導語：如何才能寫好一篇農村社區的主要特點，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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新型農村社區有四個主要特點：一是布局要科學合理，功能齊全，形態和建設方式要有全新的面貌；二是要節約土地；三是要成為為周邊生產、生活服務的中心；四是要被納入新型城鎮化的范疇。《意見》強調“加快新型城鎮化進程，帶動‘三化’協調科學發展，服務中原經濟區建設，促進新型農村社區集聚式發展”。這就體現了新型城鎮化發展的本質要求。

二、新型農村社區的集聚式發展

關于對“新型農村社區的集聚式發展”的理解，我們還是要結合實際工作，從河南省的實際情況出發進行理解。我們的理解是：把一些分布零散的舊村莊遷并整合在一起，按新型城鎮化的要求集中建設以居住為主，基礎設施、公共服務設施配套的農村居住小區，就是新型農村社區的集聚式發展。從有利生產、方便生活的角度出發，應該是相對集聚。平原區，城市郊區集聚程度要大，山區、丘陵區等集聚程度要小；用地適宜且有條件的地區集聚程度要大，用地等條件差的地區可能集聚程度要小，這是正確理解新型農村社區集聚式發展的前提。當然這里應杜絕一點兒都不集聚的想法。一點兒都不集聚不符合未來的發展方向，是一種完全錯誤的想法。

三、新型農村社區集聚式發展的基本思路

根據河南的實際情況，考慮有利生產、方便生活的原則，山區和丘陵區每個行政村可以考慮建設2～3個集聚式發展的農村社區。平原區行政村可以考慮一個行政村建設1～2個集聚式發展的農村社區；有條件的地區，無論是山區、丘陵或平原區，可以一個行政村建一個集聚式發展的農村社區，或幾個行政村合并建一個集聚式發展的農村社區。這里最主要的問題是農民意愿。但必須考慮到《意見》中的總體目標，即“引導一部分新型農村社區逐步發展為特色小城鎮”，成為新型城鎮化發展的支撐點。由此可以看出，山區和丘陵區的集聚式發展的農村社區人口規模以500～2000人為宜，平原區集聚式發展的農村社區人口規模以5000～10000人為宜。真正體現“山區和丘陵區的新型農村社區集聚式發展要依托小城鎮、工礦區或規模較大的中心村，重點對基礎條件差、自我發展能力弱、不宜居住的散、小、遠等村莊進行遷并；平原區的新型農村社區集聚式發展要依托城鎮、產業集聚區、產業園區以及規模較大、基礎條件較好的中心村，按照集中緊湊、集約用地、集聚發展的原則，加大村莊整合力度”。

四、新型農村社區集聚式發展的建設方式

從河南省的情況看，新型農村社區集聚式發展建設方式有三種：一是先建后拆：先建后拆是河南省目前進行新農村社區集聚式發展最主要的建設思路。特點是容易實施，但容易出現的問題是：舊村莊的拆除工作和復耕工作緩慢，也容易出現新的變數。最終有可能導致新社區建起來了，但舊村莊卻依然存在。二是先拆后建：先拆后建的例子在省內不是很多，主要特點是周期長，近期很難看到效果；另外，群眾的臨時安置也是個大問題。主要特點是，很容易看到舊村莊的復耕。三是邊建邊拆：在河南省范圍內也有這樣的例子，在舊村莊周邊先行建設一部分社區房屋；搬一部分后，再拆建另外一部分。其特點是比較穩健。問題是建設周期過長，各項手續要反復辦理，比較麻煩。

五、新型農村社區集聚式發展可能出現的問題

（一）集聚力度過小或過大的問題

應正確理解集聚力度過大過小的問題是一個相對的問題，原則是尊重群眾意愿，符合“引導一部分新型農村社區逐步發展為特色小城鎮的目標”。大是一個方向，小可能更多的是群眾意愿。要處理兩者的關系，科學合理地確定集聚式發展的新型農村社區的規模以及舊村莊的遷并力度。

（二）有利生產、方便生活的問題

有些人可能會認為人是集聚到一起了，公共服務設施配齊了，生活是方便了，可能不利于農業生產的展開。這就需要解決一個問題，農民從事農業生產的出行距離可能加長的問題，實際上這里還有一個基礎設施的配套問題。河南省采取的新型農村社區集聚發展的基本思路有兩條：一是河南省人口密集。社區到勞動所在地的距離并不會很遠；二是我們走的一條路是一個逐步的過程：合村建社區，然后一部分社區再逐步過渡為小城鎮。隨著農村交通體系的完善，這些問題都會解決。

（三）進行新型農村社區集聚式發展應重視農村產業化發展問題

河南的廣大農村目前的產業發展狀況仍然是以農業為主，因此農業產業化的發展決定著農民的收入，而農民收入的多少，又決定著新型農村社區集聚式發展的規模和快慢程度。推進農村產業化發展是進行新型農村社區集聚式發展的關鍵。

農村產業化的發展有一個核心兩個根本：核心是農村土地的經營方式，是建立農村土地的合作經營制度，推廣農業的企業化經營模式，還是仍然停留在農民各自種好自己的責任田。兩個根本是如何在縣、市、鄉鎮建立現代農業科學技術推廣體系和建立面向國際、國內的農產品信息及市場銷售體系的根本問題。這是政府幫扶農村產業化發展的關鍵。

（四）關于進行新型農村社區集聚式發展的資金和主體問題

《意見》明確說明：“省政府每年安排一定的專項資金用于新型農村社區集聚式發展以獎代補。各級政府要為新型農村社區基礎設施和公共服務設施建設提供必要的資金支持，引導建立多元化的投入機制?！边@說明，政府將用“以獎代補”和相關政策指導并引導新型農村社區的集聚式建設和發展。新型農村社區集聚式建設和發展的資金主體仍然要靠市場的主導作用加以解決，河南省農村廣大，單靠政府財政是不能夠實現新型農村社區的集聚式建設和發展的，市場是新型農村社區集聚式發展的主力軍，具體工作還是要從市場做起。

（五）關于新型農村社區集聚式發展的核心問題——土地問題

河南省各地進行新型農村社區集聚式發展除了政府的要求外，群眾的積極性也非常高。政府如何鼓勵這方面的積極性，事關新型農村社區集聚式發展的大局。我們可以考慮建立一種機制：城市的開發。城市房地產的開發必須取得建設用地指標，這些指標一方面靠國家土地整理項目獲得，另一方面要從整合農村建設用地中獲得，使新型農村社區建設過程中獲得的用地指標在向城市轉移的過程中實現價值。搞農村社區建設的集體或企業受益了，才能調動新型農村社區集聚發展的積極性，同時也解決了新型農村社區建設用地的問題。

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[論文摘要]：公共物品領域中的市場失靈和政府失靈，使非營利組織供給農村公共物品成為可能。非營利組織供給農村公共物品依賴于農村的非營利組織形式，其主要包括農村行業協會、農村合作組織和農村社區自治組織。但是，要保證非營利組織供給農村公共物品的有效性，政府必須在政策上、經濟上和道德上予以支持，加強對非營利組織的監督管理。

我國農民對公共物品具有極強的依賴性，農村公共物品的供給對農業生產、農村發展具有極其重要的意義，并將直接關系到我國“三農”問題的解決。目前，農村公共物品的供給大多是由政府承擔，而鄉鎮政府提供的公共物品在總體上并不能滿足農村發展的需要，供給結構失衡和效率低下的現象時常發生，農民迫切需要的公共物品供給不足，農民不需要的公共物品卻供給過剩。鑒于單一的政府供給體制不能滿足農村社會發展的需要，筆者試圖尋找政府外的公共物品供給，探討非營利組織供給農村公共物品的必要性、實現形式以及政府的行為選擇，為農村公共物品供給提供一條新的思路。

一、非營利組織供給農村公共物品的必要性：回應雙重失靈

在經濟學理論中，市場提供私人物品，政府提供公共物品，這已成為學科的基本理念而被廣泛接受；從政治學的角度來說，提供公共物品、滿足社會公共需要則是政府存在的最基本理由。農村公共物品之所以由政府供給，而不能像私人物品那樣通過市場供給，這是由公共物品所具有的兩大特征決定的：一是非競爭性。一個人對某一公共物品的消費并不妨礙或影響他人對該物品的同時消費，即并不減少其他人從該物品上所獲取的利益，因為向一人或向多人提供該物品的成本是相同的。二是非競爭性。一旦某公共物品被生產出來，就無法阻止他人對其消費，即排斥任何潛在消費者從這些物品上獲益通常都是不可能的。因為只要它存在，你可以消費，我也可以消費，這與私人物品根本不同。公共物品具有的非排他性和非競爭性，使得在公共物品領域常常出現“搭便車”行為，即一部分人支付公共物品的費用，而大多數人免費享用。同樣，農村公共物品消費也存在著不花錢而搭便車的可能，也會有越來越多的“理性經濟人”從自己的成本一收益角度考慮，以最低的成本甚至沒有成本去享受公共物品的最大利益。長此下去，任由搭便車現象存在，那么最終結果必然出現農村公共物品的短缺。由此可見，公共物品領域靠市場機制是難以奏效的。政府作為公共事務的管理機構提供農村公共物品有著不可替代的優勢：一是能夠大大節約交易費用，克服外部性；二是能夠較好地解決農村公共物品消費中的公正性問題。

但是，政府在克服公共物品領域的市場失靈中，卻難以避免自身存在的失敗。公共物品供給實際上是一個公共選擇的過程，由于政府“理性經濟人”的緣故，必然出現公共物品領域的雙邊壟斷、信息不對稱和預算最大化等問題，從而導致公共選擇過程中的政府失敗。具體地說，由于政府提供農村公共物品存在壟斷權，即沒有競爭對手提供同樣的服務，加之公共物品是一種數量和質量都難以直接界定的物品，因此公眾很難對政府的產出進行有效的監督，而政府又可以利用自己的壟斷地位獲取額外的利益，從而導致政府部門總是有一種預算擴張的趨勢，而預算規模擴大帶來的直接后果就是政府行政部門的膨脹。雖然農村公共物品供給無效率不是行政部門膨脹的必然結果，但政府行政部門的膨脹和低效卻是農村公共物品短缺和供給低效甚至無效率的直接原因。

非營利組織在提供農村公共物品方面具有的優勢表現在，它能夠把市場機制和政府機制有機地結合起來，從而把公平與效率原則加以結合。所謂非營利組織，是指具備法人資格，以公共服務為使命，享有免稅優待，不以營利為目的，組織盈余不分配給內部成員的機構或組織。它具有非營利性、組織性、民間性、自治性、志愿性等特征。非營利組織的非營利性決定了它既具有政府部門的公共性或公益性特征，又能以更類似于企業的方式運行，既能夠做到以公平為宗旨，又能夠突出效率目標，實現效率優勢。非營利組織獨立于政府官僚體系，是公民志愿參與的自治性組織，它不同于政府機構的權力等級制的運作原則，而是多樣的、靈活的、平等的、參與式的組織結構，因而在提供某些農村公共物品時比政府更具低成本、高效率的優勢?？梢姡菭I利組織供給農村公共物品已成為必要，它有利于維護農民的利益，是回應政府和市場雙重失靈的需要。

二、非營利組織供給農村公共物品的實現形式

市場機制是以自愿求私益，通過平等的市場活動主體之間的合同與契約、自由交易、公平競爭、個人經濟權力的滿足等活動追求私人利益，經濟領域是以市場機制為主要運作形式；政府機制是以強制求公益，通過公共權力的運作和政府組織之間縱向的“命令—服從”關系追求公共利益，政治領域是以政府強制機制為主要運作形式；社會領域的非營利組織，其機制是以自愿求公益，通過具有平等地位的社會活動主體的個人選擇、理解，形成共同的道德和信念等活動追求公共利益。而這種機制的運作必須結合我國農村的實際才能得以展開。當前，我國非營利組織供給農村公共物品，需要依賴于農村的非營利組織形式，其主要包括農村行業協會、農村合作組織和農村社區自治組織。

1、農村行業協會供給

行業協會的主要作用是能為廣大農民提前、產中、產后服務，解決千家萬戶分散的小生產經營與千變萬化的大市場的矛盾。而當前農民居住分散和生產活動不集中，是導致他們在同非農產業進行交易和談判中地位低下的重要原因。因為單個的企業是獲取信息的弱者，較高的信息搜索成本使得企業在市場運營中處于不利地位，對此解決的方式之一就是通過行業協會組織來提供單獨企業共同需要的服務。因此，現實的選擇是優先支持農民發展各種專業協會，通過專業協會的發展來推動綜合性農民協會組織的形成。優先發展農村專業協會，將目前政府直接調控農戶變為政府通過專業協會間接調控農戶。這既有利于農村經濟的平穩發展，減少農產品供給和農民收入增長的波動，也有利于切實有效地精簡基層政府機構，減輕各級政府的財政壓力。同時，農民專業協會的發展還有利于農戶更好地聯合起來，保護自身經濟利益，提供多種多樣的公共物品。

2、農村合作組織供給

農村合作組織，是指處于市場競爭不利地位的弱小生產者，按照平等原則在自愿互助的基礎上組織起來，通過個體經營實現自身經濟利益或改善經濟地位的組織。實踐證明，農村合作組織能夠有效推動農業經濟市場化、專業化、規?；洜I，促進農村經濟結構調整和優化升級，在農村公共物品供給中發揮著不可替代的作用。但是，我國的農村合作組織處在發展階段，還很不完善，需要政府的大力支持和引導，政府要增加對農村合作組織建設項目的投入，從稅收、資金、政策三方面加大對農村專業合作組織的扶持力度。有了政府的大力支持，農村合作組織就可以成為農民發展生產的“領頭羊”。近幾年，我國由于農村專業合作社的興起而逐漸形成的農業規模效應正日益凸顯，農村合作組織在不同的領域和環節，向農村社會成員提供生產、技術、市場信息等方面的社會服務，為農業經濟的增長發揮了極其重要的作用，這也為農村合作組織成為農村公共物品的供給形式創造了條件。

3、農村社區的自我供給

社區是指那些由具有共同價值取向的同質人口組成的，是關系密切、出入為友、守望相助、疾病相扶、富于同情味的社會關系和社會團體。從公共管理的角度看，利用社區的力量來進行公共物品的供給，在某種程度上就是善治。農村社區提供公共物品的形式是多種多樣的，隨著市場經濟的發展，國家與社會關系的不斷調整，社區提供公共物品的范圍、領域、形式也在不斷擴展。

轉貼于

(1)農村社區通過產前契約的形式供給公共物品。產前契約是布魯貝克爾提出的一個概念，是指在社區沒有某種公共物品而該物品又為社區中的人們所需要的時候，在生產前社區成員進行談判，如果社區成員正確表達了自己的偏好而愿意付相應費用，就可形成契約，如果成員表達各自的需要程度不足以生產出公共物品，則資金歸還社區成員，契約無效。產前契約的難度在于社區成員能否真實地表達自己偏好并愿意付相應的費用。通過產前契約的方式提供公共物品在我國農村社區也較常見。例如，一個村民組由于天氣的干旱需要筑壩蓄水灌溉農田，通常的做法是村民組長邀集本村民組每戶人員開會商討出工或出資的問題，村民根據自己的偏好一家里是否有或有多少農田在該壩灌溉范圍之內——選擇是否出工或出多少工，最后達成契約去筑壩。

(2)農村社區組建社區管理組織供給公共物品。社區管理組織即社區履行社區公共服務的組織。但它們通常是由社區團體而不是政府機關來管理。有時，這些組織也成為公共資產的所有者。社區管理組織是社區治理的一種重要形式，其主要特點是：社區管理組織的組建是建立在社區成員自愿加入和退出的基礎上；社區管理組織提供的公共物品僅僅提供給參加本組織的成員；社區管理組織提供公共物品的成本小于政府提供公共物品的成本。

(3)農村社區與政府合作供給公共物品。社區與政府的合作供給是指由地方政府與公民組織在提供特定公共物品項目上達成書面約定或合同。從本質上講，它是政府采用的一種合同外包形式，即政府將原來由政府公共部門直接承擔的服務項目，通過協議的形式，授權委托給社區的非營利組織或其他公民社會團體組織，民間組織運用一定的生產形式和機制，直接向社區相關公民提供服務產品。它一般以社區—政府合伙公司的外殼運營，在這種公司即社區和公共機構的合作企業，社區和政府有共同的目的和任務——提供滿足農民共同需要的公共物品。

(4)農村社區的個人自愿供給公共物品。自愿提供公共物品與社區成員長期形成的社區文化有關，社區文化如果有利他主義傾向的，自愿供給就可形成。在美國，20世紀80年代以后社區自助成了社區管理的特色。美國社區特別強調政治參與和社區文化，美國的教育，從小就培養學生回報社會的理念，因此，美國有著良好的公共物品社區成員自愿供給的傳統。在我國農村，社區成員對農村公共物品的自愿供給還比較少見，但也在逐漸增長。所以，隨著我國經濟的快速發展，在農村地區還需大量涌現像美國、新加坡、臺灣等地的社區成員自愿提供的公共物品。

三、非營利組織供給農村公共物品的政府行為選擇

非營利組織的興起與發展一方面源于政府效率低下，另一方面源于市場不斷追求自身利益最大化而導致的失靈。但非營利組織在社會中要發揮應有的作用，還必須依靠政府的扶持。具體而言，在非營利組織供給農村公共物品的過程中，政府應從政策、經濟、道德等方面予以支持，加強對非營利組織的監督管理。

1、制定政策

改革開放以來，我國的非營利組織雖然發展較迅速，但還是不能很好地發揮其應有的作用，其中最重要的原因就是政府現行政策法規導向作用不明確。1998年10月公布了《社會團體登記管理條例》和《民辦非企業單位登記管理暫行條例》，開始實行嚴格的登記注冊和業務管理制度，這種“入口”管理和“過程”監督并重的制度使得非營利組織難以發展。所以，其直接的后果是堵住了非營利組織進行登記注冊的合法通道，并將政府的有限資源和精力耗費在如何限制非營利組織的成立上。實際上，政府的政策應更多關注“過程”監督，給予非營利組織一定的激勵，政府對非營利組織的激勵，主要表現在稅負、鼓勵捐贈、稅收征管等方面對非營利組織的優惠政策，這是國際上通行的做法。另外，值得注意的是，在建立相關法律法規的過程中需要通過大量的實證調查研究，來確定這些法律法規的普適性、針對性和有用性，同時，應建立相關的訴訟救濟機制，對于不予登記或者不予審批等現象，應當提供司法救濟渠道，使司法機關可以通過司法審查來對政府行為進行合理限制和監督。

2、經濟支持

由于非營利組織不以營利為目的，是非營利性的，所以其經濟來源很難靠自身解決。然而，任何一個組織的有效運行都必須有穩定的經濟來源作為后盾，非營利組織經濟來源一般有自己賺來的收益、政府的合同與補助、私人支付與捐贈。從國外的實踐經驗來看，非營利組織的收入不僅來自社會的捐贈，政府的財政支持也是一項主要來源，在美國，政府是非營利組織的最大收入來源，占其預算的比例從2／5到一半以上。雖然我國非營利組織的產生、發展有其特殊性，但政府財政的支持是各國鼓勵非營利組織發展的普遍做法。我國的非營利組織正處于逐步發展階段，更需要政府經濟上的大力支持，所以，政府可從財政中劃撥一定比例的款項，專門用于非營利組織的社會公益事業，政府經濟支持的主要目的是維持非營利組織的順利運營，另外還能帶動私人捐贈的積極性。

3、道德宣傳

非營利組織的運營，特別是社區層面上提供的公共物品，很多都是靠志愿者自愿、主動提供的，因此，政府的道德支持必須相伴而生。登哈特夫婦斷言：政府在道德上還有責任確保任何通過這種過程產生的解決方案都完全符合正義和公平的標準，并且確保得出解決方案的過程完全符合民主政體的規則和道德。他們還堅持，政府應該鼓勵公民關注更大的社區，鼓勵公民致力于超越短期利益的事情，并且愿意為自己鄰里和社區中所發生的事情承擔個人的責任。其意思是政府在道德上要保證提供的公共服務和公共物品首先要符合民眾的利益選擇，其次要考慮到正義性，并且通過道德宣傳鼓勵個人與社區利益保持一致。在我國，“以德治國”是一項重要的方針政策，如果政府能在非營利組織和農村社區層面加以具體落實道德的力量，則我國非營利組織的能力將會加速發展，民眾的道德水平也將會迅速提高。

4、加強監督

政府除了鼓勵非營利組織提供農村公共物品，還應對其監督管理。非營利組織對農村公共物品的供給屬于準公共物品，是對該社區的村民提供，雖然其針對性強，但外部很難監督供給的有效性。因此，在非營利組織內部監督的基礎上，政府應加強外部的監督，同時鄉鎮人大監督也不可忽視，形成社會力量監督非營利組織提供農村公共物品的格局。在公共資源的籌集、使用過程中，實行財務公開制，定期向轄區群眾公布收支情況，增加資金使用透明度；發揮鄉鎮人大、審計部門及新聞媒體的監察、監督作用，保證公共資源不被濫用。

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關鍵詞：社區公共服務；“福州模式”；創新；數字社區媒體

中圖分類號：D669.3 文獻標志碼：A 文章編號：1002-7408（2011）12-0032-03

社區公共服務是政府社會管理的新載體。國務院《關于加強和改進社區服務工作的意見》明確提出要充分發揮各種主體在社區服務中的作用，整合社區資源，健全服務網絡，創新服務方式，逐步建立覆蓋社區全體成員、服務主體多元、服務功能完善、服務質量和管理水平較高的社區服務體系。在社區公共服務發展模式的探索中，各地創新出各種有效的模式，如武漢百步亭社區模式、北京回龍觀社區模式等。而隨著信息社會的快速發展，互聯網在城市家庭中普及率越來越高，互聯網的優勢日益凸現，充分利用互聯網為社區居民提供優質、高效的公共服務，使網絡虛擬與實體公共服務體系相結合，構建立體、全方位社區公共服務體系成為社區公共服務發展的新趨勢。福州市社區在線公共服務平臺（即福州市社區網站集群，又稱福州法治社區信息化公共服務平臺）建設在此方面提供了一個有益的探索。

一、“福州模式”發展現狀及主要特點

福州市社區在線公共服務平臺（fzsqw.省略/ ）是由福州市司法局、北京互聯通享傳媒科技有限公司聯合創辦，各級黨政核心部門、社區居委會參與，通過社會化運作的綜合性社區服務網站集群，是全國首家以普法為主線，以社區為服務對象，力圖使社會各界資源集聚、共享的數字社區媒體；是全國首家以社區為精準分眾的數字社區媒體，是實施國家社區法治化、信息化戰略，立足“為民辦實事”的重要公共服務平臺。其以“電子政務加速器、社區經濟孵化器、百姓生活動力器、商家營銷導航器”為指導，以“親民、便民、利民”為宗旨，以“構筑法治信息平臺、提升社區服務質量、建設法治和諧社區”為目標，以不斷滿足居民的物質、文化、生活需要為出發點，整合社區資源，創新服務方式，為廣大居民提供方便、快捷、實用的多樣化服務。目前，網站設有多個欄目與專欄，是一個由福州社區網總站和包括福州市鼓樓、臺江、晉安、倉山、馬尾五城區300多個社區網站組成的網站集群。其以自己突出的特點和先進的理念創新，已逐漸形成具有鮮明特色的社區在線公共服務平臺建設的“福州模式”。

據筆者總結，“福州模式”具有以下突出特點：

1.構建縱橫交錯的網上立體公共服務體系。根據我國目前的行政層級劃分，福州市社區在線公共服務平臺從縱向上劃分為三級（市、區、街道），加上社區層級，福州市社區在線公共服務平臺總共為金字塔型的四級，從上至下每一層級都有自己相對獨立的網站，每一層級的網站與自己所管轄（或指導）的下一層級的網站之間，以及平行的層級網站之間實現網網聯動、信息共享，其網站集群的最基本組成單位是300多個社區網站，為福州市五城區200多萬人提供服務；另一方面，從橫向角度上看，每一層級網站內容豐富，主要子模塊相對統一，主要包括：資訊搶先看、辦事在社區、法律進社區、工商進社區、銀行進社區、電力進社區等三十個子模塊?？v向和橫向交錯有致，共同構成網上立體公共服務體系。

2.內容豐富，功能齊全。福州市社區在線公共服務平臺功能定位為“電子政務加速器、社區經濟孵化器、百姓生活動力器、商家營銷導航器”，其主要內容包含了面向社區的公共行政事務（具體如工商、地稅、環保、綜治進社區等）、公用事業服務（電信、電力進社區等）、商業便民服務（金融進社區等）、社會便民服務（就業進社區等）、信息提供（便民情報站等）等六大類內容，為社區居民工作、生活提供著全方位的公共服務。

3.強調互動，便捷實用。 一方面，福州市社區在線公共服務平臺在設計上考慮到社區居民與相關主體互動的重要性與必要性，在內容、程序的設計上為網絡互動、溝通交流提供便利；如居民在輸入必要的信息后可以注冊成為會員，可以登錄“會員管理中心”窗口獲得“法律咨詢”等六個方面的法律服務，社區“在線律師”可以為居民提供便捷、高效、專業的法律服務。另一方面，網站上設有“網站使用指南”欄目，使初入網站者能快速掌握使用網站的技巧；網站上還設有“問吧”搜索引擎，使使用者能便捷尋找網站上所有對其有用的信息。此外，互聯網的優勢使社區居民足不出戶便能高效利用福州市社區在線公共服務平臺快速了解信息、解決許多現實問題。

4.政府與市場攜手，互利共贏。由于社區公共服務內容繁雜，既包含行政管理范圍內的內容，也包含大量商業服務的內容，還包括了居民自治、自我服務的內容，這就決定了采用單一模式運行機制無法達到最佳的為居民提供全方位公共服務的目的。為此，福州市社區在線公共服務平臺創造性地采用了由福州市司法局與北京互聯通享傳媒科技有限公司聯合創辦，各級黨政核心部門、社區居委會參與的社會化運作模式，這種模式的優點主要體現在：政府（具體由福州市司法局負責）提供一定資金支持并承擔監控網站集群運行的責任；企業（北京互聯通享傳媒科技有限公司）可以充分發揮其在網站經營、維護方面的管理和技術優勢，充分挖掘為居民提供商業服務的商機，獲得較大的經濟收益；居民獲得優質高效的公共服務。

二、“福州模式”的理念創新

社區是社會的細胞，是構建和諧社會的基本單元和重要基石。福州市包含外來人口在內總人口約780萬人，市城區有300多個社區，人口比例約占總人口的40%。隨著城市化步伐的不斷加快，社區已經成為各種社會群體的聚集地，如何高效、全面地為社區居民提供公共服務成為福州市社區建設中面臨的最主要問題之一，而“福州模式”正是破解這一難題的積極嘗試，其創新之處主要體現在：

其一， 融管理與服務于一體。社區事務涉及內容極廣，既包括以國家強制力為后盾的公共行政范圍內的管理事務（工商、環保、稅務、 計生等）也包括其他公共行政范圍外的社會經濟事務。而隨著“公共服務型政府”建設的深入發展，管理與服務之間界限日益模糊，大量傳統的公共行政事務日益體現服務理念，福州市社區在線公共服務平臺的建設充分體現了這一點：一方面，在社區網集群內容設計中將社區公共行政事務與其他社會經濟事務有機融入全方位公共服務的整體范圍內；另一方面，傳統公共行政事務范圍內事項（如稅務管理）則寓管理活動于全面服務范圍內，立足“公民本位”，設置子欄目，充分體現服務理念。

其二，政府機制與市場機制有機結合的運行模式。目前中國城市社區網站的運行模式主要有以下三種：一是由居民自建的、自己維護的網站；二是開發商或物業管理公司自己建立并維護的網站；三是物業管理公司與網絡公司共建的社區網站。[1]從社區公共服務發展的視角來看，這三種模式各有一定缺陷：第一種模式內容、作用受局限，現階段運行存在資金困難等困境；第二、三種模式通常著眼于社區物業服務的具體內容，同樣無法囊括全面公共服務的內容。福州市社區網站集群的運行模式符合公共服務生產與供給相分離的理念，由政府提供一定資金支持，具體由專業企業運作，政府把控方向，從而有效解決了網上公共服務體系資金、方向、技術等各方面的問題。

其三，網上與現實公共服務體系相結合的服務模式?；ヂ摼W本身是一種溝通工具，與電話“點對點”的即時溝通方式相比，它可以實現“點對面”的溝通，并且有、接收、視聽等功能，這些特性，恰恰可以滿足社區人與人之間溝通、融合及現代公共服務發展的需求。社區網是建立在真實社區的基礎上，以互聯網為平臺，通過網絡技術，成為人與人之間交流的場所及現代公共服務發展的重要平臺。[2]福州市社區在線公共服務平臺將政府、社區、商家、居民等多種資源有機整合，形成平有的優勢和核心競爭力，成為政府政務公開的窗口、社區管理的平臺、居民生活的幫手、企業發展的舞臺，為社區提供全方位的信息和服務。利用社區網提供公共服務相對于現實社區中的實體公共服務體系而言具有效率高、互動性強、相關結構趨向簡化等優點。二者相結合有利于構建成立體的公共服務體系，為市民提供全方位的服務。

三、存在的問題及再造的思路

雖然“福州模式”在理念上有一定創新度，在現實中也取得一定成績，但毋須諱言，“福州模式” 無論在建構的思路還是在具體運行方面尚存在一定的局限性，這些局限性影響到福州市社區在線公共服務平臺的進一步發展。應當進一步開闊視野，吸收社區網絡治理的新理念，對福州市社區網站集群進行有效再造。

1.針對設計內容上的不足，從居民本位出發進行欄目再造，進一步提高性能、完善體系。通過多階段隨機抽樣調查，“福州模式”的不足具體體現在以下方面：首先，在具體內容方面，雖然目前福州市社區網站集群是300多個社區網站的集合，但屬于同一區的社區網站內容大多雷同，真正具有本社區特點的內容只有“公交線路”、“社區聯系電話”等極有限的信息；頁面設計繁雜、具體項目設計眾多，模塊不清晰，對于電腦技術有限的年長居民而言更是凸顯使用不便的缺陷；目前現有的內容多以提供資訊為主，真正開發設計的具有創新性的針對社區公共服務的欄目很少；內容更新的速度慢。其次，在具體效用方面，福州市社區網站的一些功能在現實中并未真正實現，設計中的互動環節基本未實現。如網站中的互動欄目“社區大家談”實際成為居委會信息場所，網站上設計的“網友評論”、“我想回答”子欄目中網友的回應數量基本為零。此外，福州市社區網站集群在最初設計時是由福州市司法局組織的，其以“普法”為核心，力圖“把公共服務內容與普法緊密結合”，這種由司法行政管理機構而非綜合管理機構推進的模式也導致了法制教育、法律服務內容比較完善，但其他公共服務內容不足的問題。

“福州模式”并未達到其預期目標，原因是多方面的，如網站設計存在缺陷，居民認知需要一個過程等原因，但從深層次上看，福州市社區網站集群整體設計沒有脫離傳統官僚機構層級管理的舊的思路，未能真正從居民視角出發構建具有創新性，能為居民真正提供便利、高效、可操作的公共服務體系，是其未發揮實效的根本癥結所在。借鑒“流程再造”的理念（指對企業的業務流程進行根本性再思考和徹底性再設計，從而獲得在成本、質量、服務和速度等方面業績的戲劇性的改善，其中“根本性”、“徹底性”、“戲劇性”和“流程”是核心特征），[3]應當從“居民本位”角度而不是傳統的“機關本位”的角度對使用社區網的流程、整體模塊、具體欄目設計進行根本性再思考和徹底性再設計，簡化程序、強化互動，增強其實用性、可操作性，以逐漸建構較為完備的信息采集工作體系、公共服務工作體系、行政輔助服務工作體系、公益服務工作體系、便民服務工作體系，使其真正成為全市社區網絡服務的中心、社區信息數據匯集與交換中心、社區管理數據訪問的通道、社區居民參與社區建設和社區服務的互動交流平臺。在此系統再造的基礎上應有針對性地進行宣傳，擴大、提高福州市社區在線公共服務平臺使用范圍、頻率，使越來越多的人能認識它，并不斷增強對其的認可度，逐漸提高其效用。

2.克服運作模式的缺陷，變“蜘蛛型”為“海星型”模式，真正成為社區網絡治理有效平臺。所謂社區網絡治理是指為了實現與增進社區公共利益，眾多的社區公共行動主體彼此合作，在相互依存的環境中分享公共權利，共同管理社區公共事務的過程。而目前的福州市社區在線公共服務平臺是自上而下構建的，由政府機構出資，政府在其運行中占據完全的主動，政府不僅是倡導者而且還是資金支持者、組織者，掌控著社區網集群發展的模式和方向。作為社區網絡治理，“一方面，必須將現行的自上而下的行政直線式社區建設結構，變革為上下結合多元互動的橫向網狀結構，以便使更大范圍的居民參與到社區建設中來；另一方面，通過使居民成為社區自治組織的成員，將居民最大限度地組織起來，讓他們積極參與社區建設，通過自助、互助建設自己的社區家園，提高居民自主管理社區公共事務的能力”，“各個橫向網絡之間是平等合作關系。這兩方面恰恰是社區網絡治理的基本邏輯”。[4]根據以上標準，福州市社區在線公共服務平臺雖然利用了互聯網的先進形式，但仍未脫離自上而下傳統的公共服務體系、模式的窠臼，并不是真正意義上的社區網絡治理。

雖然在現階段公共服務機制不健全、制度不完善的情況下，由強勢的政府推進、操辦社區公共服務平臺具有一定現實性和可行性，但這種模式存在以下缺陷：一是弱化了公共服務中公民自我服務的意識，不利于公民自我服務的發展?！爸卫怼崩碚摷啊岸嘀行摹崩碚摼赋觯c公民、社會自治組織之間公共服務職責的劃分應當遵循“輔原則”，公民或自治組織的自我責任和合作優先于國家責任，國家只有在公民或公民組織的社會組織不能或不再自我服務、自我救濟的情況下才提供幫助；而根據薩瓦斯的歸納，“志愿服務”及“自我服務”為公共服務基本類型之一。目前福州市社區在線公共服務平臺的設計中卻忽視了公民自我服務、志愿服務在現代基層公共服務中的作用，這不利于社區公共服務的健康、全面發展。二是不利于培育公民自治精神，不利于基層民主政治的發展。雖然福州市社區在線公共服務平臺在具體形式上各層級網站之間互聯互通，但其本質仍是自上而下的行政直線式社區建設結構，官僚體制的科層制度仍起著重要作用，相關組織結構并未扁平化，公民在其中充其量只是被動的客體，這不利于培育公民自治精神，不利于實現真正的社區網絡治理。

美國學者布萊福曼與貝克斯特朗將組織從形態上劃分為“蜘蛛型”組織、“海星型”組織以及混合型組織這三種類型，利用其分類，可以將科層制集權化的組織視為典型的“蜘蛛型”的組織模型（支配蜘蛛行動的是蜘蛛的腦袋，如果失去了腦袋，蜘蛛必死無疑），分權化、開放性、多中心的社區網絡治理組織可以視為“海星型”組織（海星的主要器官遍布每一個肢節，代替頭部發揮作用的都是一個分散化的細胞網絡）。[5]福州市社區在線公共服務平臺從本質上看是以政府為主體，其組織形態仍是“有頭”的“蜘蛛型”組織，其與主要由居民自主掌控、每個人都是平等而自由的個體的“海星模型”的社區網絡治理組織存在著本質區別。在“海星型”組織中類似海星不同肢節的多中心的公共行動者通過制度化的合作機制，相互調試目標，共同解決沖突，增進彼此利益，這是社區組織發展的方向?！芭懦恕┲胄汀M織中的掌權首腦，一個權力與智慧發散于它所搭建的放射性關系網中的組織，必然顯現其民主自治特性。通過社區網絡平臺的創建，擴寬了社區居民的參與渠道，調動起社區居民的參與積極性，為社區民主的培育提供了一條很好的路徑?！盵6]近年來高層日益重視政治體制改革的發展，而基層政治民主的發展是政治體制改革發展的重要突破口之一。福州市社區在線公共服務平臺要從“蜘蛛型”模式嬗變為“海星型”模式，其關鍵是政府從全面把控的角色中逐漸退出，促使福州市社區網站集群成為探索城市基層民主政治發展的試驗田，使其逐漸發展成社區自治、居民自我管理、自我服務的重要平臺。

3.突破僅限于城區的局限，進一步連通鄉村社區網，加快城市化步伐，促進城鄉協同發展。隨著我國經濟持續、穩定發展，城市化也處于快速發展過程之中。 “近年來，國家雖然加大了對農村交通、通訊、教育、文化、衛生等基礎設施建設的投入，明顯提高了農村公共服務的水平，但長期形成的城鄉公共服務利益二元結構并沒從根本上得到改變。”[7]此外，在目前雖然逐漸進行變革但仍大量存在的市管縣體制下，城市政府管理著大量農村區域；而在城市內部，“城中村”問題同樣是困擾城市發展的難題之一。由于歷史等方面的復雜原因，目前城鄉二元割據的現象雖仍然存在著，但從作為公民所應當享受的基本公共服務的權利來看，城鄉居民應當享受同質、均衡的公共服務，城鄉二元割據最終將消失；與此同時，隨著城市化的快速發展，越來越多的農民轉化為市民。如何在此持續城市化過程中打破割據，做好城市公共服務體系與鄉村公共服務體系的有效連通，為二者之間最終兼容打下基礎，在推進城市化過程中促進城鄉一體化發展，是目前社會發展所急需解決的問題之一。而由于互聯網具有連通便利、快捷的優勢，大力發展鄉村社區在線公共服務平臺，并促使其與城市社區在線公共服務平臺連通，具有重要的社會意義，具體體現在：

其一，城市社區與鄉村社區同為基層社區，具有許多共同點，通過大力發展鄉村社區在線公共服務平臺，并使其與城市社區在線平臺連通，更有利于相互之間取長補短，縮小差距，協同發展。如一些鄉村社區在基層民主的探索方面較之城市更為真實、先進，自我管理、自我服務方面發展更好；而城市在公共服務模式、機制、發展程度等方面做得更好，二者之間相互學習的空間很大。其二，消除城鄉二元割據、實現城鄉一體化是我國社會發展的必然趨勢，發展鄉村社區在線公共服務平臺，并使其與城市公共服務在線平臺連通，有利于使即將轉化為市民的村民認識、熟悉城市公共服務具體內容、政策、機制，為其更好轉變為市民，以及對促進各地順利推進城市化提供條件。

對此，福州市社區在線公共服務平臺已做出初步探索，建立起鄉村社區網的模塊，在具體網站設計上有一些體現與城市社區網不同的欄目(如“三農”服務站)，但從整體上看，福州市鄉村社區在線公共服務平臺尚處于初始啟動階段，具體體現在，目前所建成的網站僅有由福州市新店鎮西園村民委員會主辦的福州西園村網（xyc.省略/xcpd/sjzrzx.asp ），且欄目內容單一，與城市社區網有較大雷同，基本不能體現鄉村社區公共服務的不同特點。雖然村民文化素質、上網操作技能、互聯網普及率等方面與市民存在較大差距，鄉村社區在線公共服務平臺的發展面臨更大的困難，但這應當是福州市社區在線公共服務平臺建設的一個重要發展方向，“福州模式”應克服困難，大力推進，并通過城鄉社區在線公共服務平臺的互通加快城市化步伐，促進城鄉協同發展。

參考文獻：

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[4]楊蓓蕾,孫榮.城市社區網絡治理：內涵、建構與實證[J].中國行政管理,2008,(9).

[5]奧瑞?布萊福曼,羅德?貝克斯特朗.海星模式[M].中信出版社，2008:26-27.

篇4

1.1、農村養老保險是社會保障的重要內容

綜合上述各國對社會保障的界定，可以看出養老保險是其重要的內容。所謂社會保障制度，就是法律規定了的，按照某種確定的規則實施的社會保障措施或政策體系。聯合國國際勞工組織對社會保障制度的定義是：社會通過采取一系列的公共措施來為其成員提供保護，以便與由于疾病、生育、工傷、失業、殘疾、年老和死亡等原因造成停薪或大幅度減少工資而起的經濟和社會貧困進行斗爭，并提供醫療和對有子女的家庭實行補貼的制度。

1.2農村養老保險是社會保障制度的重要內容

莫尼漢（Moynihan）曾指出：“一個民族的文明質量可以從這個民族照顧其老人的態度和方法中得到反映。”而社會保障作為近現代的社會文明和重要社會標志，自19世紀80年代在德國首先創立社會保障制度后，現今已風靡全世界并引發起多次改革。從某種意義上講，一個國家建立完整的社會保障體系如同建立完整的法律體系一樣，缺乏法律體系的國家必然導致善惡不分，民不聊生；而缺乏完整的社會保障體系只能是富人的天堂，窮人的地獄。伴隨著我國近年來經濟和社會的發展，建立完善的社會保障制度也提上了日程，在經歷了20余年的高速經濟發展之后，社會保障作為兼顧效益和公平并促進穩定發展的重要問題也逐漸得到了重視。這其中農村群體和老年群體也越來越受到重視，由此可見，農村養老保險是我國社會保障的重要內容。

1.3建立健全社會保障體系是政府的一項重要職責

社會保障的最基本目的是為了保證生產力的持續發展。改革開放特別是建立市場經濟體制以后，城市逐步建立了全面的醫療、養老、失業、工傷、生育保險，針對貧困人口建立了最低生活保障制度。但是由于長期以來歷史的原因和我國城鄉二元經濟結構，使我國農村社會保障制度嚴重滯后，農民作為一個整體基本上是在社會中處于弱勢地位。黨的十六大指出:“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，是社會穩定和國家長治久安的重要保證。洲各地要根據實際情況合理確定社會保降的標準和水平，發展城鄉社會救濟和社會福利事業。有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度。”目前我國農村還是主要依靠家庭養老，但隨著農村社會和農民家庭經濟條件的變化，家庭養老作為農村養老的主要方式開始受到了前所未有的沖擊。1992年1月民政部推行的《縣級農村社會養老保險基本方案(試行)》，在經過十多年的調整、整頓后，農村社會養老保降不但沒有得以普及，參保率反而呈下降趨勢，這不得不使我們重新思考農村養老保險的模式問題，究竟應該運用何種模式來解決我國農民的養老難題，我國的農村社會養老保險的實踐為何會遭受重大挫折，究竟是社會養老保險模式本身在制度設計上不合理，還是我國目前根本就不具備實行農村社會養老保險的條件。建立和完善農村社會養老保險，是促進改革、發展、穩定的一項重要政策，也是保障農民利益，解除農民后顧之憂的重要措施，其重要意義具體體現在:在農村普及養老保險，有利于計劃生育基本國策的順利實施。

我國推行計劃生育國策的重點是農村，但在農村推行計劃生育政策的阻力卻非常大，究其原因，除傳統的“養兒防老”等舊觀念的影響外，還與計劃生育政策所產生的對家庭結構的影響有重要關系。計劃生育形成的“4-2-1”式的家庭結構使育齡農民對未來養老的預期風險加大，必將對計劃生育政策產生抵觸情緒。如果在農村普及了養老保險，農民的老年生活由社會養老保險金保障，不必再依靠兒女養老，無疑會促進計劃生育工作的推進。在農村發展社會養老保險，可有效解決農民年青時手中剩余資金投資無門與老年后養老問題得不到保障的矛盾，體現了社會主義社會公平原則。我國大多數農村由于受環境影響，信息比較閉塞，農民的思想比較保守，市場意識、投資意識比較差，加上農民手中剩余資金一般數量不大。所以，這部分錢除儲蓄外，難以找到其它的投資途徑。由于近年來低利率及通貨膨脹等預期因素的存在，使農民準備養老的資金缺乏保值增值能力而不能得到應有的保障。發展農村社會養老保險，通過國家給予農村養老保險在財力、政策等方面的支持，并承擔起農村養老金保值增值的義務，不僅可以解決上述問題，而且使農民也可以享受社會養老保險，從而消除城鄉在養老保險待遇上存在的本質的不同，體現了社會主義公平原則。地位的鞏固和農村經濟的持續發展。同時，隨著農村社會養老保險制度的不斷完善，農村和城鎮的兩種保險制度必將向統一的方向發展，城鄉養老保險制度趨于一致，有利于縮小城鄉差距，加快我國城市化進程。也要看到農民是我國最大的社會階層和利益群體，也是最大的保障對象群體。研究解決好農民的養老保障問題，既是保障農民基本權利的客觀需要，也是關系到農村政治、經濟、社會能否穩定、持續發展的問題。所以，在對農村現實社會經濟條件進行剖析的基礎上，明確建立健全農村社會養老保險制度的必要性與可行性并借鑒國外成功經驗，探索設計出適合我國國情的農村社會養老保險制度，為政府決策提供參考，解除農民養老的后顧之憂，緩和計劃生育政策與農民生育觀念的沖突，促進農村生產社會經濟的穩定發展，正是本文的研究目的和意義所存在。

2.國內外研究動態綜述

2.1國內研究現狀

中國農村的養老保障制度已有40多年的歷史，隨著當前人口老齡化的加快，怎樣解決農村養老問題已顯得比過去任何時代都更為重要。據國家統計局人口的抽樣調查資料，1998年我國老年系數就達到了7.43%，正式步入老齡化國家陣營。而農村老年人口約占全國老年人口的75%左右，這個龐大的老年群體不能享受退休金待遇，生活缺乏基本的社會保障。在人們的觀念中，子女承擔父母的養老是天經地義的，但隨著計劃生育的推行使“養兒防老”已不太可能。而這又關系到廣大農村老年人的基本生活權益，關系到農村的繁榮和穩定，關系到國家的長治久安，對推動我國經濟發展與社會進步具有重大的現實意義。按照國際通行的標準，60歲以上的老年人口占全社會總人口10%以上或65歲以上的老年人口占全社會總人口的70%以上的社會即為老齡化社會。據有關部門科學預測到2030年前后，我國將進入人口老齡化的高峰期和高齡人口社會，全國老年人口占全社會總人口的比重將達到20%以上。根據世界各國發展養老保險的經驗，老齡化高峰到來之前的二三十年，是建立社會養老保障制度的最佳時機，因為養老保險需要一定的時間進行基金積累，時間越短越被動。中國農村社會養老保險是一種新生事物，它既不同于國外傳統的，也不同于中國城市職工的社會養老模式。它是基于中國的具體國情自行摸索出的一條保障之路。農村養老保險的探索早在上世紀80年代中期己經開始了，然而這些探索僅限于局部地區，真正面向全國廣大農村地區的社會養老保險探索是進入上世紀90年代以后的事。1991年6月，在調查研究的基礎上，民政部農村養老辦公室制定推出了《縣級農村社會養老保險基本方案》，并在部分省份組織了較大規模的試點。1992年1月，民政部總結試點經驗，在討論修改的基礎上，正式下發了《縣級農村社會養老保險基本方案》，并部署在各省市逐步推開農村社會養老保險工作。

實踐證明基本方案的實施不僅為農民提供了一種新的養老制度安排，而且連帶產生了一些積極的社會效應。截止2003年底，我國農村養老保險累計參保人數己接近6000萬人，基金積累額260億元，共有140多萬農民開始領取養老金。但是，由于其尚處于初始階段，實踐中仍有許多方面函待改進和完善。如覆蓋面小、保障水平低、管理不夠規范與完善、基金保值增值壓力大、政府支持力度不夠及立法滯后等，還不能很好的滿足廣大農民養老保障的需求。建立和完善農村社會養老保險有利于農村經濟的發展和農村社會的穩定，并有助于縮小城鄉差距，加快城市化進程。在農村普及社會養老保險，使農村老齡人口享有與其消費水平基本相適應的養老保障，解除了農民的后顧之憂，穩定了“農心”，有利于農業基礎目前，我國關于農村社會養老保險的研究和爭論主要集中在以下幾個方面:建立農村社會養老保險的條件是否成熟。一種觀點是條件已經具備。農村能否順利建立社會養老保險，取決于兩個方面:一是有可靠而穩定的資金來源作保障;二是農民有較為強烈和廣泛的參與意識。前者是推行農村社會養老保險制度的硬件，是物質基礎，后者則是軟件，是順利實施社會養老保險必須具備的一種社會氛圍。目前我國已基本上具備了這兩個條件。因此，中國農村的社會養老保險制度應該從現在做起，切實推進并逐步完善，以便為我國正在進行的工業化、城市化營造一個穩定和諧的社會環境。第二種觀點是我國建立農村社會養老保險的條件尚未成熟。這種觀點認為一個國家的社會養老保險制度覆蓋農民應是處在該國工業化、市場化、農業生產集約化、農產品商品化程度較高，工業化由中期轉向成熟期的過渡階段，即工業化靠自身積累且其剩余能反哺農業時期。而目前，中國農村多數地區仍處于小農經濟階段，且地區之間發展水平差距過大，因此，尚無能力建立真正的全國范圍內的農村社會養老保險制度。政府、集體和農民在制度建立和運行中的地位和作用。在建立農村社會養老保險的過程中，政府、集體和農民三者應如何分工?有學者堅持以“個人繳納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”，但是有些學者認為這種籌資模式下，國家和集體所體現的社會責任過小，降低保障水平，這樣會影響農民參與社會養老保險的積極性。此外，如何體現政府在農村社會養老保險制度建設中的責任，如何糾正長期存在的重城市、輕農村的做法，也需進一步探討。農村社會養老保險的模式選擇。關于農村社會保險制度模式的選擇，目前有很多種觀點，有學者認為應該繼續按照《縣級農村社會養老保險基本方案》模式，做到突出重點、區別對待、分類指導、有序發展;還有學者建議要發揮家庭養老、土地養老和社會養老相結合;另外，有些學者在借鑒歐洲及東南亞國家經驗的基礎上，提出了“實物換保障”的理論;還有學者提出“土地換保障”、“住房換保障”等理論，這些理論在實踐中應如何運用，孰優孰劣，尚無定論。農村社會養老保險的基金管理方式。我國農村社會養老保險基本上一直是由一個部門(1998年前是民政部，后是勞動和社會保障部)獨立管理。權力的監督機制不健全，基金安全難以保障，所以農村社會養老保險的管理機構設置必須進行改革。但是如何改革，怎樣體現權力的監督與制衡，這些是目前已有的研究中涉及較少的問題。

另外，通過哪些渠道籌集基金?怎樣提高農村養老保險基金的投資回報率?對于這些問題，也需進一步研究。失地農民與農民工的社會養老保險制度建設問題。由于城市化進程的加快以及二元社會結構的存在，失地農民問題和農民工問題正引起整個社會的廣泛關注，包括他們的養老問題。失地農民和農民工在市場經濟中面臨著更大的市場風險，他們對社會保障制度的需求更為強烈。對于失地農民和進城農民工的養老保險，是根據其現實存在的特殊性，建立一個相對獨立的養老社會保險體系，還是直接融入城鎮的養老社會保險體系之中，享有城鎮職工的養老社會保險基本權利?這是迫切需要解決的問題。如何實現社會養老保險的城鄉統籌發展?，F在我國城鎮與農村實行的是并行的、封閉的兩套社會養老保險體系。隨著農村經濟的發展，城鎮化步伐的加快，更大量的農村勞動力將流向城鎮，這種分隔式的社會養老保險體系必然會成為農村勞動力自由流動的障礙。但是目前關于如何實現二者之間統籌發展，還未形成行之有效的方案。

2.2國外研究現狀

西方國家社會養老保險理論的研究主要包括兩個流派:政治經濟學派和新古典學派。政治經濟學派著重研究社會養老保險制度的變遷，強調非經濟的因素，尤其是政治因素在變遷過程中的作用:在方法上以經驗描述為主。而新古典學派基本上是在新古典主義的理論框架內，運用嚴格的新古典主義方法，對各種養老金制度安排的經濟績效進行研究;把研究的著重點放在不同的養老金制度對于其他經濟變量的影響上。20世紀50年代以前是政治經濟學派主導社會養老保險制度研究的時代，從上世紀90年代初開始，新古典學派開始占據主導地位。近幾年來，新古典學派吸收了政治經濟學派的某些觀點;政治經濟學派也大量吸收了新古典學派的理論精華，兩派理論相互融合、互相補充的趨勢已極為明顯。目前，國外學者對誰應該為老年人提供照料服務—家庭責任還是公共責任—給予了特別的關注。研究表明，家庭成員仍然是老年人照料的主要提供者。而且，隨著老年人壽命的延長，子女對父母的照料越來越普遍。另外，從女權主義的視角，對在照料提供者占比例最大的女性所承受的壓力和負擔問題進行研究的也很多。眾多的研究都指出，由于家庭規模的小型化、婦女勞動參與等原因導致了以婦女為主的照料提供者的負擔加重、家庭支持系統弱化等問題。因此，有學者通過對歐盟國家的研究，提出了“國家和家庭共同負擔長期照料”的對策性建議。也有學者認為，在家庭結構不再勝任老年照料任務時，社區應成為提供支持和保障的可靠去處。

老年福利政策是國外學界關注的另一個重點，尤其是現行福利政策存在的問題及解決的方法方面。以歐洲為例，福利國家已經或正在改變其原有的老年福利政策，如嚴格規定用于照料的財政限額、減少公共機構照料、向社區照料轉移、鼓勵家庭和非正式服務網絡的發展等措施。AllenWalker通過對歐盟各國的研究提出:首先，應明確從公共部分轉移給營利或非營利照料服務提供者的比例有多大。其次，要考慮到家庭幾乎已在滿負荷地提供照料，無法繼續接納轉移來的照料服務份額了。再次，應根據使用者及其家庭照料者的需要，決定提供何種種類和水平的服務，即應該建立服務使用者導向的居家照料服務體系?？偟膩碚f，國外對老年保障的研究有四個特征:一是研究呈現多視野、多學科的特色;二是在經濟保障得以實現的前提下，西方國家對老年保障的研究主要集中在老年的照顧和料理方面;三是目前西方正逐漸認識到家庭在老年人保障中的重要性，開始采取一系列措施鼓勵家庭對老年人承擔與實施一定的義務與責任;四是經濟社會的轉變給農村老年人尤其貧困老年的生活保障帶來的沖擊引起眾多學者的關注。

3.當前我國農村養老保險的理論基礎

3.1有關養老保險的基本概念

保險(Insurance)是在社會經濟互助原則下建立起來的一種經濟補償制度。其主要經濟職能在于當危險事故發生引起經濟損失時，能通過所積累的資金給予補償，保障經濟生活的安定。每個人在年老失去勞動能力后，都有可能面臨生活來源不確定或不持續的危險，這種生存危險用保險的方式予以分散承擔即稱之為養老保險，按照經濟補償方式的不同，養老保險可分為社會保障項目中的社會養老保險與商業養老保險兩種。社會養老保險(SocialPensionInsurance)是指勞動者為預防年老不能再從事勞動由養老需要時的生活有保障，在法律規定的勞動時間內繳納部分保險金，在他們年老喪失勞動能力離開工作崗位后有權向國家或有關保險機構申請領取養老金的社會保障制度，是社會保險制度中被保險人最穩定、享受保險時間最長、費用開支最大的項目。社會養老保險既是一種社會政策，又是法定范圍內的勞動者享有的一種權利，它由政府組織，國家給予稅收等優惠，單位和勞動者共同出資，保險基金的增值部分主要用于保險對象。社會養老保險是隨著商品經濟的發展和社會化大生產的產生而出現的，社會養老保險是社會保障事業的重要組成部分。而商業養老保險(CommercialEndowmentInsurance)是作為保險人的保險公司與投保人采取自愿簽訂合同的形式以被保險人的生命為保險標的，以生存或死亡為保險事故，當保險事故發生時，保險人按保險合同給付約定金額的一種人身保險。

3.2我國農村養老保險的基本內容

目前，我國農民養老保險的負擔方式主要有家庭養老、土地保障、集體養老、社會救濟、個人商業保險養老、最低生活保障制度和農村社會養老保險等形式。一、家庭養老家庭養老的實質是建立在血緣關系基礎上的養老資源在家庭范圍內的互助和代際交換。家庭養老的生命之源是它不僅是一種利益機制，還是一種文化機制。家庭養老的主要承擔者是兒子，其次分別為配偶、女兒、孫子輩子女、兒媳女婿等。尊老、愛老、敬老是中華民族幾千年的傳統美德，家庭養老一直是我國農村最主要的養老形式，并且可以預見，其在相當長的時間內都將是我國農村重要的保障方式之一。但是受多種因素的影響，家庭養老方式正在出現弱化的趨勢。首先，是市場經濟的發展動搖了家庭養老的思想和道德基礎；其次，家庭的小型化使得家庭養老能力退化，“特別是計劃生育政策的實施，‘4-2-1’的家庭結構打破了傳統的養兒防老機制”，即一對夫婦在撫養一個孩子的同時要贍養四位老人。在這種背景下，如果農村中60歲及以的老人養老仍依賴于家庭，對核心家庭來說無論是經濟供養還是生活照料服務都將是難以承受的，最終也將影響農村經濟和社會的正常發展；最后非農化和農村勞動力轉移降低了家庭的凝聚力，削弱了家庭成員的互助功能。二、土地保障土地保障目前仍然是我國農村家庭的主要經濟基礎，但是我國的特殊國情使得土地養老保的功能嚴重不足。一是我國人多地少，人均耕地面積只有1.52畝,全國共有666個縣人均耕地在國際警戒線0.8畝以下；二是隨著城鎮化和工業化的加速發展，已經有而且還將有大片土地被征用；三是土地歸集體所有，農民只有使用權，沒有處置權，農民不能變賣土地養老我國農村社會養老保險制度的缺陷三、集體養老在時期，以集體經濟為依托的低水平的平均主義的養老保險，是典型的農村社區養老。但是，隨著土地承包制度的實施，這種農村社區養老已經基本解體。改革方法以來，農村社區養老只在少部分農村集體經濟發展水平比較高的南方地區繼續存在，覆蓋范圍極其有限。四、“五保”制度和社會救濟制度“五?！崩先说墓B主要靠鄉統籌和村提留，大多數地區只能維持老人的基本生存。社會救濟則面窄量少，不可能解決多數農民的養老問題。五、個人商業養老保險面臨中國日趨嚴重的人口老齡化趨勢，單純依靠社會基本養老保險已經無法滿足中國老百姓的養老需求。從很多西方國家建構多層次的養老保障體系的經驗來看，個人商業養老保險作為緩解財政壓力、完善老年保障體系和應對人口老齡化的重要手段，應該存在較大的發展空間。隨著農村經濟的發展和城市化進程的加快，大量農民的養老等保障方式將發生較大變化，從過去主要依靠“養兒防老”轉向主要依靠社會保障和商業保險。但是這也僅在少數經濟發達地區得到一定程度的發展，由于農民收入普遍偏低，缺乏基本保障，也不能夠很好解決農民養老問題。六、農村最低生活保障制度僅在少數經濟發達地區實行，如浙江、廣東等地區。黨的十六屆三中全會后，許多地區開始探索建立農村最低生活保障制度。如福建省就已經基本建立起農村最低生活保障制度，但是農村最低生活保障制度的保障對象主要是生活陷入絕對貧困的社會群體，而且保障水平一般比較低，難以滿足絕大多數社會群體的需求。七、農村社會養老保險（簡稱“農保”）到目前為止，“農?！币廊皇窃浽噲D覆蓋全國范圍的農村社會養老保險制度，但是由于種種原因，目前推行困難重重。“農保”的法律基礎是1992年民政部制定的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》。該方案對農村社會養老保險制度進行了大膽的改革試點，取得了一定的積極效果。

3.3建立我國農村社會養老保險的必要性

3.3.1傳統的農村家庭養老方式面臨諸多挑戰，需建立新的養老方式

在現階段我國農村養老的任務絕大部分是由家庭來承擔，農村老人的主要生活來源是家庭贍養和土地收入，然而隨著農村市場經濟體制改革的不斷深入，這兩種養老經濟來源不論是在保障能力還是在保障的可靠性上都發生了一些變化，使得傳統的家庭養老方式面臨諸多困難與挑戰，很難再維系農村未來的養老需要。其中體現在:

3.3.1土地保障功能的弱化

有學者指出，農村改革這種誘致性制度變遷的發生，客觀上表現了一種交易的結果。國家在允許社區占有所有權、允許農民以大包干名義占有土地使用權的時候，向農民讓渡的是什么呢，讓渡的是農民承包的那塊土地必須承擔農民的社會保障。土地在中國歷史上長期以來一直為農民提供基本的生活保障，土地對那些喪失勞動能力的老年人來說是帶來收入的重要財富，所以均分土地充當了有效的退休保障?？墒牵r民擁有的土地產權是不完整的，這直接影響了土地保障功能的發揮。按照現行土地政策規定，土地所有權歸集體所有，我國農民所擁有的僅僅是土地的使用權，而無權對上地進行自由買賣，因此農民在生病或年老最需要錢的時候不能靠變賣土地以供所需。對于農民來說，他們從土地上得到的利益主要是土地收成。農民的收入主要是來自農業經營收入，土地承擔包括養老在內的社會保障負擔，顯然要通過從事土地經營所獲得的收益，而農民經營土地的收益狀況又如何呢?研究表明，農業經營的絕對收益越來越低，在有些地方，農業經營甚至是絕對虧本。目前，大多數農產品提價的空間小，降價的壓力大。但與此同時，在以小規模分散經營為主的農業組織結構之下，農產品成本增加的勢頭，卻一直比較強勁，由此導致主要農產品的生產成本占出售價格的比重過大。在價格、成本雙重因素的夾擊下，我國農業經營的絕對收益，已經越來越低。以浙江省農村固定觀察點的10村資料為例，1995年畝均凈收益為680.04元，到1999年己經下降到505.71元，4年間減幅達26.69%;如扣除人工和物質費用因素，則農地經營的畝均純收益，1995年34.51元，到1999年已經下降到-174.72元;農地經營處于絕對虧本的狀態。在這種情況下，越來越多的農民感到承包地，食之無味，棄之可惜，只好對土地進行粗放經營，甚至將土地撂荒。其實，導致農業經營效益低下的一個重要原因還在于土地承載負擔重，土地首先是生產資料，只有先具備生產資料的功能，才能發揮其保障功能，但現在承包土地承載的農業稅以及其他社會負擔很重，農村稅費改革后農民負擔也主要分攤到田畝之中，農民增產不增收現象相當突出。在這種情況下，土地很難起到保障功能。

3.3.2家庭養老功能衰退

家庭養老是家庭范圍內的代際交換，它建立在道德約束力基礎之上，是由子女信用作保證的。歷史上，我國的老年贍養是以孝為核心在家庭內部進行的，孝道思想在中國有著長久的發展歷史和深刻的社會影響。儒家認為:“孝為百行之冠、眾善之始，是天之經也，地之義也，民之行也，德之本也?！彼匀寮伊⒔桃孕槠瘘c，“孝字上半部為老，下半部為子，有老人扶子之義。”因此，孝的道德觀最初是調解長者與小輩之間關系的行為準則。該模式曾在中華民族幾千年歷史上運行良好，按教授的解釋:中國家庭的養老模式，實際上是一種“反饋模式”，即“甲代撫育乙代，乙代贍養甲代，乙代撫育丙代，丙代又贍養乙，下一代對上一代都要反饋的模式。”主要是“孝”文化為家庭養老提供了內在驅動力。但到20世紀末其依賴的社會經濟基礎卻出現動搖。認為:“隨著人類由農業社會進入工業社會和后工業化社會，家庭贍養功能就慢慢脫離家庭而社會化?！泵滋亓_在《歐洲家庭史》中進一步描述道:“農民經濟是一種無貨幣經濟，以致于贍養老人只在家內是可行的，提供實物在超出一定距離時就會是不可能的，因為這需要用現金支付并用此錢購買食物，而在前工業時代，在農業地區中，這兩個都是不存在的?！背霈F這種情況的根本原因是改革開放以來，我國農村經歷了經濟制度的巨大變遷。生產力得到飛速發展，不僅解決了絕大部分中國人的溫飽問題，而且農村生產生活型態也在現代化過程中發生巨大變化。自給自足的經濟條件不復存在，年齡在生產中的優勢己不如從前，多樣化的社會化分工已使等級式父子關系出現松動。1990年我國農村家庭戶平均人口為4.18人，1998年降低到3.63人，2000年降為3.44人，家庭規模小型化、核心化趨勢日漸明顯，這使得農村家庭養老方式越來越缺乏充分的照料源。其次，非農化和農村勞動力的遷移對農村家庭養老產生了消極影響，20世紀80年代中期以來，農村剩余勞動力尤其是青壯年人口跨地區或城鄉遷移的速度和規模不斷上漲，這種轉移使農村家庭養老應有的凝聚力逐漸降低，同時這種生活上的長期分離使得父母與子女間的感情紐帶逐漸變得松弛，由此帶來的子女尊老、敬老傳統的弱化。第三，農村家庭養老的思想基礎發生了轉變，受商品貨幣等因素的影響，傳統的家庭觀和老年價值觀受到強烈沖擊，許多農民己不再認為多子多福，開始走出養兒防老的思想怪圈，迫切要求與城鎮居民享受同樣的社會養老保險待遇，這在很大程度上動搖了家庭養老保障模式。

3.3.3建立農村養老社會保險制度是農民享有國民待遇的具體體現

社會保險權是我國《憲法》和《勞動法))賦予勞動者的一項基本權利，它是指公民在失去勞動能力或勞動機會或遇到其他災害和困難時，為保障其基本的生活需要而享有的從國家社會保障制度獲得幫助的權利。我國《憲法》第45條規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，仍從國家和社會獲得物質幫助的權利。國家發展為公民享受這些權利所需要的社會保險、社會救濟和醫療衛生事業”。農民作為勞動者的一個重要組成部分，在為社會提供勞動、為社會生產財富的同時，他們同樣會遭遇到自然風險以及失業、年老、傷殘、疾病等經濟風險，為了防范這些風險的發生，理應合法享有與城鎮職工同等的社會保險權利，這是農民享有國民待遇的具體體現。況且，農民一直為國家經濟建設做出巨大貢獻，享有農村社會養老保險是農民與城市居民應具有平等的權利，長期以來，據有非農戶口的城市居民始終優越于農村居民，中國的戶籍制度將全中國人口劃分為兩種等級，即“農村人”與“城里人”，這絕對不是簡單的文字游戲，它包含著兩類人的實質性區別。其中，最為顯著的區別就是城市人口的生、老、病、死、傷、殘都是有保障的，而在廣大農村地區，除極少數“五?！崩先苏o予一定的照顧外，對其他人群的社會保障則幾乎沒有。改革開放以后，政府對城鎮職工的下崗(失業)、貧困也給予了特別關照，全面推行了失業保險和最低生活保障制度。與此同時，中國農民始終默默無聞地為中國工業化建設貢獻著他們的力量。有關研究表明，建國以來，農民通過工農業產品剪刀差、農業稅、儲畜方式等途徑，上繳給國家1.3萬億元，養活了十幾億中國人，而且通過工農業產品剪刀差等形式為國家的工業化積累了大量資本改革。開放以來，農民貢獻出1億畝耕地，地價差額達上萬億元，農業資金轉移嚴重，為此農民蒙受了巨大損失，而國家不僅沒有為農民提供任何社會保障，還讓農民在自身生活水平較低的情況下，為五保戶、軍烈屬提供生活被助和救濟，顯然這是不公平的。

3.3.4建立農村養老社會保險制度是提高農村經濟發展水平的重要條件

農村經濟需發展有兩個基本前提，一是要有穩定資金投放，二是要有一定技術的勞動力。如果沒有可靠的農村養老社會保險幫助他們抵御年老的風險，免除他們的后顧之憂，農民就會將其收入儲蓄起來，用來養老防老，不愿意投入到生產進程中，這就使得農業發展后勁不足，根據有關資料表明，農村居民購置生產性固定資產支出占家庭總支出的比重很低。同時，城鄉社會保障巨大差異使得一部分有一技之長、有一定文化素質的農村勞動力不斷流向城市，而城鎮中的人才因為農村缺乏必要的勞動保障不愿到農村工作，所以城鄉保障的差異阻礙了人才的合理流動，使得農村經濟在吸引人才方面處于不利地位。因此建立和完善農村社會養老保險制度，有助于提高農村經濟發展水平。

4.我國農村養老保險的特點

在明確中國農村養老保險制度的內容后，對于其內容和特點進行歸納總結，可以主要從以下幾個方面進行分析：

一、以“自我保障為主、集體保障為輔、國家予以政策扶持”為籌資原則

即養老金的主要部分來自農民。在此基礎上，集體可以根據自身經濟狀況給予適當補助，補助比例不做統一規定，隨集體經濟狀況的好壞而定。在集體經濟狀況較好多地方或時期，助標準應相對提高；反之，補助比例可以下調，甚至不設底線。國家政策扶持，主要體現在對鄉鎮企業給農民參加養老保險的集體補助，可以按照工資總額的一定比例提取予以稅前列支，具體做法也有地方政府根據具體情況而定。這種籌資原則充分考慮到國家財力有限及農村集體經濟薄弱的現實，但是在實踐中卻暴露出強制性不足的缺陷，尤其是對集體補助比例缺乏具體、詳細的規定；有的地方政府為了減少本地企業的經濟負擔，盡量縮小這一比例，甚至縮為零。隨著這一部分補助的減少，國家對農村養老費的“政策扶持”也失去現實作用。農村養老費籌資原則也有所規定的“個人繳費”為主變為實際上的“全部個人繳費”。如山東省《平陽農村社會保險斬行辦法》中就明文規定：“保險費集體確無力補助，由個人全部繳納”。這樣，農村養老保險由原本設計上的國家、集體、個人三方共同承擔變為由個人完全承擔。

二、實行“多檔次”的繳費方式

實行“多檔次”的繳費方式主要是針對我國農村各地區發展極不平衡的現實。1992年，民政部頒布的《縣級農村社會養老保險基本方案》規定，我國農村養老保險金每月繳費方式采取多檔次的方式，即從2元到20元，每2元設置一個檔次。這主要是基于我國各地農村經濟發展的差距而制定的，經濟條件好的地區，繳費可以多一點，較為貧困的地區，則可以相對低一點。但是，這種繳費方式在設計時忽略了農村的另一現實，即相當部分農民養老觀念落后，把自己未來養老寄予子女后代身上，他們對養老保險制度缺乏認同感，存在心理疑慮。因此，在實踐中，大多數農民都傾向于轉向低檔次的繳費標準。而以如此之低的投保水平，是根本無法滿足農村老年人口的未來養老需要的。

三、在籌資方式上實行“完全積累制”

“完全積累制”，也稱個人賬戶儲蓄積累制，是指受保者在其勞動年齡（一般是指60歲之前）按照一定的比例繳納保險費，記入個人賬戶，作為長期積累的基金，待受保者達到法定的領取養老金年齡時，按照個人賬戶積累總額（包括保險金年金和利息）以年金的方式逐月發給個人。這種方式的特點是以收定支，籌資規模和保險金比較穩定，不會引起養老金的代際轉嫁矛盾，當然也存在著基金保值增值的問題。

四、在養老保險基金管理上，主要實行縣級統籌

我國農村養老保險基金的管理是農村養老保險制度建設中的重點。我國現行的辦法是在縣（市、區）建立養老保險的專業機構，負責收取和發放養老金的工作，以縣為單位實現養老保險基金的統一核算、統一管理，并接受同級財政、審計部門的監督。這無疑是考慮到目前我國農村情況千差萬別，建立統一的收費標準、統一的養老金收發機制尚不可能；但是由于基層管理機構不健全，管理手段相對落后，因此在資金的管理和運營中出現了諸多管理不規范的現象。

5.農村養老保險制度建設中存在的問題

5.1保障水平過低

《縣級農村社會基本養老保險基本方案》提出了“堅持資金個人交納為主，集體補助為輔，國家予以政策扶持”的原則，出發點是以政策扶持進行激勵，但不增加財政負擔，政府不進行財政補貼和兜底。這在實際上是行不通的，社會養老保險不同于商業養老保險，政府的財政支持是必須的，因為僅僅通過農民自身籌集到的養老基金根本難以應對老年時的基本生活要求。而且，在養老金支出高峰期出現支付困難時，政府都必須以財政兜底的方式保證養老金的發放，否則會嚴重影響社會穩定。溫克勒(winkler)在總結歐洲國家農民養老金的財政狀況時說“沒有一個社會保障機構能只依賴所繳費用來承擔農民養老金的支出，他們都需要依賴政府補助和其他方式來補貼”。通過財政補貼，調動農民參加保險的積極性。1992年以來，在財政不補貼不兜底的情況下，農村社會養老保險工作雖然有所推動，但這種推動屬于半強制性的，農民越來越沒有積極性?，F在許多地方不再堅持《縣級農村社會基本養老保險基本方案》的原則，紛紛采取了政策扶持加財政支持的雙重做法，也正說明了這一問題。對于農民自身而言，由于農村經濟發展水平低，農民對農村社會養老保險制度缺乏足夠的信心等原因，農民參保的積極性也普遍不高。《基本方案》規定，農民可以根據自己的實際情況繳納保險費，從2元-20元，每兩元一個檔次進行繳費。多數地區農民在投保時都選擇了最低的2元/月的投保檔次。在不考慮通貨膨脹等因素的情況下，如果農民在繳費10年后開始領取養老金，每月可以領取4.7元，20年后每月可以領取9.9元，這個數額是很難起到養老的作用。若考慮通貨膨脹、物價上漲等經濟因素，最終拿到的養老金更少。據國家勞動和社會保障部統計，2006年全年共有355萬農民領取了養老金，共支付養老金30億元，人均僅845元;年末全國參加農村養老保險人數為5374萬人，年末農村養老保險基金累計結存354億元，按投保人數計算人均僅659元。由此可見，農村社會養老保險制度在實際上根本起不到多大的養老保險作用。

5.2制度缺乏穩定性和連續性

西方發達國家的農村養老保險是通過國家立法形式實行的一種強制性社會保險，具有法律強制性、保障基本性和國家保證性特點。例如德國在19世紀80年代就頒布了世界上第一部社會保障法,并在1957年把范圍擴大到全體農民。日本在1971年,丹麥、芬蘭在1977年,美國在1990年也都先后建立了農民社會保險制度,并以立法的形式予以確定。與之相比，由于我國城鄉之間在生產力水平、就業結構、收入水平和消費方式等方面存在較大差別，農村經濟現代化、社會化程度還較低，尚不具備建立國家統一立法、強制實行農民社會養老保險的條件，所以，我國的農村養老保險作是本著自愿、量力的原則。雖然它由政府部門組織，但不具法律上的強制性，國家沒有統一的法律條文各地農村社會養老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《農村社會養老保險基本方案》的基礎上稍作修改形成的，對政府和農民都缺乏普遍的強制性和規范性。因而這些辦法普遍缺乏法律效力,具有很大的不穩定性,對農民投保的信心缺乏足夠的支持。

5.3、“保富不保貧”的傾向嚴重

我國當前的農村養老保險制度，“保富不保貧”的傾向嚴重，目標人群的養老問題沒有得到根本解決。主要表現在：首先，在農村采取的是完全積累型的養老保險模式，帶來的突出問題是參加養老保險的人大部分是收入較高的居民，他們即使不參加養老保險，今后的養老問題也比較容易解決。甚至“出現富裕戶不想保、年輕人不愿保、中年人不肯保、貧困戶不能保和疑慮戶不敢保的局面。”即最需要養老保險的低收入和貧困農民則不能從養老保險中受惠。而社會保險的目標之一是減少貧困，減少收入不平等和地位不平等，顯然這種保富不保貧的農村社會養老保險制度與這一目標是相違背的，不符合建立農村社會養老保險制度的初衷；另一方面，于我國采取自愿原則參保，也直接導致參加農村養老保險的基本上都是比較富裕的農民，而真正面臨養老困難的貧困農民卻無力參保，這種“保富不保貧”的養老保險制度，并為真正解決未來農村養老的難題。并且從覆蓋范圍上看，我國東部經濟發達的省市農民投保金額明顯高于中、西部欠發達地區。

5.4對農村養老保險資金的監管不力

一方面，按《基本方案》的規定，養老保險基金的保值、增值辦法，主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行，不能用于投資，但是一些地方將農?；疬`規進行直接或間接投資，在這部分投資中，大部分沒有投資收益，而且連本金也無法收回；另一方面，我國農村養老縣級農保機構基本上包攬了從政策制定、實施到養老保險資金的收、發、管、放以及行政監督等各環節、全方位的工作。這種管理方式，既缺乏部門之間的橫向監督，也沒有上下級之間的縱向制約，其結果極其容易造成農?；鸨慌灿煤蛿D占。綜合本章的分析，可以看出我國目前的農村養老保險，從基本內容、主要特點到存在問題都說明我國尚未建立真正意義上的、覆蓋各地區的農村養老保險制度。為適應現實需要，必區分各地區的實際情況，并借鑒其他國家的有益經驗，建立真正的農村養老保險制度。我國農村社會養老保險現行的法律依據主要有三:一是準法律依據。主要有1992年1月頒布實施的《縣級農村社會基本養老保險基本方案》和1995年10月19日頒布實施的國務院辦公廳轉發民政部的《關于進一步做好農村社會養老保險工作意見的通知》;此外還有一些相關法律中關于應該重視建立農村社會養老保險制度的原則性條款;二是相關文件內容。如十七大報告中“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系?！薄疤剿鹘⑥r村養老保險制度”。十六大報告中的“建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障體系，”、“有條件的地方，探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”等等。三是有關領導關于重視三農問題和農保問題的講話?？傮w而言，1992年頒布實施的《縣級農村社會基本養老保險基本方案》許多地方在實踐中行不通;各種文件和領導講話的內容則過于籠統和原則，難以用來指導實際工作。因此各地農村社會養老保險工作在實踐中存在許多困惑和矛盾，而地方政府又無法找到比較有力的立法依據。因此，各地對農村養老保險法規的出臺、變更和撤消，基金的籌集、運用以及發放等都只能按照地方政府部門，甚至是某些官員的個人意愿執行的，而并沒有與農民形成一種規范性、持久性的契約形式。這些都大大降低了農村社會養老保險制度的規范性、長期性和穩定性。

5.5基金的安全性和收益性差

目前，我國的農村社會養老保險基金工作普遍以縣級為單位來管理。全國的農村社會養老保險基金分散在全國1900多個縣市。1998年以后，雖然大多數省已將農村社保的管理劃歸社會保障部門，但是很多地縣和鄉一級未能實現順利交接，造成不少地區社保管理秩序混亂，特別是中西部地區，管理體制未理順問題嚴重。由于制度變動頻繁、管理體制不順等問題，社保基金的違法違規時有發生，基金管理秩序混亂。2005年發生的中行哈爾濱河松街支行高山案中，有1.7億元農保資金損失。2006年云南紅河州也曾發生挪用4280萬農保基金建豪華辦公樓案。而此前的信托、證券公司整頓也波及到農?；?。2004年德隆崩盤殃及的恒信證券案，就涉及青島市農村社會養老保險辦公室，直接威脅到3000萬元農?；鸬陌踩！痘痉桨浮芬幎?，“基金以縣為單位統一管理。保值增值主要是購買國家財政發行的高利率債券和存入銀行，不直接用于投資?；鹗褂茫仨毤骖櫘斍袄婧烷L遠利益，國家利益和地方利益，同時要建立監督保障機制?！蔽覈绫；鸬氖找媛势蛷?002年以來我國社?；鸬耐顿Y收益率可以看出我國2002年一2005年社?；鹗找媛室恢倍季S持在5%以下，扣除當年的通貨膨脹率水平，社?；鸬氖找媛示透土?，甚至2004年僅有2.43%，低于當年的通貨膨脹率3.3%。雖然2006年、2007年的收益率上升很快，但伴隨著出現的是通貨膨脹率的上漲以及銀行存款利率的不斷上調，因此，社?；鸬膶嶋H收益率也沒有明顯的提高。但實際上，農村養老保險基金除了依法存銀行、買國債的部分以外，還有不少農?；鹬饕糜谥苯臃刨J、抵押擔保、機構經費占用以及存入當地非銀行金融機構和劃入地方財政專戶。據統計，至2001年底，全國216.07億元農保基金總額中，存入銀行、購買國債和交財政管理的占87%，非銀行金融機構存款、購買金融債券和企業債券、委托貸款、購買股票、直接投資和拆借挪用等占13%。2000年，可正常收回本息的占基金總額的92.93%;收回本息有因難的占基金總額的6.39%;己確定不能收回的基金占基金總額的0.68%。此外，基金管理運營層次低。目前絕大部分基金在縣級管理，管理手段缺乏，易于受到當地行政干涉，難以防止基金挪用等弊端，基金管理運營效率普遍偏低。

6.完善我國農村養老保險制度的具體措施

一、政府要在農村養老保障體系的建立中擔負重要的職責

雖然，“經濟發展是社會保障覆蓋范圍大小的主要決定因素，但是政府政策的制定同樣重要?！笔紫龋獜恼呱咸峁l件，支持農民養老保險工作的開展，積極建立社會保障信息網絡和社會保險救濟網絡，為促進農民養老保險向社會轉化提供必要服務；其次，創新農村養老險模式和體制，要進一步明確各級政府的職責，加大政府的財政支持力度，在一定程度上分擔農村養老的風險；再次，努力加快社區建設，要大力發展農村社會事業，優化社區養老機制，使農村老人的生活服務，由家庭“獨攬”變為家庭與社區共同承擔；最后，重視農村養老保險工作，提高這個方面工作的宣傳力度，要在社會開展對農民養老工作的宣傳，使各方面都來關心和支持農村社會養老保險事業。

二、轉變政府職能，實行政事分開

正如新公共管理理論所主張的，政府在公共行政管理中應該是制定政策而不是執行政策，政府只是起掌舵的作用而不是劃槳的作用。因為“如果一個組織最佳的精力和智慧都用于劃槳掌舵將會很困難?！本宛B老保險方面看，國務院在1995年就明確提出“實行社會保險行政管理和基金管理分開，執行機構和監督機構分設”的目標要求，但是在實際運作中，行政管理與基金管理始終未能分開，監督體系也終未形成。要改變這一局面，真正形成決策、執行、監督三功能相互結合、互相制約的高效、透明、公正的運作機制，就要轉變政府職能，使之由直接經營轉變為間接調控，政府主要是通過政策制定和推動國家立法的途徑，明確自身作的指導和監督職責。

三、促進法制和制度建設，加快農村養老保險的立法工作

在亨廷頓看來，“制度就是穩定的、受珍重的和周期性發生的行為模式”，“組織和程序與其制度化水平成正比例”。促進法制和制度建設并加強農村養老保險的立法工作對于完善我國的農村養老保險制度具有重要意義?！巴擎傄粯?，農村養老社會保險也要依法行事。”改革與完善農村養老保險與法制建設有機結合起來，使養老保險改革決策與法制建設相統一，才能使農村社會養老健康發展。同時，要重視農村養老社會保險的法制體系建設，包括地方法規和國家法律，使養老保險逐步走上完善的法制化軌道，并通過依法治理養老保險來維護農民的合法權益。政府要盡快制定和完善農村社會保障立法體系，通過制訂法律來保證農村社會保障制度和政策的穩定性與持續性，提高廣大農民對政府推行社會保障政策的信心。

四、多渠道籌集并加強對養老保險基金的統籌運營

首先，在目前農民生活還不很富裕的情況下,除建立個人繳費為主,集體相輔,政府適當支持的三方負責的保險金繳費制度外,還需探索多渠道的農村保費供應?！艾F代社會保障事業是全體社會成員的共同事業，國家應鼓勵本國社會成員主動參與社會保障，包括參與分擔繳費、參與經辦保障事務、參與管理和監督社會保障制度的實施等，社會保障不再單純是政府的責任，這種做法使社會保障事業具備更為堅實的社會、經濟基礎”。其次，政府應高度重視農村養老保險金的管理與保值增值工作，通過建立專門機構負責基金管理和運營的職責；同時要建立健全相應的財務核算、審計監督等項制度，在確保資金安全的前提下，通過購買國債或金融債券等方式實現資金的增值；最后，還要要加強養老保險基金運營過程中的監管工作,嚴禁基層組織和政府其它機構挪用基金,嚴禁任何人打著養老保險的幌子向農民亂集資、亂收費。為了提高農民的認識和支持程度,必須要加強政策宣傳力度,重點應放在示范、推廣和操作的規范性、科學性和保險金發放的及時性上。做好示范、推廣工作,使農民都能明白參加養老保險是為了自己,這樣養老保險的工作也就能順利開展。

五、建立多層次、多渠道的農村養老保險制度建立

多層次的農村養老保險制度。就目前我國廣大農村的具體實際來看，應堅持政府引導和農民自愿，發展多種形式的養老保險，即加大發展集體企業和補助養老保險以及發展儲畜養老保險，并給予政策支持。堅持城鄉有別和與家養老、土地保障、社會扶持相結合的多層次的農村養老社會保險制度。此外，由于我國經濟發展水平和農村社會保障水平還比較低，可以采取強制性原則。但考慮到我國地區經水平的不同，在東部沿海經濟較發達的地區，亦可以推行地方性的自愿性保險。地方自愿性保險既可以由地方政府主導，也可以允許民間團體主導，作為全國性農村社會保險體系的一個重要補充。商業保險能否進入農村領域，取決于是否有錢可賺。政府應當消除一些限制保險市場的法規，同時出臺一些優惠政策，以吸引保險公司進入農村。

7我國新型農村社會養老保險制度的基本框架

建立新型農村社會養老保險制度是一項十分艱巨的任務，需要廣大理論和實際工作者付出艱苦的勞動。在對我國建立農村養老保險制度的經濟社會條件進行分析研究、總結我國十幾年來農村社會養老保險制度建設的經驗教訓、并借鑒國外農村社會養老保險制度有益成果的基礎上，本人對我國新型農村養老保險制度的基本框架進行了初步探索。具體內容如下:

7.1建立農村社會養老保險的專門制度

前面已經提到，由于我國城鄉二元經濟結構的影響，我國城鄉經濟發展水平差距顯著，農村和城市之間在建立社會養老保險制度的問題上沒有共同基礎，不具備建立統一型和統分結合型的農村社會養老保險制度的物質條件。因此，我國新型農村社會養老保險制度必須是針對農民的專門制度，而不能與城市養同運用一套社保制度。目前我國受經濟發展水平的制約，還不能建立像西方發達國家那樣成熟完善的社會養老保險;同時由于我國區域經濟發展不平衡等原因我國農村社會養老保險制度在保費征繳和養老金給付上也不具備實行統一標準的條件。因此，我國農村社會養老保險制度的建立和完善必須在尊重我國國情特殊性的基礎上，在遵循上述原則的前提下，總結此前農村社會養老保險制度存在的問題以及取得的經驗，根據各地的實際經濟承受能力，初步達到在農村普及社會養老保險的目的。

7.2邊試邊行，逐步建立新型農村社會養老保險制度

我國建立新型農村社會養老保險所面臨的背景極具特殊。其他國家建立農民社會養老保險制度時所需要應對的只是前述背景中的某一兩個方面，而我國則必須綜合考慮上述所有的問題，這在世界上尚屬首例。因此我國新型農村社會養老保險制度的建立沒有先例可循，需要再次發揮“摸著石頭過河”的精神，邊試邊行。首先在實踐中總結經驗，然后再從經驗中發現規律，最后用這些規律、理論來指導我們的實踐。因此，在目前的條件下，各地應該根據實際情況制定出一系列農村社會養老保險制度，青島、蘇州、馬鞍山等已經開始在積極探索，并且取得了一定的成果。最后，在條件具備的情況下，國家可以根據前一階段探索的經驗和教訓，出臺一系列的指導方針和具有指南性質的文件，比如國家在農村社會養老保險中的角色定位，地方各級政府責任范圍等等。

7.3推進社會養老保險制度建設的同時，繼續發揮家庭養老的作用

社會保險的特點是國家從勞動者和企業所得的國民收入份額中扣除一部分，加上政府的財政支持，集中形成專門基金，在勞動人口和退休人口之間進行統一調劑，旨在創造一種穩定的經濟秩序和生活環境，有利于勞動者的生存、發展和延續。但是由于目前我國農村的經濟水平還不具備，無法建立健全的覆蓋所有農民的社會養老保險機制。因此，新型農村社會養老保險制度的建立既要強調社會養老，同時也不能忽視了家庭養老的重要作用。中國是受儒家思想影響的國家，有著悠久的儒家文化。“中國尤其是農村家庭觀敬老的優良傳統，家庭養老有著深厚的根基;而且在家庭養老的過程卑廠有利于家庭成員之間的親情交流，有助于形成和諧的家庭環境。中國的家庭養老模式受到聯合國的高度稱贊，聯合國認為以中國為代表的亞洲家庭養老模式是全世界的榜樣。家庭養老所具有的優越性是任何其他養老方式都無法比擬和替代的。因此，新型農村社會養老保險制度的建設必須繼承中華民族的優良傳統，愛老敬老，充分發揮家庭養老的功能。方面可以借鑒韓國農村社會養老保險制度建立的經驗。韓國是以家庭為中心的儒教傳統國家，家庭以家長為中心，政府鼓勵孝敬父母、穩定家庭。另外，韓國國民普通信奉佛教、儒教，這成為修心祟善的人文基礎，政府提倡善德的傳統信仰，獎勵孝敬父母的家庭，鼓勵社會辦慈善事業，從而穩定了家庭和社會，使家庭和慈善事業成了韓國社會保障制度的重要組成部分。

7.4堅持因地制宜、分類推進的原則

區域經濟發展不平衡的現實使我國在近期內還不能建立起全國統一的農村社會養老保險制度。我認為，我們可以仿效日本由部分到整體、由差別到統一的發展思路，分對象、分階段建立農村社會養老保險制度。因此在我國建立新型農村社會養老保險必須采取因地制宜的原則，按照各地經濟發展水平，建立不同層次的農村社會養老保險體制，避免農村養老保險制度的“一刀切”。對經濟發展水平高的東部經濟，應立即著手建立以社會養老為主、家庭養老為輔的農村社會養老保險體制;在經濟狀況和群眾保險意識允許的條件下，甚至可以選擇性地進行強制性養老保險的試點工作，同時鼓勵農民進行自愿儲蓄為補充，為今后城鄉統籌發展積累經驗。在中西部經濟發展程度不高的地方，仍然實行以家庭為主的傳統養老模式，同時政府加大宣傳力度，鼓勵農民參加社會養老保險。各地必須在認真研究本地的經濟發展水平以及可承受能力的基礎上，制定出適合本地經濟發展社會穩定的制度，逐步發展，不冒進也不滯后。針對農村中不同產業的從業人員要進行區別對待，這既是國外實踐的經驗，也是我國農村勞動力從業范圍多樣化的需要。對于以農業為主的從業人員應該納入新型農村社會養老保險制度的范圍內。對于進城務工的農民工以及在鄉鎮企業有穩定收入的農民，必須按照《合同法》的規定，簽訂勞動合同，參照城鎮職工養老保險的有關規定執行。對于失地農民，失去了土地這種基本的生產資料，實際上己經不再屬于“農民”這個范疇，也應該參照城鎮職工養老保險的有關規定執行，但是對于失地農民的社會養老保險政府應該在政策上和財政上予以傾斜。

7.5土地政策與養老保險制度相結合

土地政策是農民社會養老保險制度建立中的一個重要因素。成功建立農民社會養老保險制度的國家，尤其是小農占多數的國家，很多都把土地政策與農民養老保險制度相結合。我國目前實行的是家庭承包經營為基礎、統分結合的雙層經營體制。這是一種集體所有、農民以戶為單位獨立經營的土地制度。這種制度雖然在一定程度上使農村的生產力水平得到提高，但也出現了土地經營規模過小使土地效益下降的現象。我國新型農村社會養老保險制度可以在一定程度上采用與日本、德國和法國相類似的“土地換社?！钡闹贫?，促進土地經營權的流轉，解決現有的土地細化與規?；洜I的矛盾;同時也促進土地向經營能手集中，提高土地的利用效率。我國土地政策的施行，必須考慮兩方面的因素。一方面是農民放棄土地承包經營權的年齡設定，另一方面是農民放棄經營權之后養老保險的優惠政策如何設計。針對前一個向題，可以參照我國職工的一般退休年齡，男性為60歲，女性為55歲。但是考慮到我國目前農村老齡化嚴重的情況，為防止出現土地被出讓后沒有得到有效利用的現象，可以適當的將退休年齡推后一至兩年。針對后一個問題，有兩種方案可供選擇:一種比較簡單，直接增加農民領取養老金的數額;另一種施行起來比較復雜，但是更受農民的青睞，那就是參照城鎮職工養老保險的辦法進行管理。各地可以根據經濟水平設定適合的退休年齡和養老金優惠方案。因此，在建立新型農村社會養老保險制度時強調土地政策的作用，既可以提高老年農民的保障水平，又可以提高農村土地的現實保障能力。

7.6國家、地方、農民三方籌資

在農村社會養老保險的資金籌集上，西方各國政府都通過立法，除規定投保者個人繳費外，還輔之以國家的財政支持或其他補助，以確保農民養老保險待遇與其他從業者的實質平等。我國新型農村社會養老保險制度的建設要堅持中央政府的轉移支付、地方政府財政支持和農民個人三方共同承擔的原則進行養老基金的籌集，同時還要開辟其他籌資渠道。1994年我國開始實施分稅制財政管理體制。實行分稅制后，稅種和各稅種形成的稅收收入分別按照立法、管理和使用支配權，形成了中央稅和地方稅(中央和地方共享稅)。稅款收入按照管理體制分別入庫，分別支配，分別管理。中央稅歸中央政府管理和支配，地方稅歸地方政府管理的支配。分稅制改革，對于理順中央與地方的分配關系，調動中央、地方兩個積極性，加強稅收征管，保證財政收入和增強宏觀調控能力，都發揮了積極作用。同時分稅制改革也為中央和地方政府分別承擔一定的養老責任提供了物質基礎。政府、地方和個人具體繳費標準的確定可以參照《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》的有關標準進行操作。首先是繳費基數的確定。由于農民沒有工資的概念，無法確定“平均工資水平”，因此可以根據當地農民的實際平均收入來確定繳費基數。由于城鄉收入的差距，可以將上年度當地城鎮職工的平均工資水平確定為繳費基數的上限，防止在基數上就出現貧富差距懸殊的情形。最低的繳費基數則按照當地城鎮居民最低生活保障線的水平。其次是各方繳費總額的確定。職工基本養老保險“從2006年1月1日起，個人賬戶的規模統一由本人繳費工資的11%調整為8%，全部由個人繳費形成，單位繳費不再劃入個人賬戶”。農村社會養老可繼續沿用8%一10%這個比例，具體選擇多少要根據當地的經濟發展水平和城鄉差距來確定，以對家庭養老可以起到一定的補充作用為基本原則。最后是三方各自承擔的比例問題。這個比例要根據當地的經濟水平來確定。一般情況下，個人所占的比例至少應該在繳費總額的一半左右，最低不得低于1/3，最高不能超2/3;中央政府的轉移支出和地方財政應該根據各地的財政收支情況來確定剩余比例承擔份額，總體原則是國家的轉移支付向中西部地區傾斜。

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關鍵詞：國際；農村金融體系；借鑒

中圖分類號：F830．6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-4392（2011）09-0022-03

一、“2＋1”合作依托型的日本模式

在日本，農村金融服務體系既有政府辦的政策性金融，又有強大的合作金融，但主要是以合作金融為依托的“2＋1”模式即政策性金融機構、合作金融系統和農業保險機構組成。該模式的主要特點是：

（一）政策性金融機構依托合作金融辦理支農貸款

日本支持農業發展的政策性金融機構是農林漁業金融公庫。該公庫雖屬政策性金融，但本身一般不直接辦理貸款，而是委托具有合作性質的農協組織代辦，并付給一定的委托費。它建立的目的是在農林漁業者向農林中央金庫和其他金融機構籌資發生困難時，給它們提供利率較低、償還期較長的資金。

（二）受惠于政府的合作金融系統又將惠農政策反饋于農村經濟領域

日本支持農業發展的合作金融主要是農協系統。政府對農協系統的支持政策是向農協組合增撥財政資金，農業預算支出曾占國民經濟總投資的20％以上，政府的支持無疑使日本合作金融迅速達到了強筋壯骨的目的。同樣，受惠于政府的合作金融系統又將惠農信貸政策反饋到農村經濟領域，其信貸業務有三個明顯的特點：以會員為主要對象，不以營利為目的；不要擔保；通過信貸杠桿貫徹國家的農業政策。

（三）政府對強制性與自愿性相結合的農業保險提供一定比例的保費補貼

日本現行的農業保險制度采用“三級”制村民共濟制度，形成政府與農民共濟組合相結合的自上而下的農業保險組織體系。同時，政府對農業保險提供一定比例的保費補貼。日本農業保險的特點是強制性與自愿性相結合，凡關系國計民生和對農民收入影響較大的農作物和飼養動物實行強制險。

二、“4＋1”需求功能型的美國模式

美國是世界上農業最發達的國家，農村金融組織是從需求的角度來構建的。該模式由“4＋1”即商業銀行、農村信用合作系統、政府農貸機構、政策性農村金融和保險機構等組成。其主要特點是：

（一）按照農業需要的合理分工設計惠農金融服務體系

該體系主要由四大部分組成：一是商業銀行。美國聯邦儲備銀行規定，凡農業貸款占貸款總額的25％以上的商業銀行，可以在稅收方面享受優惠。二是農村信用合作系統。它主要包括聯邦中期信貸銀行、合作社銀行、聯邦土地銀行，由農業信用管理局管理。三是政府農貸機構，包括農民家計局、商業信貸公司、農村電氣化管理局三個機構。需要說明的是，農民家計局主要是對不能從商業銀行借到低利率的青年農民提供適合農業生產周期的借款，這是一種“無追索權貸款”。四是政策性農村金融機構――小企業管理局，專門向不能從其他正常渠道獲得充足資金的小企業提供融資幫助。

（二）政府為信用社提供持續的正向激勵措施

美國以法律形式規定對信用社的優惠政策：免征各種稅賦；建立信用社存款保險；信用社不繳存款準備金；信用社可以參照市場利率自主決定存貸款利率。

（三）多層次的保險提供了比較完備的農作物保險業務

美國農業保險運行主要分為三個層次：第一層次為聯邦農作物保險公司（風險管理局），主要負責全國性險種條款的制定，風險的控制，向私營保險公司提供再保險支持等；第二層次為有經營農險資格的私營保險公司，它們與風險管理局簽訂協議，并承諾執行風險管理局的各項規定；第三層次為農作物保險的人和查勘核損人，美國農作物保險主要通過人銷售，他們負責具體業務的實施。

三、“4＋1”國家控制型的法國模式

法國是歐洲農業最發達的國家。在農業的發展過程中，法國農業信貸銀行、互助信貸聯合銀行、大眾銀行和法國土地信貸銀行等農業信貸機構及法國的農業保險（即“4＋1”模式）都為農業發展做出了貢獻，其中貢獻最大的是法國農業信貸銀行系統。該模式的主要特點是：

（一）農村金融體系屬于典型的國家控制型金融模式

目前，法國農村金融形成了由法國農業信貸銀行、互助信貸聯合銀行、大眾銀行和法國土地信貸銀行組成的農村金融體系。該體系是在政府的主導下建立并運行的，同時還要受到政府的管理和控制。因此，它屬于典型的國家控制型金融模式。

（二）最大的農村金融機構采取“上官下民”的組織體系來構建

法國最大的農村金融機構農業信貸銀行系統是一個典型的半官半民性質的金融組織，由地方農業信貸互助銀行、地區（?。┺r業信貸互助銀行和中央農業信貸銀行三個層次組成。該體系是在民間信用合作組織基礎上由上而下逐步建立起來的。這種體制的優點是便于管理，合作金融機構的業務與國家政策結合得很緊，甚至可以說是為政府政策服務的。其缺點是各級信貸互助銀行獨立性較小，受政府干預大，經營效益較差，國家財政補貼較大。

（三）政府對農業保險進行必要的干預并加大科研投入力度

法國農民為保障自己的經濟安全，發起并設立了地方互助保險公司以應對火災、冰雹、牲畜死亡等農業生產經營風險。政府則負責對商業保險所無法承保的巨災風險（如農業自然災害）進行必要的干預。1980年以后，法國在大學和有關部門逐漸出現了專門從事農業風險科學研究的機構，政府投入巨資資助研究。

四、“5＋1”分類對口型的墨西哥模式

墨西哥支持農村發展的金融機構比較齊全，包括國家農業銀行、商業銀行、保險公司、國家外貿銀行、全國金融公司及農業保險機構（即“5＋1”模式）。該模式的主要特點是：

（一）將不同情況的農戶進行分類并安排相應的機構提供對口的金融服務

墨西哥根據農戶的不同情況，分別由不同的金融機構提供資金，如現代化大農場的資金由商業銀行、保險公司、國家外貿銀行等金融機構提供；具有一定的生產潛力的中等農場或農產的資金主要靠國家農業銀行提供優惠貸款；那些生產落后、不能獲得正常銀行貸款的貧困地區或貧困農戶主要靠政府通過專門的基金會提供的低息或無息貸款來發展生產、保障生活。

（二）農業保險中政策保險與商業保險共存，國家提供一定的政策優惠

墨西哥農業保險公司的最初資本金由財政部提供。國家財政還提供該公司費用的25％以示支持，并對整個農業保險給予政策性免稅。墨西哥還有其他4家商業保險公司經營部分農業保險業務，該農險業務向國有農業保險公司分保，并可經墨西哥農業保險公司從政府獲得30％的保費補貼。農業保險的推廣實行自愿原則。但是，對一些種植業、養殖業保險采取強制措施。

五、“6＋1”領頭銀行型的印度模式

印度農村金融體系最大的特點就是具有鮮明的多層次性，各金融機構之間既分工明確，又相互合作。這一金融體系構成了“6＋1”領頭銀行型模式，即印度儲備銀行、印度商業銀行、農業信貸協會、地區農村銀行、土地發展銀行、國家農業農村開發銀行、存款保險和信貸保險公司。該模式的主要特點是：

（一）用“領頭銀行”計劃的制度安排確保金融對農村地區的支持

在農村金融發展中，印度推行“領頭銀行”計劃，就是在一個地區，必須有一家領頭銀行負責該地區的發展開發工作，該銀行必須向國家規定的優先發展的行業（如農業）提供金融支持。

（二）用法律的形式確保農村金融服務的覆蓋面

印度政府在《印度儲備銀行法案》、《銀行國有化法案》、《地區農村銀行法案》等有關法律中，都對金融機構在農村地區設立機構網點提出了一定要求。如《銀行國有化法案》明確規定，商業銀行必須在農村設立一定數量的分支機構，將其放款的一定比例用于支持農業發展。印度儲備銀行規定，商業銀行在城市開設1家分支機構，必須同時在邊遠地區開設2到3家分支機構。在今天的印度，平均每2萬個農戶就有1家農村金融機構為之服務。

六、對我國現代農村金融制度建設的啟示

（一）建立發達健全的農村金融體系

國外經驗表明，用于支持農業發展的農村金融體系至少包括三大部分：農村合作金融體系、農村政策性金融體系和農業保險體系。它們互為補充、互相促進，共同支持農業的發展。比如，美國建立了多元化的金融機構支持農業發展，這些金融機構在相互競爭中求生存，在分工中實現互補，共同促進美國農業的發展。美國互助合作性質的聯邦土地銀行、聯邦中期信貸銀行、合作社銀行建立后，逐漸取代了商業金融和個人信貸在農業信貸中的地位。尤其是聯邦土地銀行在長期信貸中有明顯的優勢；但商業金融和個人信貸在短期農業信貸中仍占重要地位。政策性金融主要是聯邦政府的農業信貸機構，如農民家計局、商品信貸公司等機構是推行政府的農業政策，滿足農業發展的資金需求，促進農業發展。再比如印度既有合作機構如合作銀行、土地開發銀行為農業的發展提供短中長期貸款，又有政府的機構如地區農業銀行為農業發展提供資金，且印度的商業銀行也已涉足農業領域。

（二）各方面相互配合

農業政策性金融工作的開展需要農業合作金融組織、農業保險等方面的配合。合作金融組織不同于股份制商業銀行和私人銀行，其最根本的優勢在于為社員所有、接近社員、了解社員和服務社員，是國家引導農民發展市場經濟和社會化大生產的重要途徑。合作金融的健康發展是農業政策性金融發展的有力支撐。如印度特別注重信用合作體系的建設，國家憲法列入了獎勵和資助信用合作社的條文。同時，由于農業弱質性及生命周期等特點，農業保險也是支持和保護農業，或者說更好地履行政策性支農職能的重要保證。同樣，美國于1938年頒布了《聯邦農作物保險法》，并在此后進行了多次修正以對所有農作物進行保險。再比如日本早在1929年就頒布了《家畜保險法》，經過多次修訂、補充，目前形成了《農業災害補償法》。就此而言，我國也應該加快建立健全農業保險制度，加強農業保險立法，以法律形式保障農業保險的發展。

（三）多渠道籌集資金

支持農業發展的金融機構應通過多種渠道籌集資金。盡管各國國情不同、農業政策性資金來源渠道也各不相同，但確保農業政策性金融機構資金來源，是農業政策性金融機構正常運行的首要前提和條件。從外國經驗來看，支持農業的金融機構的籌資渠道多樣化：一是通過政府撥款，各國政策性支持農業發展的機構資金不同程度地依靠政府；二是發行債券和票據，如美國聯邦土地銀行可向金融市場發行債券和票據籌集資金，法國農業信貸銀行的資金主要來源之一就是發行債券；三是吸收存款和向中央銀行及其它金融機構借款，吸收存款主要是吸收會員存款，借款則包括向中央銀行、商業銀行及其它金融機構、世界銀行、外國金融機構等借款。從各類機構籌措到資金后，通過發放貸款、提供擔保、發放補貼等形式把資金運用出去，如美國農民家計局發放的用于農民家計、農村社區發展的貸款，日本農林漁業金融公庫發放土地改良貸款等，極大地支持了農業的發展。

（四）完善法律保障體系

農業政策性金融機構的運行要得到相關法律法規的保障。市場經濟是法治經濟，任何經濟活動都需要法律的保護和規范，支持農業發展的金融機構的運作也不例外。農業政策性金融有別于商業性金融機構，需要有專門的法律來規范其業務行為，并提供法律方面的支持和保障。美國、日本等國家都有比較完善的關于農業金融的法律體系。如美國的農業信貸組織機構是分別根據《1916年聯邦農業信貸法》、《1923年中間信貸法》等成立的；日本的農業政策性金融機構農林漁業金融公庫，是根據1945年的《農林漁業金融公庫法》成立的；印度的地區農村銀行是根據1975年頒布的建立地區農村銀行的法令而建立。這些法律在發展過程中不斷完善，使農村金融機構的作用能夠得到更有效地發揮。

參考文獻：

[1]陳道富，《中國農村金融供給的主要特點與問題》，北京：國務院發展研究中心“推進社會主義新農村建設研究”課題組，2007。

[2]遼寧省農經考察團，《日本農協的調查報告》，《農業經濟》，2002年第10期。

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關鍵詞：農村中小學；課程改革；綜合實踐活動

《基礎教育課程改革綱要（試行）》指出，要改變課程結構，使學生通過實踐，增強探究和創新意識，學習科學研究的方法，發展綜合運用知識的能力。增進學校與社會的密切聯系，培養學生的社會責任感。在課程的實施過程中，加強信息技術教育，培養學生利用信息技術的意識和能力，了解必要的通用技術和職業分工，形成初步技術能力。為此，從小學至高中設置綜合實踐活動并作為必修課程。這被認為是我國基礎教育課程改革的亮點之一。綜合實踐活動的主要內容包括：信息技術教育、研究性學習、社區服務與社會實踐以及勞動與技術教育。人們不禁要問：在農村中小學有無必要開設這門課程？綜合實踐活動課程對農村學生有何價值？農村中小學如何開設綜合實踐活動課程？筆者就綜合實踐活動課程在農村中小學開設的價值以及農村學校怎樣開展綜合實踐活動等問題進行探討，以期對農村中小學更好地開展課程改革、推動綜合實踐活動課程在農村學校的開設提供幫助。

一、綜合實踐活動課程對農村中小學的獨特價值

（一）有利于改善農村中小學的課程結構，更好地落實農村基礎教育的培養目標

《國務院關于進一步加強農村教育工作的決定》提出，發展農村教育，是提高勞動者素質、促進傳統農業向現代農業轉變，從根本上解決農業問題、農村問題和農民問題的關鍵所在；也是轉移農村富余勞動力，推進工業化和城鎮化，將人口壓力轉變為人力資源優勢的重要途徑。[1]可見，農村教育的培養目標從根本上來說是要提高農村人口的素質，特別是要適應未來農業工業化、信息化，農村城鎮化、文明化的發展趨勢的。課程也要適應這種發展與變化，要注重年輕一代創新精神和實踐能力的培養，要著眼于未來公民整體素質的提高。而在農村中小學，現有課程結構單一，以學科為中心的課程成為學校的全部，學生只是知識的容器，缺乏動手能力，缺乏獨立思考，缺乏創新精神。這樣的農村教育，特別是這樣的課程，很難培養出適應未來發展變化的合格人才。而綜合實踐活動課程的開設，將農村學生創新精神和實踐能力的培養納入正式的必修課程的范圍，使之制度化、系統化。

（二）有利于轉變學生的學習方式，培養學生的學習興趣，激發學生的學習動機

綜合實踐活動以實踐性、綜合性、開發性等為主要特點。無論是信息技術的教育，還是研究性學習，以及社區服務和社會實踐等，都是要求學生要親自實踐，親自動手，通過實踐、體驗來學習，而且學生還可以根據自身的經驗、興趣等來選擇題目、選擇活動、自我決定進度，其評價方式也不是簡單的對或錯等，這些對于轉變在農村學校占主導地位的以書本知識為學習的一切，以端坐靜聽為主要學習方式、以考試分數為衡量學習好壞的唯一標準的學習方式具有十分重要的意義，對于培養學生的學習興趣，激發學生的學習動機，調動學生學習積極性，具有十分重要的意義。

（三）有利于加強學校、學生與社會的聯系，培養學生的社會責任感

在農村中小學開設綜合實踐活動，一方面能夠使學生了解、體驗到農村社會、經濟發展的狀況，了解信息技術對社會發展的巨大作用，個人與社區發展的緊密關系以及各種技術特別是農業技術對農村發展的重要作用等；另一方面通過活動，使學生走入社會，增強對現實生活、現實社會的了解，特別是對農村社會、經濟發展的相對滯后，信息技術的普及落后，生態退化、環境惡化等的了解、熟悉，增強學生熱愛家鄉、建設家鄉的責任感和使命感。

（四）有利于拓展學生學習的渠道，縮小城鄉學生的知識差異

隨著信息化社會的到來，學校教育不再是人類知識和經驗傳遞的唯一形式。信息化已拓展了人類知識和經驗的傳遞渠道，人類知識和經驗的獲得既可以通過學校教育來進行，也可以通過學校以外的互聯網、各種媒體以及自己的研究、體驗等途徑來獲得。課堂教學已不再是學生獲得知識、信息的唯一渠道。傳統上，城鄉教育的差距或者說東西部教育的差距最主要的是教育結果即學生發展方面特別是在知識和信息方面的差距。尤其對于中西部地區農村中小學來說，信息的閉塞，教學方式的單一和落后，使得學生在知識、能力等方面與城市學生的差距拉大，而且學生的個性發展也不能得到保證。綜合實踐活動課程的開設，有利于拓展學生獲取知識的途徑和多渠道利用信息的能力，縮小農村學生與城市學生在知識、信息和能力等方面的差距。

（五）有利于改變教師的教學方式

《基礎教育課程改革綱要（試行）》明確要求，教師在教學過程中應與學生積極互動、共同發展，要處理好傳授知識與培養能力的關系，注重培養學生的獨立性和自主性，引導學生質疑、調查、探究，在實踐中學習，促進學生在教師指導下主動地、富有個性地學習。教師要關注個體差異，滿足不同學生的學習需要，創設能引導學生主動參與的教育環境，激發學生的學習積極性，培養學生掌握和運用知識的態度和能力，使每個學生都能得到充分的發展。綜合實踐活動課程對于改善現行農村中小學教學過程中存在的以教師為中心，教學過程過于注重知識傳授而忽視學生積極主動參與的局面具有重要意義，對于改變農村學校中普遍存在的“滿堂灌”“題海戰術”等不利于學生生動活潑學習的教學方式具有重要意義。綜合實踐活動課程的開放，將使教師由傳統的知識的傳授者向學生學習的組織者、促進者等角色轉化。

（六）有利于教育資源的充分利用

綜合實踐活動的開設，對資源有一定的要求。簡單地說，信息技術教育的開展要求學校的計算機房必須面向學生開放，研究性學習的開展要求學校的圖書室要面向學生開發，而社區服務和社會實踐活動的開展，也要求學校的教師要積極參與，甚至一般的工作人員也要參與，而且還要充分利用學校周圍的各種資源。勞動技術教育的進行更不用說，學校要么利用自己的地點，要么利用社區資源進行。因此，綜合實踐活動的開設，促使學校必須充分利用學校已有的資源以及學校周邊的資源。

二、農村中小學開設綜合實踐活動課的問題

綜合實踐活動課程具有諸多優點，而且十分有利于解決農村中小學課程與教學中的存在的各種問題。但這并不意味著在農村中小學開展綜合實踐活動是十分容易的。實際上，綜合實踐活動對學校管理、校長素質、教師素質、學校資源等的要求是比較高的，從當前農村中小學的實際來看，特別是從中西部地區農村中小學的實際來看，綜合實踐活動開設還存在諸多的問題。

（一）辦學理念、學校管理和社會環境的問題

如前所述，在農村中小學，應試教育十分普遍，而且根深蒂固。衡量學校、評價學校的重要指標之一是考試成績和升學率，而且在考試時主要看重語文、數學和外語三門所謂的“主科”。這就促使學校將學科課程作為主要課程，追求“主科”考試分數，忽視甚至盡量壓縮其他課程的門類和時數。[2]

由于學校以分數論英雄，教師也只重視語文、數學、外語三科的學習，教學方式以講授、灌輸為主，學生學習以死記硬背為主。因此，綜合實踐活動，以及音樂、美術、體育等這些與升學考試關系不大的課程也就被忽視甚至被取消。

在農村，家長對教育的期望或評價也還停留在考試分數和升學上。家長評價一所學校辦得好不好、一個教師教得好不好，以及家長是否支持自己的孩子上學等，在很大程度上主要是看學生的考試分數，看學生是否能升入高一級的學校，甚至主要看學生能否考入大學。凡是與考試關系不大、與升學聯系不緊密的課程，家長也不關心支持，有時甚至反對，認為會影響學生的考試分數或將來的上學，而全然不顧學生的全面發展和學習時的體驗和感受。

對于社區來說，也總認為學生就是坐在教室里學習，而且學校辦得好不好，教師教得好不好、學生學得好不好，主要看學生的考試分數；而且認為，綜合實踐活動，以及音樂、體育、美術等不是學校教育的內容。因此，社區對學校開設這些課程不太理解、支持，相關的社區資源不愿意給學校使用。轉貼于 （二）教師的素質制約著綜合實踐活動的開展

綜合實踐活動對教師的素質要求較高。教師要具備相關的知識和能力。比如，教師要理解綜合實踐活動課程的獨特價值和課程理念，自身要有搜集信息、利用信息的能力，特別是在開展研究性學習時，教師本身要有一定的科學研究的知識和能力，要有處理學生之間個體差異的能力等等，另外還要有一定的組織、協調能力。比如，社區服務和社會實踐要求教師要組織學生進行，如果教師的組織能力不強，往往很難成功。為了充分利用各種資源，教師還要有協調能力等等。而現實中，農村教師特別是中西部地區農村中小學教師的素質還難以適應綜合實踐活動課程的要求，還有待進一步提高。

（三）學校的辦學條件對綜合實踐活動的開展有一定的限制

綜合實踐活動的開展，要憑借一定的條件才能進行。比如，信息技術教育就必須有計算機等設備，否則就成為書本知識的學習；勞動技術教育要將理論與實踐相結合，不能片面地只學習書本上的勞動技術；而研究性學習的開展則要求學生查閱資料；等等。但在中西部地區農村中小學，由于學校辦學經費十分緊張，使得學校內部的資源如圖書館、實驗室、計算機房、校園等十分有限，而且社區中擁有的圖書館、博物館、紀念館、展覽館等各種文化設施也特別缺乏，因此為農村學校綜合實踐活動的開展帶來了一定的困難，使得活動的范圍和程度都受到了限制。

三、農村中小學綜合實踐活動課程的實施對策

（一）加強對基礎教育課程改革以及綜合實踐活動課程的宣傳

設置綜合實踐活動課程是基礎教育課程改革的內容之一，是為了貫徹課程改革精神、落實課程改革目標而采用的措施之一。因此，要加強基礎教育課程改革的宣傳，利用多種形式、方法，比如，免費發放宣傳材料、制作電視片、錄像帶等，使地方教育行政部門、農村學校校長、教師、家長以及社會相關人士等了解課程改革的理念、目標和內容，了解綜合實踐活動課程的獨特價值及其在課程體系中的地位與作用。特別是在學校層面，通過宣傳，要使校長對課程改革的理念、目標和內容要有清楚的認識，發揮校長在課程改革中的領導作用，從而推動課程改革的發展和新課程包括綜合實踐活動的實施。

（二）加大教師培訓的力度，調動教師的積極性和創造性

綜合實踐活動課程作為一門新課程，具有自身的理念、目標和價值，它與學科課程不同，也與以往的活動課程不同，而且包括的內容也比較多，比較雜。對教師的要求也與以往的學科課程不同。對農村教師來說很多都是全新的。因此要加大教師的培訓力度，舉辦專題研修班、召開經驗交流會等，使教師了解、掌握綜合實踐活動課程開設的目的、意義以及要求等。只有了解、掌握了這些，教師才能認識到該課程在整個課程體系中的地位和作用，掌握本門課程的特點和要求，在實踐中才能根據學校的實際、學生的特點和需要以及社區的資源開展活動，實施綜合實踐活動課程。

（三）充分利用各種課程資源

綜合實踐活動的開展，對課程資源有一定的要求，特別是其中的信息技術教育和農業技術教育，對硬件的要求較高。農村學校特別是中西部地區的農村學校一定要充分利用一切可以利用的資源來開展綜合實踐活動，一定要避免將綜合實踐活動搞成書本知識的講授和課堂灌輸，確保其活動性、綜合性、開發性、生成性的特點。要充分利用社會資源或社區資源。挖掘社會資源的教育意義，并為本門課程所用。

（四）因地制宜，靈活多樣地開展綜合實踐活動

《基礎教育課程改革綱要（試行）》規定綜合實踐活動課程包括四個方面的內容，但根本的目的是通過實踐，增強學生的探究和創新意識，學習科學研究的方法，發展綜合運用知識的能力。增進學校與社會的密切聯系，培養學生的社會責任感。因此，農村學校應根據《綱要》的精神，根據本地、本校的資源或條件，因地制宜地、靈活多樣地開展各種實踐活動。比如，沒有計算機的學校，可以開展研究性學習、社區服務和社會實踐。鄉村的小學可以到城鎮的小學學習計算機，城鎮學校的學生可以到鄉村學校進行研究性學習、社會實踐等。只要掌握了綜合實踐活動課程的要義，具體的形式、內容可以不同。

（五）活動內容要聯系當地實際，緊密結合兒童的生活經驗

綜合實踐活動要求學生在教師的指導下自主探究，自主活動。所選的內容應該貼近學生的生活實際，貼近學生的經驗。特別是研究性學習主題的選擇、社區服務與社會實踐以及勞動技術教育的開展等，都應當選擇那些與當地的題材、與學生的生活、經驗緊密結合的題材來進行。比如，目前許多學校一搞研究性學習，就是環境惡化、垃圾成堆的調查，一搞社區服務就是到敬老院或孤兒院照顧老人和兒童等。實際上，那些諸如環境惡化等研究性題目，農村中小學生的體會并不是很深。一項農村小學研究性學習的實驗表明，當以環境惡化等為主題開展研究性學習時，效果并不理想，而當以“怎樣腌咸菜”為主題時，效果卻格外的好。[3]因此，在農村中小學，綜合實踐活動的主題要以學生的生活經驗和當地的實際為主，千萬不要脫離實際，盲目向城市學校看齊。

（六）發揮政府的主導作用，推進綜合實踐活動課程的實施

地方政府要充分發揮在課程改革中的統領、協調作用。改變以往的以考試分數和主要科目為主評價學校、評價教師的做法，關注學生的全面發展，特別是創新精神和實踐能力的培養，關注教師的專業發展。將綜合實踐活動等課程納入政府的管理視野，積極創造條件確保這些課程的實施。特別是，政府要協調社會各部門，為學校綜合實踐活動的開展提供支持，統籌社會資源，支持教育發展，發揮綜合效益。

（七）建立實驗、示范基地，探索成功經驗，帶動綜合實踐活動在不同學校的開設

綜合實踐活動作為一門新的必修課程，怎樣進行，效果如何，許多農村學校的校長、教師還持觀望態度，而且相當一部分學校還不知道怎樣開設。因此，可選擇一些不同類型的學校，比如，村小、中心小學，鄉鎮學校以及農村初中等，建立實驗基地，精心組織，大膽探索，使之成為農村學校開展綜合實踐活動的典型。然后認真總結經驗，進一步推廣。這些實驗基地要充分發揮示范作用和輻射作用，以點帶面，推動綜合實踐活動在農村學校的開展。

（八）建立院校合作伙伴關系

20世紀80年代以來，為了推動教育改革，一些學者提出了建立大學與中小學合作伙伴關系的構想并付諸實踐，[4]而且在西方一些國家逐步形成了由大學或基金會主導的教育改革模式。[5]這種模式旨在通過“提供專業協助”和發展“校際支援網絡”來拓展教育改革的成果，[6][7][8]被認為是推進教育改革的重要策略。[4]研究表明，建立這種合作伙伴關系無論對推動教育改革還是促進教師專業發展、學生的學習，以及學校組織、文化的變革都有積極的影響。[4]大學有著良好的信息技術力量和先進的設備，大學的學者又有較高的研究能力和研究水平，而且社會資本也十分豐富。因此，加強大學與農村中小學的聯系，建立密切的合作伙伴關系，充分發揮大學的優勢，與中小學教師共同推動綜合實踐活動課程的實施，這對于大學并不是難事，而對中小學則是十分有利的。當前，政府應發揮協調作用，幫助農村中小學與大學建立協作關系；農村中小學的校長、教師也應該積極主動地與大學聯系，尋求合作。而大學則應將發展農村基礎教育作為自己應盡的一份社會責任，積極主動，平等合作，講求實效，注重可持續性發展。

參考文獻

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［3］王娟.農村小學研究性學習之行動研究──以甘溝小學為個案［D］.西北師范大學教育學院碩士學位論文，2003.

［4］王建軍，黃顯華.教育改革的橋梁：大學與學?；锇楹献鞯睦碚撆c實踐［A］.黃顯華，朱嘉穎.一個都不能少──個別差異的處理［C］.臺北：師大書苑有限公司，2002.209—245.

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篇7

一、地域社會研究的勃興

事實上，這種“城市—鄉村”二元模式劃分在發軔之初，便具有明顯的“相對性”。因為在工業社會凱歌行進的過程中，根本不存在純粹的鄉村，鄉村之所以成為問題，主要是工業化和城市化直接沖擊作用的結果。鄉村問題只有放到工業化、城市化的背景下，才能獲得理解。但在當時的歷史條件下，城市社會學和農村社會學之所以沒有受到強力質疑，主要是因為當時的城市和鄉村大體存在著比較清晰的界限。而隨著社會的發展演進，首先是在發達國家，出現了城市、農村的界限逐漸走向模糊的發展趨向，作為現代性活動拓展的最重要空間，城市急劇擴張，鄉村世界則迅速走向萎縮，出現了“村落終結”問題。在上述背景下，城市和鄉村的發展逐漸呈現出更為明顯的“你中有我，我中有你”的復雜發展態勢。上述趨勢不僅使農村社會學的存在遭到質疑，同時城市社會學存在的合法性也成為疑問。這種發展態勢最終導致了超乎農村社會學和城市社會學之上的地域社會研究的誕生。學界通常將地域社會學視為“以地域社會為研究對象的社會學分支學科，主要是指超越都市和農村的界限，將其納入總體視野，以研究地域社會的社會結構、集團構成以及人類行動為主要內容的學問。學界也時常把農村社會學和城市社會學看作是地域社會學的下位概念，而將地域社會學界定為二者的總稱。但這并不意味著地域社會學可以簡單地還原為農村社會學和城市社會學?！雹倥c以城鄉二元為研究分析框架不同，從地域社會視角審視現代社會，我們可以有更多的發現。在地域社會研究的視域下，城市不再是一個統一的實體性的存在，而是由都心內城、郊區、城鄉結合部等若干具有不同特征的地域社會構成。而鄉村也不再是一個單一的同質化空間，而是由過疏化鄉村、城郊農村、山區農村、漁村等構成。

二、城鄉結合部的地域社會樣態

依照城市化類型之差異，其城鄉結合部所表現出來的存在樣態也有所不同:在那些業已完成城市化進程的發達國家里，因城鄉界限相對模糊，基本上已不存在典型意義上的城鄉結合部。但對于像中國這樣長期處于城鄉分治狀態下的發展中國家，其快速城市化和城鄉一體化進程中必然會出現比較復雜的社會變動。在迄今的研究中，學界多從“問題取向”入手，將城鄉結合部看作是城市的灰色地帶而展開批評?；驈某鞘袛U張的角度將其視為是待開發的理想處所。而對于研究者來說，城鄉結合部似乎又是一個外化于典型城市和鄉村的存在。從社會構成要素的角度看，城鄉結合部是一個城市和鄉村結合與交錯的地帶，城市因素與鄉村要素并存，單純地運用任何一種單一的研究方法都很難洞悉其復雜的社會構造。作為一種特殊的社會樣態，城鄉結合部的人口結構、空間結構、關系結構、階層結構、組織結構都與一般意義上的城鄉社會不同，具有鮮明的特色。故我們應將城鄉結合部看作是一種特殊的地域社會樣態，對其所具有的基本特征展開系統的分析和研究。

(一)社會關系的“二元區隔”與城市社區和農村村落相比，城鄉結合部的居民構成非常復雜，導致其實體社會存在著復雜的關系樣態，具有典型的“社群區隔”特征。這里說的“社群區隔”，主要是指本村居民和外來的非定居移民之間所存在的區隔現象，主要表現在:(1)“身體在場，關系不在場”:主要指那些外來的非定居移民雖然居住在城鄉結合部，但他們在這里只是匆匆的過客，沒有密切的社會關系，沒有進入到這里現實的社會生活，在這里他們僅僅是找到了一個簡單的棲身之地。(2)“身體在場，利益不在場”:城鄉結合部村集體所有的福利分配都是以原住村民為對象，而外來的非定居移民作為“外來者”，不屬于村落成員，因此他們在這里沒有任何利益分配權。如有的村子里面有福利，孩子參加高考，考上大學后，村里面會獎勵數千元的獎金，但對于外來的非定居移民來說，無論你的孩子考到哪里，村委會都不會獎勵。(3)“身體在場，參與權不在場”:近年來，隨著城鄉間人口流動的加劇，新修訂的《村民委員會組織法》關于基層選舉資格的界定有了新的修改，將非定居性移民有條件地納入選民登記的范圍之內，明確了非定居性移民具有選舉權的規定。但事實上，由于這些非定居性移民的基本社會關系和經濟利益不在場，其社區的參與權也被不同程度地輕視或削弱，自己本身也缺乏參與的積極性。(4)“身體在場，保障權不在場”:現在很多社會政策、社會保障的福祉基本上是以戶籍為依據來實施的，而這些外來人口的戶籍都在農村，因此，他們在這里無法享受到國家給與城鄉居民的那些基本福利保障。而本村村民的社會關系情形則完全相反。他們雖然大多在城里買了房子，已不在城鄉結合部居住，但其關系形態卻是:“身體不在場，關系在場”、“身體不在場，利益在場“、“身體不在場，權益在場”、“身體不在場，參與權在場”，表現出完全相反的特征。②通過上面簡單的分析，我們發現城鄉結合部不同于一般意義上的城鄉社會，表現出一種特殊的社會關系樣態。在這里，人的身體、關系、權利、組織歸屬與國家的制度之間存在著不同程度的錯位現象。借助上面的分析，我們可以解釋很多城鄉結合部的問題和困境，如為什么城鄉結合部的生活環境惡劣而又難于治理，其重要原因在于那里實際居住的居民已沒有實體性的社會關系的存在，自然不會產生責任感和地域歸屬感。

(二)“二元結構”的雙重性從結構視角審視城鄉結合部，我們會發現，這里存在著雙重的“二元結構”。首先是“城鄉二元結構”。眾所周知，與早發內生型現代化國家不同，包括中國在內的后發現代化國家在其完成民族獨立、走向現代化的進程中，其社會長期存在著城鄉分立的“二元結構”，對其經濟社會發展產生深遠影響。所謂二元結構，一般說來就是“把城市社會作為一元，農村社會作為另一元的城鄉分割狀態”。值得注意的是，這里所說的“二元結構”并不是一個抽象概念，而是通過一系列具體的制度政策體系支撐起來的。主要包括戶籍制度、住宅福利分配制度、糧食供給制度、副食品供給制度、燃料供應制度、教育、醫療、就業、保險、勞保、婚姻、征兵等十余種制度。正是通過上述這些具體的“制度區隔”，城鄉不同世界才得以成立。在鄉村世界，上述各種在城市單位中盛行的制度卻幾乎完全失靈?，F實中正是通過上述這些制度，劃分了農民與城市市民的身份區別，形成了鴻溝為界的城鄉世界。改革開放后，“城鄉二元結構”開始走向消解，但并未真正“終結”，而是以新的形態存在并繼續發揮作用。中國的城市化必須消解二元結構，但我們卻不能直接由“城鄉二元結構”走向“一元”，而是需要一個比較漫長的轉化過渡期。這或許是我們當下提出“城鎮化”而未使用國際上通用的“城市化”概念的重要原因。其次是“城市內部二元結構”。近年來，學術界在分析當代中國社會結構變遷時，提出了“城市內部二元結構”概念，認為傳統的“城鄉二元結構”命題已不足以解釋當下中國社會結構變遷的復雜性，因為伴隨著大量農業人口涌入城市，城市社會內部出現了以“城里人”和“農民工”為主體的兩大人群，前者完全被城市公共服務體系所覆蓋，而后者則是完全被排斥于體系之外的。故“我們過去經常講二元結構，但那時候更多講的是城鄉二元結構，今天最突出的二元結構矛盾是城鄉內部的二元結構問題，也就是要解決農業轉移人口的市民化問題”①。而且，“由于利益格局的確立，城市仍然沒有擺脫依賴于從農村剝奪資源，來維持城市公共福利的積累和企業成本降低的局面。原來簡單明了的城鄉二元結構，已經被行政區的公共福利利益格局多元化了，因此要改革的內容已經遠遠超出了20世紀90年代凸顯的城鄉二元結構的范疇”②。而且，值得注意的是，“城里人”和以農民工為主體的“外來人口”并不是均質地分布于城市之中，而是集中居住在城鄉結合部。故理解城市內部二元結構問題，必須從城鄉結合部的研究入手。

(三)瓦片經濟與空間錯亂眾所周知，城鄉結合部是從傳統的城郊村落轉化而來的。在快速城市化進程啟動之前，城郊村落的宏觀空間布局和居住空間結構與一般意義上的鄉村并無明顯差異。但伴隨著快速城市化的啟動和城鄉二元結構逐漸走向消解。大量農村務工人員落腳城郊，導致城鄉結合部村落居住空間發生畸變。城鄉結合部的居民紛紛將自己的住房改建擴充，搞起了“瓦片經濟”。大量私搭亂建簡易房，使得城鄉結合部的空間呈現出空前的亂象。昔日一戶典型的農家大院可擴建為十幾戶甚至幾十戶簡易住房，“若從高空往下俯視，在櫛比鱗次和低矮雜亂的巨大反差中，這些住宅群落猶如樂譜中一個個不和諧的音符散落在大都市的畫面上，奏出一曲曲失調與刺耳的樂章。若穿過標注化的城市街巷進入城中村，頭腦中立刻會冒出恍如隔世的時空錯亂之感，你很難相信自己居然還是置身于一個大都市內?！雹垡蛲瑫r期城市擴張而建立的商品房住宅區和一些經濟開發區建立的廠房也拔地而起，形成了一道集傳統與現代為一體的特色景觀。此外，從目前的情況看，城鄉結合部在中國的存在還具有一定的長期性，但在快速城市化推動下，其空間存在形態是移動的，即隨著城市的擴張的不斷地向外拓展。

(四)管理體制的二元性城鄉結合部居住人口的復雜性和多元性，導致其管理體制帶有極強的“二元性”，制約著城鄉結合部社會治理工作的展開和運行。以北京的城鄉結合部的管理為例，其二元管理模式的主要特點表現為:“街道辦事處負責管理和服務于北京的非農業戶籍居民，鄉鎮政府負責管理和服務于北京農業戶籍村民。在城鄉各自封閉的管理系統中，街道、鄉鎮履行著對自管人口的社會管理和公共服務職能。受城鄉二元社會管理結構的制約，我國的公共財政體制實行相應的‘雙軌制’:基層城鄉公共管理經費的來源不同:街道辦事處、社區居民委員會有公共財政作支撐，公共物品付費實行?？顚Ｓ?鄉鎮政府、村民委員會的公共管理費用主要取自農民剩余勞動的積累和集體土地的增值，由農村集體經濟組織負擔。”④之所以會出現上述復雜的管理格局，主要是因為:(1)我國建國以來長期實行城鄉二元結構，在城鄉之間挖出一道深深的塹壕，難以在短時間內填平;(2)快速城市化進程與傳統體制、政策變革之間存在著明顯的不平衡性;(3)資源汲取機制傳統慣性的影響。計劃時期，我國城鄉社會的資源配給存在著城鄉不同系統分屬政府不同職能部門。這一不同系統的存在，給基層組織獲得資源提供了一定的縫隙。如新時期，村落一方面通過完成村改居，從區、街等城市管理部門獲得資源;另一方面，仍然通過村委會的身份，在農業局、農委等農口系統獲得資源。這或許是城鄉結合部管理體制的二元性長期持續的一個重要原因。

三、幾點認識

綜上所述，在研究中我們將城鄉結合部作為一個特殊的地域社會樣態展開分析，對于深化城鄉結合部研究的理解和認識具有特殊重要的意義。

(一)關于城鄉關系的理論建構自人類社會步入工業化、城市化時代起，城鄉關系便成為現代社會最為重要的關系體系。百余年前，在最早發生工業革命的英國，著名城市學家霍華德曾提出“田園城市”的發展模式，認為“城市磁鐵和鄉村磁鐵都不能全面反映大自然的用心和意圖。人類社會和自然美景本應兼而有之。兩塊磁鐵必須合二為一。正如男人和女人互通才智一樣，城市和鄉村亦應如此。城市和鄉村必須成婚，這種愉快的結合將迸發出新的希望、新的生活、新的文明”①。應該說，霍氏的觀點實際上是一種理想型的設計。在現實中，真實的城鄉之間的作用是不均衡的，以工業文明為基礎的城市文明毫無疑問地占據了絕對的統治地位。而城鄉結合部便是城鄉交互作用的最為重要的空間，故加強對城鄉結合部的研究，有助于我們更為深刻地理解城鄉關系的實質及問題。一般說來，城鄉結合部實際上是作為“城”與“鄉”交互作用的空間而存在的。從中國的情況看，既然城鄉二元結構是建國以來長達半個多世紀的時間里形成的，那么，其走向消解也必定要經歷一個轉換的過程。由“城鄉分立”到“城鄉一體”的演化邏輯，不是從“傳統”到“現代”的單向推進，而是一個復雜的、長時間的“雙向互動”過程。而從空間上看，城鄉結合部是在多種力量的作用下形成的，存在著一套復雜的作用機制。誠如空間理論研究大師列斐伏爾所言:人類文明變遷的過程，實際上就是“社會空間”的重組過程，“任何一個社會，任何一種生產方式，都會生產出自己的空間。社會空間包含著生產關系和再生產關系，并賦予這些關系以合適的場所”。“既然認為每一種生產方式都有自身的獨特空間，那么，從一種生產方式轉到另一種生產方式，必然伴隨著新空間的產生”②?？傊?，從理論上對城鄉結合部空間的生產機制進行提煉概括，有助于我們深入理解城鄉關系的復雜形態及作用機制。

(二)城鄉結合部與快速城鎮化的推進城鄉結合部問題的凸顯，還與當下正在展開的快速城鎮化有著密切的聯系。20世紀晚期以來，在快速城鎮化背景下，城鄉社會劇烈變遷引發出一些值得特殊關注的社會景觀。近來，社會各界圍繞著城鎮化問題展開熱議，并在一些問題上形成了一些基本共識，如人們普遍認為城鎮化是新時期中國破解城鄉二元結構、消解社會矛盾，進一步推進社會均衡和諧發展的最主要途徑。城鎮化既是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。但在具體的城鎮化發展道路選擇問題上，目前仍存在比較大的爭論。其中最具核心意義的追問是:“什么是城鎮化?”、“誰的城市化?”上述爭論直接導致各級政府在城鎮化實踐過程中，往往陷于手足無措的迷失狀態。故我們只有對城鎮化內涵的普遍性和特殊性有一個較為清楚的理解認識，才能付諸理性的行動。從表面上看，所謂城鎮化主要是指隨著工業化的發展，農業人口不斷降低，城鎮人口比重不斷提高的過程。而從深層次看，我們不能簡單地把城鎮化理解為人口由鄉村流向城市以及工業要素在更廣的范圍內的空前擴散，而應將此進程看作是一個由農業社會向現代工業社會、城市社會轉變的系統性工程，一個由“不均衡”轉向“均衡發展”的社會。城鎮化需要拓展城市規模，亦應有大量的人口流動，但不是單純的“造城”，也不是簡單的“驅民入城”。與建國初期相比，轉型期的中國城鄉關系呈現出更加復雜的樣態，所謂城鎮化已遠遠不是簡單的“空間變遷”和一般意義的“關系變動”，也不是農民群體單一的“去農為工”，而是一個非常復雜的總體變遷過程，其中充滿著激烈的矛盾沖突和利益重組。

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1 農村居民點用地存在的主要問題

1.1 農村居民點占地規模大，空置、閑置多。武義縣農村居民點面積按戶籍計算人均用地面積達116.63平方米，按從事職業計算人均用地面積達155.6平方米，集約利用程度不高大大地超過了的農村宅基地建設用地標準：自然村、中心村、集鎮人均建設用地指標應分別控制在60、80、90平方米以內。居民點內部土地浪費、閑置及其嚴重。

1.2 農村居民點建設缺少科學的規劃，“空心村”現象普遍。農村建房沒有統一的規劃、統一的設計、統一的標準，坐落東、南、西、北都有，占據地盤為己有，任意擴大房前屋后圈圍墻,用地見縫插針，既影響交通和群眾生活，又不利于集約用地。使得“新房年年有，村容舊貌不曾變”的現象得不到根本性的改變。與此同時，亂搭亂建引起的宅基地糾紛在農村也十分常見，造成鄰里不和，直接影響了村莊和社會的安定?，F階段土地利用總體規劃或城鎮規劃通常只考慮城鎮建成區范圍內的用地，而對村鎮規劃很少提及甚至不提，即使已經編制了村鎮規劃的村莊，其落實規劃的措施力度也不夠，致使村莊、民房選址隨意性大，且大都在村外沿道路而建。村中舊宅基地用來儲存雜物或飼養家禽或閑置不用，農村居民點這種外延式擴展，忽視了對原有居民點內部用地潛力的挖潛，導致“空心村”現象較為普遍。

1.3 農村居民點利用效率低，基礎設施不完善。武義縣農村居民住宅絕大多數以低層建筑為主，尤其以獨居小院為主，占地面積大，建筑容積率低，農村住宅仍然沿襲著“有天有地，單門獨戶”的模式，村內基礎設施用地比例少，服務功能低。大多數村莊沒有像樣的街道，道路等級低，路況差，土地利用率低，布局散亂。村內水、電、氣、通訊等基礎設施建設滯后，文化、教育、醫療、衛生等設施不完善，建筑物單體面積差異大，使用功能混雜，不僅導致村莊的居住環境質量差，而且給農村居民生產生活帶來極大不便，嚴重影響了農村現代化進程。

1.4 農村居民點缺乏有效管理。在實際生活中，由于歷史原因，建新不拆舊，私自買賣宅基地等，一戶多宅問題始終沒有得到很好解決，農民對農村宅基地所有權和使用權普遍存在一種觀念上的偏差，認為宅基地可以祖祖輩輩繼承下來，是一種私有財產，自己不使用，也不準別人使用，即使閑置、拋荒，別人也無權過問，宅基地主人擁有使用的權利，卻沒有合理利用的義務，同時對于農村宅基地的合理流轉，又缺乏制度規定和政策指導，也沒有相關法律條文來限制農村宅基地的閑置、拋荒。因此，農村宅基地使用制度不健全，不僅導致大量舊宅基地的閑置、拋荒，同時為農村宅基地流轉、城鄉土地置換增加了難度。

2 農村居民點土地整理的必要性

2.1 農村居民點整理有助于增加耕地，實現耕地總量動態平衡。隨著經濟的發展，城鎮化、工業化進程日益加快，城市發展占用大量的土地資源，導致耕地資源日益減少。同時，由于城鎮化的結果，大量的農業人口由農村向城市轉移，造成大批農村居民點用地空閑，加之目前農村居民點存在的其他問題，必須加快農村居民點整理的步伐，通過對農村居民點舊宅基地復墾來補充耕地，實現耕地總量動態平衡。

2.2 居民點整理有助于實現農村土地的集約利用。開展農村居民點整理，加強農村居民點的用地集中，復墾整理后的宅基地，可以實現農村土地的集約經營。摸索出一條農村建設用地減少與城鎮建設用地增加相掛鉤的路子，既符合社會主義新農村建設要求，又達到節約集約用地的目的。

2.3 農村居民點整理有助于改善農村生產、生活和環境條件。通過農村居民點土地整理不僅可以有效增加耕地面積、集約經營、發展農村經濟，可以盤活土地資產、壯大村級集體經濟；結合科學合理的村鎮規劃，轉移農村剩余勞動力，農村人口適當集中，加強基礎設施建設，推進農村城鎮化，有利于改變農村村容村貌臟、亂、差的現象，提高農民居住水平和生活質量；同時又能改善農村生態環境。

3 農村居民點土地整理模式

農村居民點土地整理總體思路是“撤并自然村、整治空殼村、建設中心村”。通過農村居民點土地整理，強化農村基礎設施建設，開展農村環境綜合整治，提高村鎮建設總體水平，努力推進現代化新農村建設。農村居民點土地整理主要有4種模式。

3.1 山脫貧型土地整理模式。武義縣為解決高深山農民出門行路難、兒童上學難、青年娶妻難、有病求醫難、郵電通訊難、用水用電難、發展經濟難，這“七大難”問題，經過調查研究，提出了“搬遷下山、異地脫貧”的新思路，從1994年到2007年，全縣已有353個自然村、51個行政村、15355戶、46857人實現了下山脫貧。從2002年到2007年對下山脫貧原村址進行整理復墾，共新增耕地2482.3畝,其中水田2017.3畝，旱地465畝。這種整理模式的主要特點：一是騰空節約土地的面積比例較大；二是農民的生活質量、居住條件提高較大；三是舊村復墾周期較長，需要資金較多。

3.2 “城中村”改造整理模式。該模式主要集中在城市規劃區內，所涉及的村莊大多處在城鄉結合部。城郊結合部是城鎮向農村過渡的區域，有較強的農村城鎮化趨勢。所以，城郊結合部的居民點用地整理應吸取城鎮集中建設的經驗，將農村居民點整理規劃納入城鎮規劃，一般要求農戶統建聯建，降低人均用地面積，逐步接近城鎮人均用地的標準，提高居民點存量土地利用率。

3.3 歸村并點整理模式。該模式主要適用于自然村比較多、居住分散的大行政村，按照規劃將幾個自然村歸并到一起集中建設中心村。自然村大多是農民為方便農業生產而散居后自然形成的。一般規模較小，這些自然村往往離行政村較遠，難以管理。對于這樣的小村莊，應根據經濟發展狀況，將零散的自然村落遷向最近的行政村或自然村。

3.4 拆舊建新整理模式。這種模式主要適用于村內空閑地較多的空心村，通過對舊村進行改造，最大限度地減少閑置土地，整個村莊改造完成后，可騰出土地，新增耕地質量較好。這種整理模式，根據具體整理情況，又分為兩種形式。一是整體拆舊建新。該模式主要是在原村址外就近規劃建設新村。這類村集體經濟比較雄厚,能拿出一定的資金用于啟動基礎設施建設。二是滾動發展拆舊建新。

4 農村居民點土地整理對策

4.1 明晰產權，加強管理。在現實生活中，農民往往對農村宅基地所有權存在觀念上的偏差，認為宅基地可以繼承，是一種私有財產別人不得使用，即使閑置、拋荒，別人也無權過問，我國也沒有相關法律條文來限制這種行為。這樣就造成了大量舊宅基地閑置、拋荒難以得到控制。因此，必須明晰農村居民點土地產權，加強產權管理。

4.2 科學規劃,合理用地。要在科學分析的基礎上編制整理規劃，做到優化布局，有序開展。農村居民點整理規劃要以土地利用總體規劃和城鎮規劃為指導，并與其他有關規劃銜接，符合適度超前、因地制宜、各具特色的要求，并嚴格按照新農村建設目標要求組織實施。

4.3 完善措施,保障資金。開展農村居民點土地整理，推動新農村建設,要有完善的政策措施保障。要在國家和省相關政策的指導下，制定符合本地情況的政策措施，保障農村居民點整理的實施。一是建立農村超占宅基地有償使用制度，清理多占宅基地，做好新舊宅基權屬注銷替換登記。二是探索建立農村宅基地退出機制，控制農村超用地標準建房，逐步清理歷史遺留一戶多宅問題。三是建立農村居民點整理資金保障體系。

4.4 政策引導,重點扶持。一是對舊村改造中騰出的空宅地，經國土部門立項批準并驗收合格的項目按復墾面積1:1置換建設用地指標。該項指標優先用于原村的基礎設施、公益事業及群眾安置，其他節余部分，實行有償使用。對項目建設單位使用復墾指標的，向用地單位收取一定的復墾指標款，專項用于群眾搬遷和土地復墾整理。二是鼓勵零星村莊農戶按規劃就近遷入本鄉鎮試點中心村建房落戶，跨村建房的農戶在原戶口村無住宅或拆除原住宅并由村集體經濟組織無償收回宅基地的，新建住宅用地可享受本村村民同樣的政策。三是在新農村建設過程中，對于節余的用地，按照一定的標準補貼給村集體，用于新村基礎設施配套。四是開發改造的城中村集體土地轉為國有后，招拍掛土地收益扣除規定成本后的凈收益全額返還村里，專項用于舊村開發改造的基礎設施建設和村民的生產生活保障。

4.5 加強宣傳，強化指導。應根據各地實際情況，采取不同的整理模式，并加強指導，形成上下配套聯動、共同參與農村居民點整理的局面。今后應加大宣傳工作力度，讓鄉鎮、村領導，特別是老百姓進一步了解這項工作，關心、支持這項工作。

4.6 因地制宜，以點帶面。要按照“先行試點，逐步推開”的要求，因勢利導地搞好居民點整理和新農村建設?？上刃写_定有條件有代表性的村開展試點，探索經驗，逐步推開，不能操之過急，不顧條件，一哄而上。

農村宅基地土地整理是一項關系用地結構調整、關系農業農村現代化建設的重要工作，影響著我國土地資源的可持續利用模式，乃至經濟社會的持續發展。盡管目前遇到的矛盾、困難很多，只要各級勤于探索，不斷創新，注意在實踐中，完善法規、政策和做法，及時總結推廣經驗，我們一定能夠攻克農村宅基地土地整理的難點，把這一件造福子孫后代大事辦好。

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《家長教育行為規范》和《家長學校指導意見》等文件，使全國家庭教育指導工作走向有序發展的新階段。為了適應家庭教育指導工作蓬勃開展的實踐需要，理論工作者和實踐工作者開始重視對家庭教育指導的研究。本文擬從兩個方面對20世紀90年代以后“家庭教育指導”研究進行一些分析。

主要研究內容

1.“家庭教育指導”的概念和基本理論

(1)“家庭教育指導”基本概念和意義的研究

“家庭教育指導”這個概念是逐漸被人們所認識和重視到的。最初，“家庭教育指導”與“家庭教育”并沒有分開，20世紀90年代人們才將“家庭教育指導”與“家庭教育”在學術研究領域區分開來，并對“家庭教育指導”的概念進行界定?！凹彝ソ逃笇б话闶侵福河杉彝ネ獾纳鐣M織、機構組織的，以兒童家長為主要對象，以提高家長的教育素質、改善教育行為為直接目標，以促進兒童身心健康成長為目的的一種教育過程?！?/p>

為什么要對家庭教育進行指導？研究家庭教育指導的意義是什么？不少學者都對這些問題進行了闡述。研究者普遍認為，目前我國家庭教育現狀堪憂，存在許多問題。如《淺議家庭教育成功的前提》一文，作者麥青清楚意識到：家庭教育的成效如何，其主要決定因素還是在于家長們自身素質的高低，但對家長來說，很多家長不知如何教育孩子，從社會來說，也缺少為家長提供家庭教育系統知識的體系。李生蘭對上海市的家庭教育狀況進行調研后，對當前家庭教育中存在的問題進行了全面的總結：

“1.幼兒的活動區與家庭的住房條件不相協調。2.幼兒家庭的精神環境與學習化社會的要求不相適應。3.幼兒父親較高的文化水平與其扮演的角色不相吻合。4.家長對幼兒的職業期望與社會分工的發展不相統一。5.家長的教育方法與平等親子關系的締結不相適應。6.幼兒的自我服務與家務勞動的參與不相銜接。”：趙忠心教授指出，進行家庭教育指導是“廣大家長強烈要求和全社會極為重視的”。

(2)“家庭教育指導”基本理論的研究

在家庭教育指導基本理論的研究方面，趙忠心、楊寶忠、李洪曾等都做了很多探索，其中，李洪曾做出了很大的貢獻；他對家庭教育指導的性質、目的、任務、對象與原則都有細致的論述，并基本上得到學術界的認同。

在對家庭教育指導的基本理論進行研究闡釋基礎上，李洪曾還對兒童家庭教育指導進行了系統研究，提出了“4421”理論框架。即“四類對象、四個過程、兩種環境和社會大背景四類要素構成的一個整體——兒童、兒童的家長、直接指導兒童及其家長的指導者和組織指導者對兒童及其家長進行指導的組織管理者四類對象；兒童的發展、兒童的家庭教育、兒童家庭教育的指導和兒童家庭教育指導工作的組織管理四個過程；影響兒童家庭教育指導的物質條件和心理氛圍兩種環境因素；社會的政治、經濟、文化、科技、教育等宏觀環境因素作為社會大背景對上述兩種直接環境、四個過程和四種對象都會產生的制約作用?！?/p>

關于家庭教育指導的基本理論，楊寶忠也提出了自己的一些問題和看法，使家庭教育指導基本理論的研究更加深入。楊寶忠指出，家庭教育指導屬于成人教育，是一種自愿性活動，而家庭教育指導同時又是當前迫切的一個任務，那么，“這種家長自我教育的過程如何實現自愿性與強制性的有機統一？”針對家庭教育指導的任務，楊寶忠指出，家庭教育指導并不單純包括普及家庭教育知識、更新教子觀念、優化家庭教育環境，“家庭教育問題的解決是其應有之義”，而實踐證明，家庭教育問題更多帶有個性特色，需要個案診斷和治療。對此，楊寶忠提出了“家庭教育診斷”概念，對家庭教育現實狀態進行判斷，這對家庭教育指導的實踐工作有很大的啟發意義，同時，也進一步開拓了理論研究者的思路。

2.家庭教育指導的基本形式

家庭教育指導的形式是學者們比較重視和研究最多的一個問題。學者們從不同角度對家庭教育指導形式進行了研究。

華東師范大學李生蘭從歷史的角度，對家庭教育指導形式進行了研究。她考察了上海市建國以來幼兒家教指導形式的演變，闡述了不同時期學前教育機構家庭教育的指導形式及成因，并從歷史的角度展望了學前教育機構家庭教育指導形式的未來走向：“1.與知識經濟的時代相適應；2.與世界學前教育的發展相適應；3.與學前教育的一體化相適應?！?/p>

李生蘭還從比較研究的角度出發，分別介紹比較了美洲、歐洲、亞洲各不同國家家庭教育指導的形式和情況，介紹了國外對家庭教育指導的研究狀況，對我國家庭教育指導的實踐和理論研究都有很好的啟迪和借鑒作用。

不少學者從現狀出發，對當前所采用的家庭教育指導形式進行了歸納和總結。例如，趙忠心在《家庭教育學》中、楊寶忠在《大教育視野中的家庭教育》中，都對指導家庭教育的一般途徑和方式進行了論述?？偟膩碚f，家庭教育指導主要有六種基本形式：1.家庭訪問；2.家長會議：3，家庭教育咨詢；4.家長委員會；5.家長學校；6.利用大眾傳播媒介。

還有學者從分類學角度對家庭教育指導的形式進行了更為詳細的研究。李洪曾將家庭教育指導的常用形式分為“個別指導、集體指導活動和介紹、推薦、提供文字音像資料三類”。上海市家庭教育心理專業委員會特級教師李朝英分別對家庭教育的個別指導形式和集體指導形式進行了論述。

家庭教育指導的對象是家長。關穎在其論著《社會學視野中的家庭教育》中，從家長的角度對家庭教育指導形式進行了研究，指出，對家長來說，“首先，多出書、出好書是指導家庭教育最有效的途徑；其次，家長學校有待于改進方式、提高質量；第三，廣插電視對家長教育的指導作用不容忽視?！蓖ㄟ^大量的調研，關穎還發現，喜歡“專家咨詢”的家長甚少，所以，在家庭教育指導中，如何發揮專家的優勢，使理論研究更好地與實際相結合，也是當前研究者需要研究的一個新課題。

隨著現代化發展，也有研究者探索家庭教育指導形式的現代化。龔衛玲在其文章中提到，“運用現代信息技術，挑戰傳統的指導形式”，對幼兒家庭教育指導形式進行新的嘗試：“公布幼兒園網址，吸引家長瀏覽；增設觸摸式電腦，有效發揮咨詢功能；利用電子信箱，進行雙向交流溝通。”這些不同于傳統家教指導形式的現代家教指導形式擴展了家教實踐工作者和理論工作者的思路，也提出了更新的研究內容。

3.家庭教育指導模式的研究

與形式不同，模式一詞在英語中為“MODEL”，一般指可以作為范本、模本、變本的式樣?！冬F代漢語詞典》（修訂本）將“模式”解釋為：

“某種事物的標準形式或使人可以照著做的標準樣式?！蹦壳皣鴥葘彝ソ逃笇Ｊ降难芯窟€不是很多，但已經有學者注意到了這一重要問題，并開始進行研究。

李洪曾對家庭教育指導模式從理論層面進行了一些探索。首先在概念上進行了準確的定義：“家庭教育指導模式是指，在一定的家庭教育指導理論指導下，適合一定的指導單位和一定的指導對象的，對家長和兒童帶來一定效果的，在指導的組織、對象、內容、形式及其有關要素上相對穩定的范型。”在層次上，將家庭教育指導模式劃分為四個層面：家庭教育指導的組織管理層面的指導模式、家庭教育指導對象層面的指導模式、家庭教育指導內容層面的指導模式和家庭教育指導形式層面的指導模式。在模式構成要素上，針對指導模式的不同層面分析了其必須具備的要素和要求。在內容上，分析了一個成熟的指導模式所必須具備的三項內容：模式的適用條件、模式的基本內容、模式的目標效果。

一些研究者針對某一具體的家庭教育指導模式進行了總結和分析。上海普陀區婦聯張紅妹等人撰寫的論文《街道社區家庭教育指導中心組織管理模式探索》，分析了上海普陀區長風街道的“社區家庭教育指導中心的組織管理模式”的具體內容和主要特點。范小玲的《親子活動中父母教育行為的三種指導模式》，針對親子活動中的家庭教育指導模式進行了實踐探索與總結。楊衛的《發展的家庭教育指導模式的初步研究》針對傳統家庭教育指導模式的弊端，對發展的家庭教育指導模式的內涵和作用進行了探索。

還有一些學者，針對當前家教指導模式中的一些不足和不斷變化的社會需求，提出各種新型家教指導模式，并對其進行實踐分析和理論探討。

李惠澄等人針對當前家長素質的變化和需求的提高，提出了新型的“家教辨析指導模式”，并進行了實踐和理論上的探索和思考。所謂“辨析模式”，是指在家教指導工作中，指導人員創設一定的情境和機會，鼓勵家長對一些有爭議的價值現、教養態度、方法發表自己的看法，引導家長在交流過程中思考，在比較和衡量的基礎上做出選擇，并實踐自己選擇的一種家教指導模式。

繆仁賢、范建華等人根據農村經濟的發展和農村社區文化特點，對農村社區幼兒家庭教育指導模式進行了研究。在分析農村幼兒家長特點的基礎上，他們為農村家庭教育指導構建了四種模式：1.認知模式；2.行為模式；3.情感模式：4.綜合分類指導模式。并對這四種模式的具體操作方法及程序進行了詳細的分類、描述和分析，為我國農村家庭教育指導的開展提供了詳盡的理論依據與實踐參考，同時，也為農村家庭教育指導研究的進一步深入奠定了基礎。

仇佩英、汪筱華則針對當前幼兒家庭教育薄弱、唯智化現象嚴重的現狀，提出了“家庭情感教育指導模式”，即“以家庭情感教育為主要內容的多向溝通、雙向指導的家教模式”。這一模式將“情感教育”放在首位，以培養幼兒自信、合群、求知等情感因素，使幼兒身體、行為、習慣、性格等和諧發展為主要目標，在家長指導方面，以培養家長的情感教育能力為主要內容。在當前社會急功近利的浮躁氣氛中，在很多家長望子成龍的急躁心態中，“家庭情感教育模式”的提出無論是對家長、還是家庭教育指導的實踐者和理論者，都是很好的啟發。

4.家庭教育指導內容的研究

理論層面，關于家庭教育指導內容的選擇，我國幼教學者方明和黃人頌都有比較一致的論述，《上誨市中小學、幼兒園家庭教育指導大綱》中也對家庭教育指導的主要內容進行了明確規定，包括宣傳現代教育觀、家庭觀、兒童觀；介紹家庭教育的特點和規律等內容。在此基礎上，李洪曾將家庭教育指導內容分為三大類：“與家庭教育有關的知識，相關年齡段幼兒家庭教育中容易發生的問題與一般處理方法，個別兒童家庭教育的特殊問題與處理。”同時指出，家庭教育指導內容既要有時代性、針對性。還要分階段根據不同年齡段兒童家庭教育的特點和容易發生的問題，確定重點指導的內容，他針對不同年齡段兒童的特點，對不同年齡段兒童家長的具體指導內容進行了詳細的分類和論述，分別闡述了“對新婚夫婦、對孕婦及其丈夫、對0~1歲半嬰幼兒家長、對1歲半-3歲嬰幼兒家長、對3~6歲幼兒家長”的不同指導內容。李洪曾在家庭教育指導內容理論層面的分析和論述，促進了家庭教育指導理論體系的進一步完善，也為研究者們對家庭教育指導內容實踐層面的研究提供了一定的理論框架和理論依據。

實踐層面，不少學者通過對特定兒童群體的實驗調研，分析探討了不同年齡段、不同生活地區兒童在家庭教育指導內容方面的特點和需求。如曹葆紅《嘉定區嬰幼兒家庭教養指導需求及影響因素的報告》一文，通過對上海市嘉定區全部常住戶口0-3歲嬰幼兒家庭的抽選調查研究，分析了嘉定區這一特定地區0-3歲年齡段嬰幼兒家庭教育指導內容的需求；舒洪衡的《關于對0-6歲幼兒家長進行指導的內容》一文，分別針對0~1歲、1~3歲、3~6歲三個年齡段孩子的家長提出了不同的家庭教育指導內容；潘玲珠等人的論文《O-3歲乳嬰兒家庭教養指導的研究》，則是通過對4000多位0~3歲乳嬰兒家長的調研，分析總結了0-3歲這一年齡段兒童家庭教育指導的具體內容。還有一些研究者對農村幼兒家庭教育指導內容進行了實驗研究，如錢琴、王曉梅《農村幼兒在家飲食狀況及家庭教育指導研究報告》，透過幼兒飲食這一獨特視角，分析了農村幼兒家庭教育指導內容的特點。

對家庭教育指導內容的研究，不管從理論層面，還是從實踐層面，大部分學者都是從孩子的角度出發，幫助家長分析孩子的問題，針對孩子的年齡和特點分析探討家庭教育指導的內容。針對這種現狀，關穎在自己的著作中提出了不同的看法。她認為，家庭教育指導應從家長的角度出發，將重點放在家長自身素質的提高上，家庭教育指導內容也應從三個方面入手：一是幫助家長進行角色定位，提高認識自身角色的能力；二是幫助家長轉變教育觀念，掌握教育規律：三是培養家長的教育興趣。當前國內幼兒家長的身份和素質是各種各樣的，家長的文化層次也有很大不同，由此而產生的幼兒家庭教育指導的特點和需求也是各不相同的，關穎敏銳地覺察到了這一點，但從實踐出發，對這一問題進行探討的文章目前還沒有。所以，從家長的角度出發，分析不同層次家長家庭教育指導內容以及形式的不同特點和需求是學術界面臨的一個新課題。

家庭教育指導研究現狀的評價

理論研究方面。到目前為止，家庭教育指導研究在理論上已經形成了一定的框架，但比較單一。近年來，不少學者都對家庭教育指導理論研究進行了探索，但在家庭教育指導理論上，主要是李洪曾教授搭建的教育學理論框架，雖然楊寶忠和關穎都從社會學角度對此進行了研究并形成專著，但從心理學、社會學角度來說，家庭教育指導的理論架構還遠未形成，還需要更多地研究者通過實踐，從理論高度進行分析和研究。

實踐研究方面。當前大部分家庭教育指導研究多從孩子角度入手，根據孩子的需要來研究分析家庭教育指導的形式和主要內容，還有一些文章，從地域特點來研究不同地區家庭教育指導的特點，如有些文章專門研究某一地區兒童家庭教育指導的需要和特點，也有一些文章專門研究農村家庭教育指導的一些問題。遺憾的是，目前還沒有真正從家長角度來研究家庭教育指導的文章，特別是對在家庭教養方式和家庭文化等層面已形成穩定特點的某一特定家長群體——如知識分子群體——的家庭教育指導理論與實踐，還缺乏足夠的研究與探索。

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1、搞好農業普查是我們準確把握*市情的需要。這次普查不單純是一次農業產業普查，而是一次囊括“三農”問題的全面調查登記，涵蓋了農業、農村、農民問題的各個方面。我們要通過這次普查，把*“三農”的家底徹底摸清。*年第一次全國農業普查之后，農業和農村經濟發展進入了一個嶄新的階段，10年來，我市農村經濟、農民生活和農業生產情況發生了巨大變化，全市農業產業化扎實推進，農產品市場體系不斷完善，農業農村社會化服務體系進一步健全，龍頭企業、專業協會、專業大戶等不斷涌現。同時，伴隨著工業化、城鎮化的推進，農村勞動力等生產要素加速流動轉移，農村的社會經濟結構發生了重大變化。但變化程度如何、怎么變，發展優勢在哪里，城鄉差距在哪里，城鄉怎么協調發展等等，憑我們現在手中掌握的一些數據是遠遠不夠的。和省內其他縣市一樣，我市最落后的地方在農村，最弱勢的群體是農民，最不穩定的產業是農業。對這些情況，迫切需要我們做出客觀準確的判斷，迫切需要我們開展第二次農業普查，及時摸清“三農”發展變化和底數，從而準確把握*市情，尤其是“三農”的實情。原來有的一些抽樣數據，畢竟是點上的情況，整體的情況還不夠全面。本次農業普查就是要對我市555個行政村、14.49萬農戶及全部農業生產經營單位（企業）和農、林、牧、漁場進行全面普查，摸清我市“三農”的底數，深刻認識“三農”現狀，準確把握農業農村發展規律和主要特點。

2、搞好農業普查是我市實現“躋身全國兩百強、打造實力*”目標的需要。黨的十六大提出要在本世紀頭二十年，集中力量全面建設小康社會，十六屆五中全會進一步提出建設社會主義新農村的重大歷史任務。我市在年初的農村工作會議上也提出要加快推進新農村建設，“躋身全國兩百強、打造實力*”。但我們現有的常規統計報表和抽樣調查都不能滿足全面監測新農村建設進程的需要。這次農業普查的內容就是在深入研究新農村建設需要的基礎上確立的。全面建設小康社會的重點在農村，難點在農村，最繁重、最艱巨的任務也在農村。就我市而言，全市現有58.08萬人，其中49.13萬人為農業人口，占總人口的84.6%。雖然，近年來我市農村經濟發展較快，但與中央提出的新農村建設20字目標還有很大差距。像農村建設規劃、農村環境保護等方面都存在很多不足之處。搞好這次農業普查，能夠充分了解和掌握農村現狀的基本數據，便于評估農村小康建設進程，發現新農村建設中存在的問題，這既是適應新農村建設的需要，也是全面推進農村經濟社會大發展的基礎工程。

3、搞好農業普查是深化農村改革，全面制定和落實“三農”政策的需要。近年來，黨和政府出臺了一系列惠農政策。這些政策效果如何？需不需要進一步加以完善？等等問題都需要通過普查予以回答。要重視農村社會，關注農民生活，支持農業發展，就要研究制定好相關政策措施，就必須以全面了解民情、正確判斷實情、準確掌握農情為基礎，就需要我們查清農業、農村和農民的發展變化情況，準確掌握農業生產要素、農業資源以及農民生活狀況。搞好農業普查，對編制好“十一五”規劃中涉及的農業農村工作、土地利用、農民增收等具體規劃，以及科學制定“三農”政策都具有十分重要的現實意義。

因此，這次農業普查是一次涉及“三農”的普查，是為了適應全面建設社會主義新農村新形勢的需要，為正確制定經濟社會發展規劃提供更加科學、更加翔實、更加全面的基礎性數據。各級各部門都要高度重視，切實把這項工作作為當前建設新農村、實現“躋身全國兩百強、打造實力*”目標過程中的一項重要基礎工作，納入議事日程，切實抓緊抓實抓好。

二、明確要求，正確把握農業普查工作重點

這次農業普查的總體要求是：認真貫徹黨的十六大和十六屆五中全會、市委十一屆十二次全會精神，全面落實科學發展觀，依靠法制、依靠科學、依靠群眾，查清農業、農村和農民的基本情況，確保普查結果真實可靠，為實現“躋身全國兩百強、打造實力*”目標、扎實推進新農村建設提供決策依據。這次農業普查，重點要完成以下六項工作：

1、查清從事第一產業活動單位和達到一定規模農戶的生產經營情況，為發展農村經濟服務。包括生產規模、投資、雇工、產出及產品銷售方面的情況，進一步摸清農業資源狀況，為市委、市政府制定切合實際的農村經濟政策、發展農村經濟服務。

2、查清農戶家庭、人口特征與生活質量，為提高農民生活水平服務。包括農村住戶家庭的基本情況、家庭成員、收入、居住環境、住房條件和生活設施、糧食安全等信息，以及農村道路、電信、電力情況，農村居民耐用消費品、飲用水、衛生條件等。既反映農民生產生活實際，也反映農村公共事業發展狀況，為市委、市政府科學決策，進一步提高農民生活水平提供可靠依據。

3、查清農村居民遷移、農村勞動力資源與就業狀況，為提高農村勞動力素質、促進農村勞動力轉移服務。包括農村居民及勞動力遷移的規模、速度和去向，農村勞動力的文化素質、農村勞動力和外出務工勞動力所從事的行業、時間、職業、地點，以及地區類型、農村勞動力的充分就業率與閑暇時間等一系列信息。為“十一五”期間深入實施“萬名農民素質工程”，加大教育培訓力度，逐步使廣大農民成為有文化、懂技術、會經營的新型農民，提供全面的基礎資料。

4、查清鄉鎮（街道）、村及社區環境情況，為加快小城鎮建設、提高城市化水平服務。包括建制鎮吸納的人口、企業個數和從業人員等情況，以及鎮區基礎設施等方面的內容。從我市實際來看，自20*年起全面實施的“十村示范、百村整治”工程、鄉村康莊工程等，給我市農村面貌帶來深刻的變化。十一五期間，我們要繼續在鄉鎮行政區劃調整的基礎上，完善村鎮布局規劃和村莊建設規劃，以村莊整治為突破口，努力改善農村生產生活條件和村容村貌，逐步把傳統村莊建設成為布局合理、環境整潔、設施完善、服務配套、生活舒適、管理民主的農村新社區。

5、查清農業和農村固定資產投資情況，為加快農村基礎設施建設服務。包括農戶家庭投資規模和鄉村集體投資、農戶的固定資產購買情況、重點農戶的生產經營投資和鄉村集體投資情況，為加快農田水利和農村基礎設施建設，更好地建設新農村服務。

6、查清農業土地利用狀況，為合理利用土地、提高土地利用效益服務。包括農業用地的規模與分類，不同類別的農業用地面積，以及新形勢下農戶的土地經營規模與流轉、農業用地之間的轉換等情況。土地資源狀況尤其是耕地面積底數如何，是事關全局和長遠發展的基礎性數據，這次普查一項很重要的任務就是要摸清情況。國土、統計部門要密切配合，充分利用土地詳查和土地變動調查資料，進行必要的核查，確保圓滿完成這項任務。

三、加強領導，保質保量做好農業普查各項準備工作

第二次全國農業普查是一項社會系統工程。從普查對象的數量及其分布地域范圍看，比即將結束的第一次全國經濟普查的工作量還要大，但時間上從現在起到正式展開普查工作，只有9個多月準備?？芍^時間緊，任務重。各級各部門要按照“全市統一領導、部門分工協作、地方分級負責、各方共同參與”原則，周密部署，精心安排，集中人力、物力抓緊做好各項準備工作，特別是在關鍵時段，要組織好、落實好，為高質量完成本次普查任務，拿出真實可信的普查數據打下扎實基礎。

1、加強組織領導，確保機構人員到位。要組織強有力的農業普查領導班子及其辦事機構。目前，市、鄉兩級普查領導小組已組建完畢，市本級農普辦已建好內設機構，村一級需要抓緊啟動，特別是各鄉鎮農普辦要按時間要求組建普查機構。各鄉鎮（街道）主要負責人是第一責任人，領導小組各成員單位負責人和鄉鎮（街道）分管農業普查工作的領導是直接責任人，要切實負起責任，多過問，多檢查，多督促，及時解決實際問題。各級農普辦要選調業務過硬、經驗豐富、作風嚴謹的干部充實普查隊伍，抓落實，抓進度，抓質量，確保高質量完成普查工作任務。

2、加強協調配合，形成工作合力。農業普查內容多、涉及面廣、任務重，離不開各級各部門的廣泛參與。作為普查工作的主要職能部門，市統計局從去年以來已經做了大量的前期準備工作，成效是明顯的。各成員單位要按照市里的部署要求和職責分工，負責做好相關工作。普查宣傳工作，由宣傳部門負責協調，新聞信息中心、廣電總臺負責具體落實；財政部門要抓緊落實普查經費；國土部門要及時提供土地資源狀況信息；市農普辦要加強業務指導；農業、林業、水利、人勞、國土等部門，要抽調身體好、素質高、業務精的同志，參加市農普辦日常工作，選派人員在市農普辦工作期間的工資、福利待遇由原單位負責；其他有關部門也要積極配合農業普查工作。要進行考核評比，對工作出色的部門，要進行獎勵；對不負責任、敷衍了事的部門，要嚴肅追究有關當事人的責任，哪個地方出了問題，影響了全市農業普查工作，就要追究哪個地方領導的責任。

3、加強資金保障，確保經費及時足額到位。按照國務院要求，這次普查經費由中央財政和地方財政共同負擔，逐級負責，并列入相應年度財政預算。由于本次農業普查調查對象多、工作量大，從國家和省兩級農業普查經費預算來看，要比經濟普查經費多三分之一左右，而且國家和省級普查預算在審批時都基本上是足額撥付。各鄉鎮（街道）要嚴格按照國務院關于分級負擔普查經費的要求，積極籌措落實普查經費。各級財政部門要根據工作需要審核經費預算，尤其是今年的所需經費要及時到位，確保這項工作正常啟動。同時要加強經費管理，?？顚Ｓ茫瑓栃泄澕s，從嚴控制開支，做到少花錢多辦事。

4、加強人員培訓，建設一支高素質的普查隊伍。這次普查工作量大、專業性強，需要大量訓練有素的工作人員參與。因此，普查所需人員的選用和培訓，直接關系到本次普查工作的成敗。我們要充分發揮鄉、村干部的作用，選調符合條件的人員作為普查指導員和普查員；要嚴格把好普查培訓關，確保所有參加普查工作的人員都要經過嚴格的培訓。

5、加強宣傳動員，為普查工作營造良好氛圍。做好宣傳發動工作、爭取廣大農村干部群眾的支持是圓滿完成普查任務的重要前提。這次我市農業普查僅現場調查就需要近4000名工作人員參加，加上整個普查工作歷時4年，各級各部門的各類宣傳、組織、試點、數據處理、后勤保障等，需要動員參與的工作人員就更多。因此，各級普查機構、宣傳部門和新聞單位要認真按照《關于做好第二次全國農業普查宣傳工作的通知》要求，充分利用宣傳載體，采取多種方式，廣泛、深入地開展宣傳活動，特別是在普查的關鍵階段，要加大宣傳力度，使廣大干部群眾了解普查、理解普查、支持普查，充分調動參與普查的積極性。

6、加強試點工作，為面上普查提供經驗。試點工作是整個普查工作的重要基礎性工作，是高質量完成普查任務的有效途徑。試點主要解決兩個問題：一是普查方案是否可行，普查表能否順利進行填報，需要做哪些改進和完善；二是采用什么樣的組織形式來進行普查，包括普查員的選調、培訓，政府的協調組織，具體的操作模式，數據質量的控制方法等。我們要選擇具有代表性的鄉鎮開展試點工作，從中發現問題，總結經驗，為高質量完成本次普查工作打下扎實基礎。

7、加強質量控制，保質保量完成普查工作。數據質量是普查工作的生命，確保數據的真實性、全面性，是普查工作的根本要求。為此，一方面要抓好農業普查登記，確保一次成功。要嚴格按照《統計法》的要求，如實填報普查數據，確?；A數據的真實可信。任何單位和個人都不得漏報、虛報、瞞報、拒報、遲報，不得偽造、篡改普查資料，對違反統計法的行為將依法查處。另一方面要對人員培訓、調查摸底、現場登記、質量驗收、數據處理等各環節嚴格把關，使普查數據經得起群眾審視和實踐檢驗。市統計局、市農普辦要加強業務指導和檢查，及時掌握工作動態，確保所查數據既符合我市實際，又為社會各界所認可。