程中，一定要深入研究，尤其是在座的各位，要帶頭吃透省里文件精神，準確把握試點政策要點，將中央和省里的工作要求與各縣（市）區的實際緊密結合，使試點工作穩步推進、確保成功。

（一）關于制度模式。城鎮居民社會養老保險的制度模式和新農保一致，實行的都是社會統籌與個人賬戶相結合。資金籌集方式是個人繳費與政府補貼相結合，待遇支付結構是基礎養老金和個人賬戶養老金相結合。二者模式一致，有利于城鎮化進程中的城鄉制度銜接。各試點縣（市）區要按照這一要求，出臺城鄉居民社會養老保險的具體實施辦法。

（二）關于資金籌集和繳費標準。城鎮居民社會養老保險基金由個人繳費和政府補貼構成，新農保基金由個人繳費、集體補助和政府補貼構成。新農保由于存在村集體的特殊性，要比城鎮居民社會養老保險多一個“集體補助”的籌集渠道。但城鎮居民社會養老保險也保留了新農保集體補助中“鼓勵其他經濟組織、社會組織、個人為參保人繳費提供資助”的做法，作為政府提倡的輔助渠道。新農保繳費標準目前設定為每年100元至500元五個檔次（鐵東區在試點過程中，增加了800元—1000元兩個檔次），城鎮居民社會養老保險考慮到城鎮居民與農村居民在經濟狀況上的差異，為滿足其多繳多得的需求，城居保繳費標準增加了5個檔次，即100元到1000元十個檔次。試點縣（市）區也可以根據當地實際情況增設繳費檔次。

（三）關于財政補助。城鎮居民社會養老保險和新農保均由國家對符合領取條件的參保人全額支付基礎養老金，地方政府對參保人員繳費的補貼標準，城鎮居民社會養老保險和新農保一致，為每人每年最低30元，同時每提高一檔繳費，補貼增加5元；新農保補貼最高為50元，城鎮居民社會養老保險補貼最高為75元。所需資金由省及試點縣（市）區政府按6：4的比例分擔。在具體實施中，各試點縣（市、區）可根據經濟發展水平，按照城鄉統籌兼顧的原則，適當提高繳費補貼標準，提高部分所需資金由縣（市、區）政府承擔。

（四）關于個人賬戶和基金管理。城鎮居民社會養老保險和新農保經辦機構為每個參保人員建立記錄終身的養老保險個人賬戶。城鄉居民的個人繳費、地方政府對參保人的繳費補貼及其他來源的繳費資助，全部記入個人賬戶。兩項基金納入社會保障基金財政專戶，實行收支兩條線管理，單獨記賬核算，按有關規定實現保值增值。

（五）關于養老金待遇及領取。實行城鎮居民社會養老保險和新農保制度后，年滿60周歲未享受職工基本養老保險待遇以及國家規定的其他養老待遇的城鄉居民，不用繳費，可按月領取基礎養老金。距領取年齡不足15年的，應按年繳費，也允許補繳，累計繳費不得超過15年。距領取年齡超過15的，應按年繳費，累計繳費不少于15年。新農保未繳費而按月領取基礎養老金的60周歲以上老人的子女，應按規定參保繳費，城鎮居民社會養老保險也要引導其子女參保繳費。城鎮居民社會養老保險和新農保參保人符合領取條件的，發給基礎養老金和個人賬戶養老金。基礎養老金計發標準目前為每人每月55元，個人賬戶養老金的月計發標準為個人賬戶累計儲存額除以139，目前職工基本養老保險也采用同樣的計發辦法。試點縣（市）區政府可根據實際情況提高基礎養老金標準，提高部分所需資金由當地政府支出。

三、要全力抓好城鄉居民社會養老保險試點各項重點工作

根據前一階段我市試點的啟動和實施進展情況，明年春節前，各試點各縣（市）區60周歲以上符合條件人員的基礎養老金發放率要達到100%，新擴大的新農保試點和城鎮居民養老保險試點參保率要達到90%以上，明年6月前實現全覆蓋。各縣（市）區及各有關部門要牢牢把握“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的基本原則，明確試點工作的總體目標任務，準確實施各項政策措施，重點抓好以下五個方面的工作。

（一）要加強政策宣傳。要認真總結鐵東區、鐵西區新農保試點工作中的宣傳經驗，按照省里下發的宣傳提綱，大力宣傳建立城鄉居民社會養老保險制度的目的、意義和具體政策內容，真正把政府支持、資金管理和支付辦法宣傳到位，把制度帶給城鄉居民的實惠和好處宣傳到位。宣傳政策要從人民群眾的實際出發，算細賬，說實話。要向群眾講清、算明基礎養老金賬、財政補貼賬和個人繳費與領取養老金的對比賬，使群眾搞清楚參保的好處，做到每一項具體政策家喻戶曉，人人皆知。要讓廣大群眾消除疑慮，踴躍參保，形成良好的工作氛圍。要通過廣播、電視、報紙、手機短信、宣傳標語、宣傳單、開辟專欄、現身說法等形式，以靈活多樣、生動活潑、老百姓喜聞樂見的方式，積極開展橫向到邊、縱向到底的全方位宣傳工作。要大力弘揚中華民族敬老、愛老、養老的美德，引導子女依法履行贍養老人的義務。

（二）要抓好養老金發放工作。中央財政補助資金采取“當年先行預撥、次年據實結算、差額多退少補”的撥付辦法，在中央資金沒有足額到位前，各試點縣（市）區要提前準備，積極采取有效措施，確保符合領取條件的養老人員按時足額領取到養老金，堅決杜絕拖欠和擠占挪用養老金的問題。隨著前兩批試點參保繳費個人賬戶的積累，參保人員到60周歲時還有個人賬戶養老金的計發工作。各試點縣（市）區要按照規定準確計發，不能因工作不到位讓廣大群眾對黨和國家的惠民政策產生疑慮。

（三）要加大參保擴面力度。當前，各縣（市）區都有部分適齡參保人員外出務工，這對提高和鞏固參保率提出了新的要求。各試點縣（市）區一定要轉變服務方式，抓住當前農忙及入冬季節和春節前農民工返鄉之機，組織基層干部加大工作力度，積極做好歸鄉農民的參保工作。要指導承擔經辦服務工作的金融機構認真簽訂好服務協議，規范服務內容，創新服務方式，確保參保繳費和養老金發放環節不出問題。對偏遠地區或居民分散居住點，一定要深入居民家中，做好上門服務工作。

（四）要加強經辦能力建設。各試點縣（市）區要統籌安排，采取補充調劑、資源整合、重點保障等方式，盡快設立新農保經辦大廳，確保開展試點工作的人員、辦公場所和工作經費“三落實”。要注意發揮鄉鎮、街道人力資源社會保障服務站（所）的作用，充實整合經辦力量；要加強對經辦人員的業務培訓，認真組織好參保、繳費、發放等項工作。要建立好統計、檔案、基金管理等制度，使經辦工作達到標準化、規范化和制度化。各地、各部門要積極組織力量，加快信息平臺建設，為綜合經辦管理和便民利民提供硬件支撐和技術保障。同時加強金融服務，合理規劃新農保服務網點設置，實現金融服務廣覆蓋，力爭做到“數在網上走，錢在銀行流”，確保廣大農村居民享受到優質便捷的社會化服務。

（五）要切實做好基金監管。保障基金安全，既是職能部門的重要責任，也是取信于民，鞏固和發展新農保試點成果的前提和基礎。各級人社、財政部門要切實履行好監管職責，把基金監督工作貫穿到新農保、城居保試點工作的各個方面、各個環節。要充分發揮行政監督、專項監督和社會監督的作用，對基金的籌集、劃撥、上繳、發放工作進行全方位監控，做到定期檢查、定期公布，實現公開、公平、透明。要嚴格執行社保基金財務制度，實行“收支兩條線”管理，對收繳的基金要及時納入財政專戶，堅決防止發生截留、擠占和挪用基金等問題，確保基金安全。

四、要統籌推進城鄉居民社會養老保險試點工作

城鄉居民社會養老保險是一項系統工程，涉及廣大城鄉居民的切身利益，政策性強，工作復雜，任務艱巨。各級黨委、政府務必高度重視，切實加強組織領導，落實責任，各有關部門要切實履行職責分工，密切配合，齊抓共管，確保試點工作各項任務圓滿完成。

（一）要加強組織領導。市政府已經調整了新型農村和城鎮居民社會養老保險試點工作領導小組，負責兩項試點工作的統一領導和組織實施。各縣（市）區要抓緊建立和完善相應的領導機構，統一安排部署本地城鄉居民養老保險工作，籌集政府補貼資金，及時研究解決試點工作中遇到的困難和問題。各試點縣（市）區是養老保險試點的責任主體，要切實把試點工作納入重要議事日程，黨政主要領導作為試點工作的第一責任人，要親自過問，分管領導要具體負責、一抓到底，切實加強對試點工作的組織領導。

（二）要密切協調配合。各縣（市）區及各有關部門要牢固樹立全市上下“一盤棋”的思想，既要按照職責分工，各負其責，又要密切協作、加強配合，切實做到認識統一、工作協調、行動一致，盡職盡責地做好各項工作。市（縣）區的人社部門要加強政策宣傳、業務指導和工作協調，抓好業務培訓，健全規章制度，規范工作程序，提高工作質量。市（縣）區的財政部門要做好財政補貼預算，及時足額撥付補貼資金。社保經辦機構要做好城居保和新農保的參保登記、保險費收繳、基金劃撥、個人賬戶建立與管理、待遇核定與支付以及檔案管理等工作。公安部門要加強戶籍管理，客觀準確地提供相關戶籍信息；民政、人口和計生、殘聯等部門要及時、準確提供低保戶及五保戶供養、社會優撫、最低生活保障家庭和計劃生育家庭及重度殘疾人的相關信息及參保人員的生存狀況。其他有關部門也要根據工作職能，全力支持參保工作，努力形成推進試點工作的強大合力。