導語：如何才能寫好一篇農村土地治理，這就需要搜集整理更多的資料和文獻，歡迎閱讀由公務員之家整理的十篇范文，供你借鑒。

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關鍵詞：農村土地管理 問題 治理 對策

在當前我國社會保障體系尚不完善的情況下，土地除了是其賴以發展和生存的基礎外，還具有社會保障的功能作用。因此在廣大農民的心目中，土地既是資源，更是資產。隨著我區工業化、城鎮化建設步伐的加快，農村經濟得到長足發展，集體土地效益大幅度提升，農村土地問題也隨之凸現。筆者通過調查走訪，試就如何治理農村土地問題作點探討。

1.農村土地管理中存在的主要問題

近年來，我區通過組織開展“百日行動”和衛片執法，有效地打擊和遏制了各類違法用地行為的發生，但由于一些地方的法律意識不強，非法占地、違規用地的現象仍時有發生，給農村土地管理帶來了被動。

1.1村民宅基地管理不到位。

目前，農村宅基地主要存在著以下三類違法現象：

一是非法占地。即未經批準擅自占地或采取隱瞞房屋、虛報人口、變更戶籍等欺騙手段騙取主管部門批準宅基地。這種現象較為普遍，尤其在城鄉結合部和建制鎮比較突出，既有失公平正義，又擾亂了管理秩序。據統計，2011年全區共立案查處非法占地5宗，占全年立案數的27％,面積1.08畝。

二是少批多占。《湖南省實施＜中華人民共和國土地管理法＞辦法》第32條規定，村民建房“每一戶用地面積使用耕地不超過130m2，使用其他土地不超過180m2，使用荒山荒地不超過210m2”。實際中，村民超面積占地、擅自改變宅基地用途的現象時有發生。2011年赫山區立案查處少批多占2宗，占全年立案數的11％,面積0.19畝。

三是非法轉讓。《土地管理法》第62條規定，“農村村民出賣、出租住房后，再申請宅基地的，一律不予批準”；第63條規定，“農民集體所有的土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設”。在農村土地件案中，相當部分是反映村民通過不正當的手段取得了兩處甚至多處宅基地后倒手轉讓，從中非法獲取暴利。在2011年全區共立案查處非法轉讓3宗，占全年立案數的16％,涉地面積1.36畝。

根據《土地管理法》第77條的規定，對農村村民違法建筑的處理是限期拆除建筑物和其他設施、恢復土地原狀。但法律賦予土地管理部門的權力只有單一的制止權，沒有強制執行權。待按照法定程序作出行政處罰和申請法院執行期間，足以讓村民的違法建筑形成規模和建成事實。事實上，土地管理部門在此期間己依法責令，盡了執法責任，但違法當事人如果拒不執行，國土部門在沒有強制手段，又沒有強制執行法規依據的情況下，實在沒有更多好辦法對付，結果只能是以次罰代主罰，收取罰款了之。這種立法上導致的“以罰代批”法律后果，卻往往得由國土部門來承擔“以罰代批”的執法責任。

1.2土地利用集約化程度不高。

發展離不開搞建設，但只要是搞建設就總得用地。我區正處于工業化、城鎮化中期，資源驅動型的工業化模式、土地擴張型的城鎮化模式與剛性的土地規劃計劃約束及資源稟賦間的矛盾相當尖銳，大量農村土地，包括耕地因發展建設而被征用。

一是非農建設占地。據調查，我區每年的非農建設所減少的耕地面積在整年所有減少的耕地面積中占據的比例至少達30%，尤其在中心城區、工業園區周邊或者主要交通干道附近的優質耕地，這些損失是難以靠實施國土整治所開發出的土地來彌補的。

二是城市擴張侵地。當前，我區正在實施“東進東接”長沙發展戰略，各類招商類發展項目、民生項目和基礎設施建設項目遂年增多，必然要占用一定的耕地甚至基本農田。雖然對土地實行“占補平衡”管理，并有序開展農村土地綜合整治以補充新增耕地，且不說新增耕地的數量如何，至少在質量上也難以過關。

三是發展項目用地。近年來，我區加快了小城鎮建設的步伐，有些地方為了追求建設的速度，忽視了建設的合理安排與規劃。而建設中由于缺乏對用地的合理規劃，必然會造成土地閑置的現象。另外，農村居民點不集中，一戶多宅、空心村以及超標用地等，也造成了一定的土地資源浪費。

1.3承包經營權流轉不規范。

一是政策因素致窮。自農村稅費改革以后，農村集體經濟收入銳減，一些地方的集體經濟來源，除了少量機動地承包費外，幾乎沒有其他收入，導致入不敷出產生債務。

二是法律意識淡薄。有的基層干部為了提高集體經濟收入，隨意變更《土地承包合同》、收回或者調整農民承包土地，使農戶的權益受到損害。

三是民本觀念不強。一些地方的基層領導為了在城鎮建設中獲得個人的利益，不經承包戶許可強制流轉農戶的承包地，出賣集體土地，或者是通過高價對外出租獲取經濟效益，其中個別地方出現挪用農民土地補償費和安置補助費的現象。

2.解決好我區農村土地管理問題的對策

資源競爭是當今國際綜合國力競爭的重要體現，資源短缺已成為制約區域發展亟待破解的首要難題。因此，妥善解決農村土地問題，具有十分重要的現實意義。

2.1下大力氣加強農村宅基地管理

一是申報程序規范化。結合我區工作實際，新建宅基地應由村民個人申請，經村民會議2/3以上成員或者2/3以上村民代表的同意，村委會鑒署意見并蓋章，交鄉（鎮）政府及國土所審查后，再報國土分局統一審批、登記確權、頒證。

二是用地審查嚴格化。在審查的過程中，各級各部門要嚴格把關，認真執行農村村民“一戶一基”規定，且審批面積不得超標。農村村民一戶多基的，原則上必須由村民組或村委會將多余的宅基地依法收回，統一安排使用。

三是區別對待人性化。對經村民大會或村民代表會議討論通過，且事實上已形成超標準的建房用地，應考慮村民利益，盡量不；對于房地產繼承等原因形成的多處住宅，村民可以出賣多余的住宅，也可以維持原狀，但不得翻建，房屋損壞后多余的宅基地應當依法收回。

四是行政管理實效化。國土所地處國土資源管理第一線，要按照有關規定，切實加強對村民建房的監督，做到“用地審批結果公開及審查到場、定點到場、開工放線到場、竣工驗收到場”。

2.2花真功夫維護好群眾合法權益

一是突出依法行政的原則。要嚴格按照依法批準的征地方案組織征地，征地拆遷安置補償依法依規足額補償到位，切實做到“先安置后拆遷”，依法維護好被征地農民的合法權益。

二是推行節約集約的原則。在城鎮化和工業化進程中，不僅要看到經濟發展的重要性，還應當堅持發展的可持續性，要以嚴格增量、管住總量、盤活存量、集約高效為準則，保證耕地的合理利用，防止浪費土地。

三是遵循合理補償的原則。為了農村的持續發展，應當嚴格征地補償標準，嚴格區分公益用地與經營用地，對經營性用地引入市場機制，使老百姓得到應有的合理補償。

2.3用責任心引導好承包經營權流轉

一是抓住提質這個前提。通過多年來的農村普法宣傳，廣大農民對土地政策和法律法規有所了解，懂得自身權利和義務，知道要如何來維護自身合法權益。相反，一些基層干部對土地管理的相關法律法規學習不夠，法律意識有待進一步提升，唯其如此，方能做到依法行政，確保相關政策、路線以及方針的落實到位。

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關鍵詞:農村土地整理 意義 制度保障

中圖分類號:D922.3文獻標識碼:A 文章編號:1007-3973 (2010) 03-112-01

眾所周知,我國幅員遼闊,土地資源豐裕,從總量上看,土地資源稱得上是大國,但是由于我國人口眾多,平均下來,人居占有的土地資源數量卻很少。尤其是隨著我國工業化、城鎮化的進程的加快,人地矛盾的突出,對土地的有效利用就頗為重要了。

土地整理是指按照農村土地利用規劃或城市規劃,采取行政、經濟、法律和工程技術手段,對土地利用狀況進行綜合整治、調整改造,以提高土地的出產率和利用率,改善生產、生活條件和生態環境的過程。一般來說,土地整理分為農村土地整理和城市土地整理,農村土地整理是指通過對田、水、路、林的綜合整治,增加有效耕地面積,提高耕地質量,改善農業和農村生產條件和生態環境的活動和過程。城市土地整理是指對根據城市規劃確定的目標和用途,采取各種手段,調整城市土地利用和社會經濟關系,提高土地配置和利用效率,改善城市生態環境,優化城市景觀設計,最終實現城市經濟、社會、生態可持續發展的活動和過程。本文采用狹義的土地整理概念,即主要探討農村的土地整理問題。

1我國農村土地整理的意義

1.1保護和改善生態環境的需要

土地整理過程中是對田、水、路、林的綜合整治過程,不單單針對土地,對于水流和山林等的整理也包括在內,這樣能夠使整理對象田、水、路、林互相促進,互有助益。比如退耕還林,可以有效控制水土流失,減少對優質土地的侵害。再比如對河流的有效治理可以完善農田的水利基礎設施等。對田、水、路、林的綜合整治的土地整理是保護和改善生態環境的有效措施。

1.2有利于解決糧食供給和糧食安全問題

我國人均土地占有量小,部分土地質量差,必須采取有效措施,提高土地的產出率和利用率。在農村進行確實有效的土體整理項目,可以補充因建設占用、農業結構調整、生態重建退耕和自然災害毀損等原因減少的農村耕地,解決國家糧食自給和糧食安全這個關系到國家長治久安的問題。

1.3改變土地利用的粗放型方式,推進農村和農業的現代化進程

我國農村土地利用大部分還保持著傳統的粗放型方式,土地地塊零碎,村落零散,這樣既不利于現代化的生產方式和生產工具的應用,也不能提高土地的產出率。據統計,我國大部分土地都屬于中低產田,有較大的提高潛力,但由于這種零散式、粗放型的土地利用方式,這些土地的潛力沒能夠很好的發揮出來,因此,要通過土地整理的方式,有效規劃、合理利用土地資源,實現對土地資源及其利用方式的再組織和再優化。對農村土地的集約化、規模化、產業化經營,可以增加農民收入,提高農民的生活水平,改善農村生活環境,并最終促進農村和農業的現代化進程。

2農村土地整理尚存在的問題

我國農村土地整理工作開展的時間不長,雖然取得了很多成績,但也確實存在著一些問題。首先,土地整理的公眾參與廣度和深度不夠。其次,農村土地整理項目的投資主體單一,資金缺乏。目前我國土地整理的資金來源主要是政府的投資,但是面對中國巨大的土地整理空間,單靠政府的投資是不夠的。最后,農村土地整理的法律制度還不夠完善。我國還沒有關于土地整理的單行法規,相關的法律法規對很多問題也沒有明確,使得土地整理的很多問題無法可依,權利得不到有效的保障,糾紛得不到及時解決。

3我國農村土地整理的制度保障

3.1多元的經濟支持制度

土地整理的投資主體主要包括政府、企業和個人三方。我國目前投資主體實際是政府為主,企業和個人投入不足,社會資金沒有得到吸納利用。從根本上阻礙了土地整理的進程。所以,必須尋求多元的經濟支持,充分利用社會資金,保障土地整理產業的長足發展。

3.2法律保障制度

規則之治是有效的治理方式,我國農村土地整理工作需要法律制度的保障。我們應該從立法、司法和法律監督等各個方面完善土地整理法律制度。首先應該有完備科學的法律體系,保證國家土地整理有法可依。 在憲法、法律、法規和規章的各個層面保證土地整理工作的有效實施。其次,土地整理過程中發生的涉法問題應該得到有效解決。最后,應該建立高效的監督機制,切實落實好土地整理的法律保障問題。在農村土地整理過程中,公眾參與、土地整理規劃、權屬調整和評價都需要基本法律制度的保障,應該在土地整理的實踐中,不斷完善和修改相關法律制度,為我國農村土地整理工作保駕護航。

3.3政府推進與公共參與制度的結合

在國外,開展土地整理工作比較早并比較成功的國家,如德國、荷蘭、加拿大和俄羅斯等國,都非常注重土地整理過程中公眾的參與。尤其是德國,土地整理的具體執行單位為參加者聯合會。并且公眾參與貫穿土地整理活動的全過程,在土地整理過程中產生的任何一個重要決定,比如土地整理立項決定、土地估價、土地整理方案等,都要征求參加者和相關部門的意見。另外,聯邦德國土地整理法明確規定了公眾參與土地整理的組織設置、參與規模、形式、步驟等。我們應該借鑒國外比較成功的經驗,結合我國實際情況,走政府推進與公眾參與相結合的農村土地整理之路。

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內容提要: 農村土地承包經營權的出租、代耕是土地承包經營權的債權性流轉方式，反租倒包模式本質上是在農村土地承包經營權的基礎上建立起的雙層租賃結構。土地承包經營權的轉讓、互換、抵押是導致物權變動或設定的流轉方式。土地承包經營權的轉包行為是一種設定與永佃權相當的次級承包經營的行為。在土地承包經營權入股的運作過程中，農民一般是在其土地承包經營權上設定次級承包經營權并將該權利移轉給合作社或者公司，從而獲得相應的股權。

“流轉”是一個來自于生活的術語，它包含了一系列法律性質與法律效果各異的由法律行為所引起的法律關系。從農村土地承包經營權人的角度來看，農村土地承包經營權流轉是指農村土地承包經營權人所進行的依法處分自己的農村土地承包經營權或者在農村土地上設定物權性負擔、債權性負擔或者其他相關權利的行為。從目前的實踐來看，農村土地承包經營權的流轉包括農村土地承包經營權的轉讓、轉包、抵押、出租、入股等。據統計，到 2008 年底，全國土地承包經營權流轉面積達到1． 09 億畝，占農戶承包耕地總面積的 8． 9% ，其中通過轉包占 54% ，出租占 26． 2% ，轉讓占 6． 2% ，互換占 4． 4%，入股占 4． 4%，其他占 4． 8%（注：數據來自朱雋： 《農業部： 土地流轉要充分尊重農民意愿》，人民日報 2009 年 8 月 2 日，參見 http： / /nc． people． com． cn/GB /61154 /9771278． html，最后瀏覽日期 2010 年 2 月 15 日。）。到 2009 年 9 月，全國土地承包經營權流轉比例升至約11% ，在浙江等省份，流轉比例已近 30% ，各種流轉形式所占之比例基本與 2008 年底持平（注：數據來自劉凌云： 《土地流轉改變中國農村》，新財富 2009 年 11 月 13 日，參見網頁 http： / /www． p5w． net/newfortune/qian-yan /200911 / t2670878． htm，最后瀏覽日期 2010 年 2 月 15 日。）。在農村土地承包經營權的流轉發展異常迅速的形勢下，探討實踐中普遍存在的出租、代耕、反租倒包、互換、轉讓、抵押、轉包以及入股等農村土地承包經營權流轉形式的法律屬性、法理內涵及制度完善問題，對于夯實社會主義新農村建設的土地權利基礎具有重大意義。

《土地承包經營法》第 32 條以及《物權法》第 128 條集中對土地承包經營權的流轉作出了規定。從其內容來看，我國將土地承包經營權區分為家庭承包方式獲得承包經營權與通過非家庭承包獲得承包經營權，并分別對其做出了規定。通過家庭承包取得的土地承包經營權可以依法采取轉包、出租、互換或者其他方式流轉，但不能用來抵押，流轉方式受到一定的限制； 通過非家庭承包方式取得的承包經營權的流轉則幾乎不受限制，可以轉包、出租、互換，可以進行抵押，下面我們主要對通過家庭方式取得的土地承包經營權的流轉問題進行探討。

一、農村土地承包經營權出租、代耕、反租倒包的法理分析

從法理分析的角度，農村土地承包經營權的出租、代耕、反租倒包是三種典型的債權式流轉方式。出租是產生租賃關系的土地承包經營權流轉方式。《農村土地承包經營權流轉管理法辦法》對此解釋道： “出租是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限租賃給他人從事農業生產經營。出租后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。承租方按出租時約定的條件對承包方負責。”出租是一種產生租賃關系的行為，在出租人與承租人之間因承包經營權出租合同而產生債權債務關系。租賃契約的有效存在與承租人對土地的實際占有為承租人支配土地的權利依據與事實基礎。承租人在占有承租土地的占有關系之長期存在進一步強化了承租人對承租地的權利，使承租人近乎享有一種基于債權關系而產生的對物的支配效力，但這并不能改變土地租賃法律關系依然是債之法律關系的基本屬性。出租承包經營權合同除了需遵守農村土地承包經營權流轉的原則外，可以由出租人與承租人自由協商確定。由于出租對應規范的租賃契約形態，出租這一流轉方式在實踐中獲得普遍認同，相關糾紛也較容易按照租賃合同約定而解決。

我國農村地區還普遍存在代耕現象。“所謂代耕，是指承包人在不改變與集體的承包關系的情況下，以支付一定對價為條件，委托他人或經濟組織在其承包地上進行耕種的行為。”[1]在代耕關系中土地承包經營權仍由承包方享有，土地承包經營權并不發生移轉，受托人以承包方的名義在承包地上進行耕種，代耕實質上是一種創設債權債務關系的普通債權行為。在代耕法律關系中代耕人以代耕合同為基礎，享有基于債權與占有事實而產生較租賃關系更為短暫的對農地的支配性權利。代耕形式在實踐中的進一步發展導致了帶有一定代耕特征的“托管”流轉方式出現。“托管”流轉模式在實踐中具體的做法是由農戶組建的農業生產合作社( 或稱土地合作社) 為無暇或無力耕種土地的農戶代為管理和耕種土地，由被代耕的農戶向合作社繳納一定的管理及生產費用。托管農地的合作社可以對委托其代耕的農地進行統一的規劃、統一的管理和規模化經營，表明“托管”模式下的代耕并不完全同于農戶之間自發的代耕[2]。

我國一些農村地區出現了反租倒包的經營形式。反租倒包的雛形可以追溯到改革開放初期在北京順義地區進行試驗農場規模經營，該試驗農場經營的基本方式是土地承包給農民，在此基礎上土地再租賃給集體或者集體中的具有機械化或者規模經營能力的大戶。目前反租倒包在沿海地區發展較為迅速。反租倒包的基本做法是在堅持農民土地承包經營權的基礎上，將土地反租給集體經濟組織或村委會，再由集體經濟組織或村委會將土地租給種田大戶或者農業公司，由他們進行土地的規模經營。反租倒包后種糧大戶或農業公司會雇傭農民進行農業生產，因此，反租倒包會在一定程度上提高農民的收入，也會提高農業的集約經營程度。反租倒包為主要形式的規模經營需要農民有穩定的非農收入來源來保障，并須在保障農民的承包經營權及其收益權的前提下才能實施。同時，反租倒包要求種糧大戶和農業公司必須進行高附加值的農業經營以彌補農業產業自身的不足，這也制約反租倒包的發展。反租倒包模式的特點是在農村土地承包經營權的基礎上建立起了雙層租賃結構，即農戶以租賃的方式將土地租賃給集體，集體再通過轉租的形式將土地租賃給種糧大戶或者公司。在反租倒包中，集體再次將土地權利流轉第三方時使用了“包”的用語，但實質該次流轉依然是一種土地權利的租賃。由于集體通過反租形式從出租農戶那里獲得的是一種以土地為標的物的債權以及依據該債權而享有的基于債權關系的支配權，所以集體在“倒包”中所能轉移給種糧大戶或者公司也是一種債權和基于債權關系的支配權。“返租倒包”中的包字的應用說明了現實中存在著強化租賃權保護承租人的現實需要。在反租倒包的過程中，要謹防集體經濟組織或者村民委員等集體土地所有權行使主體強迫農民出租自己享有土地承包經營權的土地，導致農民難以再以土地為基礎進行農業經營，形成種田大戶與農業公司對農民土地的變相兼并。

二、土地承包經營權的互換、轉讓的法理分析

土地承包經營權的轉讓、互換是涉及到農村土地承包經營權變動的兩種重要的農村土地承包經營權流轉方式。

土地承包經營權的轉讓，是對農村土地承包經營權進行法律處分的最徹底方式，是指土地承包經營權人將其擁有的未到期的土地承包經營權移轉給他人的行為。土地承包經營權的轉讓導致了原承包經營權人的承包經營權的消滅和受讓人的土地承包經營權的產生。為了保障農地被合理用于農業經營，《農村土地承包法》和《農村土地承包經營權流轉管理辦法》都要求“受讓方須有農業經營能力”。除此之外，法律針對“家庭承包”和“其他方式的承包”做出了不同的規定。對于家庭承包，轉讓前提是原土地承包經營權人有穩定的非農職業收入或者有穩定的收入來源，并經發包方同意（注：《農村土地承包經營法》第 41 條規定： “承包方有穩定的非農職業或者有穩定的收入來源的，經發包方同意，可以將全部或者部分土地承包經營權轉讓給其他從事生產經營的農戶，由該農戶同發包方確立新的承包關系，原承包方與發包方在該土地上的承包關系即行終止。”這實際上是繼承、總結并提升了司法實踐最初對土地承包經營權轉讓的規定。）； 對于“其他方式的承包”，農村土地承包經營權的轉讓并沒有被設定任何的限制。在土地承包經營權的轉讓過程中，存在一個土地承包經營權的轉讓是否要經過發包方的同意的問題。《農村土地承包法》第37 條“采取轉讓方式流轉的，應當經發包方同意”的規定并不符合法理。“考慮到農村土地承包經營權的相當所有權屬性，考慮到土地承包經營權的轉讓對集體成員變動的積極影響，也考慮到歷史上中國的土地權利是高度流轉的以及宅基地使用權的轉讓不需要代行主體同意的狀況，筆者認為未來立法應當取消農民轉讓土地承包經營權需經過發包方同意的限制。”[3]

土地承包經營權的互換，是土地承包經營權人將自己的土地承包經營權交給他人行使，自己行使從他人處換來的土地承包經營權。互換一般只限于在集體經濟組織內部進行，針對這一點《農村土地承包法》第 40 條規定： “承包方之間為了方便耕種或者各自需要，可以對屬于同一集體經濟組織的土地承包經營權進行互換。”互換所導致的物權法效果是兩個土地承包經營權的權利人發生變動。從性質來說，互換在量上是兩個土地承包經營權相互轉讓行為的結合； 在質上，互換是一種特殊的轉讓承包經營權的行為，即這種轉讓僅僅限于集體經濟組織內部，不會引起集體共有人的變動。因此，互換這種土地承包經營權流轉的方式發揮作用的范圍有限。農戶互相之間互換耕地，可以達到便利耕作、避免農地的過分細碎化的效果。

在農村土地承包經營權在轉讓與互換時，存在的問題是何時發生土地承包經營權變動的效力。《物權法》第 129 條規定： “土地承包經營權人將土地承包經營權互換、轉讓，當事人要求登記的，應當向縣級以上地方人民政府申請土地承包經營權登記； 未經登記的不得對抗第三人。”從該條的規定來看，農村土地承包經營權的轉讓與互換不需要經過登記就可以實現，即農村土地承包經營權轉讓與互換合同發生效力則農村土地承包經營權變動，在土地承包經營權的變動中土地承包經營權的登記僅僅是發生對抗效力的要件。

將登記作為農村土地承包經營權變動的對抗要件，優點是農村土地承包經營權的變動可以較為容易的實現，缺點是其會帶來糾紛并危及交易安全。由于未經登記就可以產生土地承包經營權變動的效力，土地承包經營權人客觀上可以將土地承包經營權多次轉讓，產生一個土地承包經營權多次轉讓問題。理論上，承包經營權人將承包經營權第一次轉讓后，就不再享有土地承包經營權，但是由于未經登記原承包經營權依然存在著權利的外觀，其依然存在著再次轉讓原承包經營權的可能性。在原承包經營權人將土地承包經營權轉讓給數個權利人的情況下，誰才是真正的享有土地承包經營權，誰才是真正的權利人的問題就產生了。確立“未經登記的不得對抗第三人”的規則僅僅在有限范圍內解決了這一問題，它明確了登記人享有的“土地承包經營權”具有最優的效力，從而在確立了一個判定誰是真正權利人的規則。但是這一模式在理論上存在著諸多的矛盾。在理論上轉讓土地承包經營權的行為是一個處分行為，權利人僅能進行一次該種行為，即原土地承包經營權人在將權利轉讓給第一個受讓人時，他就應不再享有土地承包經營權，它將不能再次進行以下的土地承包經營權轉讓，即按照物權變動的基本法理，在僅依轉讓合同就可以實現土地承包經營權轉讓的情況下，第一受讓人將取得承包經營權。轉讓合同產生轉讓效力的邏輯結果應當是僅僅第一個受讓人才能取得承包經營權，其承包經營權的絕對性應當具有排斥一切干涉的效力。第一受讓人的承包經營權具有排斥任何其他的承包經營權的效力，即它的承包經營權的存在將導致其他任何土地承包經營權的設定不能。但是，問題在于由于未經登記，原承包經營權人依然享有權利的外觀，依然會有第三人與之簽訂轉讓協議而受讓承包經營權。嚴格的講，由于原承包經營權人已經將土地承包經營權轉移，其第二次轉讓土地承包經營權的行為就成為了無權處分，不能再直接發生權利變動的效力。在現實的生活中，很多第三人都會信賴原承包經營權人的權利外觀，而與之共同進行再次轉讓的行為。在這種情況下，由于第三人代表了交易的秩序，保護第三人的利益就具有合理性，“未經登記的不得對抗第三人”的規則正是在這種意義上提供了一個保護第三人的合理規則。“未經登記的不得對抗第三人”的規則一個形式前提是原承包經營權人的受讓人都取得了“承包經營權”，只是效力上有所不同，登記的“承包經營權”的效力強于未經登記的“承包經營權”，其貫徹的結果也正是登記的權利人的權利排斥了其他權利人。顯然，“未經登記的不得對抗第三人”的規則與其前提轉讓合同生效時權力轉移的規則相矛盾。總之，《物權法》為土地承包營權轉讓所設定的轉讓合同生效時，承包經營權轉讓，未經登記的不得對抗第三人的規則存在著邏輯上的混亂與矛盾，既不利于物權與債權的真正區分，也不利于交易安全的真正實現。

《物權法》確立的土地承包經營權變動的這一規則著眼于農村土地承包經營權未普遍進行登記與農村土地承包經營權很少轉讓的現實，帶有現實主義的氣息。在當前中國農村依然保存著歷史上形成的“差序格局”，依然是“熟人社會”情況下，這一規則還具有一定適應性。但是，現在農村人口流動的趨勢已經出現，很多農民已經開始流入城市進行非農勞動，并試圖在城市定居； 相對發達地區的農民也已經開始就近工業化，在當地轉變為產業工人，土地承包經營權轉讓的需要已經出現。隨著中國城市化與工業化的發展與農業人口向城市轉移以及農村土地承包經營權轉讓的普遍化，這一模式不利于交易安全弊病必將會帶來大量的農地轉讓糾紛，危及農地流轉秩序的建立。

此外，互換與轉讓中展現出來的土地承包經營權變動模式偏離了《物權法》總則部分要求基于法律行為發生的不動產物權變動在登記時實現的物權形式主義立法模式。雖然這一模式是對歷史經驗的總結而且在土地登記機關在農村并未普遍建立的情況下，具有現實合理性。但是，由于農村土地承包經營權是中國農村中最重要的物權，它對《物權法》總則中的物權變動模式的偏離，會使農村土地物權變動模式呈現出總體上偏離《物權法》總則的危險。從各國( 地區) 立法的經驗來看，各國( 地區) 不動產物權的變動模式一般都是統一的，德國、日本、韓國以及我國臺灣地區的民法典均是如此。因此《物權法》應當在未來適當的時候修改農村土地承包經營權的設定與變動規則，應當在承認已經設定的農村土地承包經營權的基礎上，逐步將其變更為農村土地承包經營權在登記時設立與變動的規則。在統一的不動產登記制度在農村普遍建立之后，需要逐步實現對農村土地承包經營權的普遍登記，對于歷史上已經設定的農村土地承包經營權而未登記的土地承包經營權，需要限制其轉讓，建立起不登記不能轉讓的規則。對于通過招標、拍賣、公開協商等方式取得承包經營權，《農村土地承包法》第 49條確立一個近似的不取得承包經營權證不能流轉的原則，該原則在實踐中的貫徹也取得了較好的效果，未來的農村土地立法可以吸取這一經驗（《農村土地承包法》第49 條規定： “通過招標、拍賣、公開協商等方式承包農村土地，經依法登記取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，其土地承包經營權可以依法采取轉讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉。”對此作反面解釋，則為未取得土地承包經營權證或者林權證等證書的，不能流轉。《農村土地承包法》第 49 條確立了一個通過其他方式取得農村土地承包經營權未獲得權利證書不能變動，甚至是不能流轉的原則。從實現來看，它在運作中取得了良好的效果。未來我國《物權法》的修改需要在建立完善的不動產登記制度的基礎上，建立已經設立的農村土地承包經營權未經登記不得轉讓的規則。）。

三、土地承包經營權轉包的法理分析與次級承包經營權的創設

轉包是一種產生時間最早的土地承包經營權流轉方式，也是現實中農村土地承包經營權流轉的最重要形式之一。轉包最初發生在集體經濟組織成員之間，后來也主要被界定為發生在集體經濟組織成員之間的農村土地承包經營權流轉方式。農業部的《農村土地承包經營權流轉管理辦法》( 2005 年) 將農村土地承包經營權轉包定義為“承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營”，轉包農村土地承包經營權的農戶一般被稱為“轉包戶”，接受轉包的同一集體經濟組織內的農戶被稱為“接包方”。由于轉包是來源于實踐而且未經過準確定義的詞匯，因此，在調研中筆者發現該詞在農村土地承包經營權的流轉實踐中含義很不確切。轉包這一詞匯在實踐幾乎包含了集體成員之間的大部分的農村土地承包經營權流轉關系，短期的、長期的、不定期的轉包都存在。

從法律規定來看，轉包是一種與農村土地承包經營權出租、互換、轉讓并列的流轉方式。問題是轉包與農村土地承包經營權的出租、轉讓之間到底存在什么樣的區別? 轉包到底會產生什么樣的法律后果? 涉及到轉包的一個最重大的法律問題就是轉包的法律定性問題。從《農村土地承包經營權流轉管理辦法》( 以下簡稱《管理辦法》) 第 35 條來看，該辦法依據中國農村中對這一用語的現實使用狀況，將轉包和出租的區別主要界定為流轉對象不同，前者限于集體經濟組織內部，后者無限制性規定。但是這種區別顯然不是本質性的，如果僅僅是流轉的對象不同，但是權利屬性上卻完全一致，那么土地承包經營權的轉包就可以完全并入到農村土地承包經營權租賃的范疇。但是，法律一直以來都是將轉包作為與租賃相區別的方式，而未將其并入到租賃之中。如果轉包確實是與租賃不同的農村土地承包經營權流轉方式，那么就需要深刻探討兩者之間的區別。

從法理上講，轉包應當被定性為一種在農村土地承包經營權的基礎上，再次設定一種與永佃權相當的新物權的法律行為。

首先，轉包行為是一種包含著設定支配權意思表示的法律行為。“包”字在中國農村土地承包經營權的實踐中出現了一種用來指稱農地物權設定的趨勢，“包”的這種含義最初起源于農村土地承包經營權的設定，在轉包的實踐中得到進一步應用。在大部分農民群眾樸素的法律意識中，“包”和“租”字是有區別的，這種區別就是通過“包”獲得的農地權利在效力上強于通過“租”獲得農地權利。在農民樸素的觀念中，在轉包的過程中，原承包經營權人所享有的承包經營權所具有的效力( 絕對效力) 通過“包”的方式傳遞給了“接包方”。因此，轉包所產生出來的效力高于出租。這種權利傳遞的結果使得“轉包戶”不得以任何理由干涉“接包方”，不得以支付違約金解除承包合同為由而排斥掉接包方對接包地的權利，正如同在農村土地承包中發包方不得干涉、收回承包地一樣，即一旦轉包后就形成了一個直接對農地的權利，在轉包合同規定的空間內既使原承包經營權人也難以排除接包人的農地權利。農民的這種樸素觀念是簡單的，但是其中卻蘊含著物權與債權區分的深刻法理。轉包后既使轉包人也不得排除“接包方”的農地權利，說明“接包方”的農地權利是一種對物的支配權，是一種絕對性的權利。

其次，轉包迥異于產生債權的農村土地承包經營權出租。從《流轉管理辦法》第 35 條來看，該辦法依據中國農村中對這一用語的現實使用狀況，將轉包和出租的區別主要界定為流轉對象不同，前者限于集體經濟組織內部，后者無限制性規定。但是這種區別顯然不是本質性的。在理論上，出租是一種產生租賃關系的法律行為，在出租人與承租人之間因承包經營權出租合同而產生債權債務關系。通過租賃方式設定的農地權利首先表現為承租人對出租人的權利，這種權利對出租人的約束性使得承租人可以以此為紐帶而使用農地，即在租賃關系中，承租所獲得的權利首先是指向出租人的，以此為基礎才表現為對農地的權利。在租賃關系中，出租人負有一項將農地提供給承租人使用的義務，在他遵守契約的情況下，他可以通過自己履行契約的行為而使承租人得以使用農地。但是，他同樣可以選擇不履行契約義務，承擔違約責任而排除承租人的權利。在轉包關系中，“接包方”享有一個直接支配農地并排除包括轉包人在內的所有人進行非法干涉的權利。從法理的角度來看，轉包與租賃的本質區別在于轉包是一種產生新物權的農村土地承包經營權流轉行為，而租賃僅僅是一種產生債權性土地權利的農村土地承包經營權流轉方式。

再次，轉包完全不同于徹底變動農村土地承包經營權的轉讓。雖然政策文件與立法文件都一向將轉包與轉讓并列，但轉包與轉讓的區別是明顯而根本的。土地承包經營權的轉讓，是對農村土地承包經營權最徹底的處分方式，是指土地承包經營權人將其擁有的未到期的土地承包經營權移轉給他人的行為。土地承包經營權的轉讓導致了原承包經營權人之土地承包經營權的消滅和受讓人的土地承包經營權的產生。在轉包的情況下，原承包經營權人的承包經營權并不消滅，只是在其上又產生了一個新的物權性的農地權利。由于在同一時刻只能存在著一個直接占有與使用農地的土地權利，因此，轉包的結果只能是“接包戶”直接占有承包地進行經營，而原土地承包經營權人的土地承包經營權虛化為一種間接占用農村土地虛化性權利。在轉包關系中，原土地承包經營權人仍可以以其土地承包經營權為基礎而保持著其與集體之間的聯系，并以此為基礎向接包人收取地租； “接包人”以其所享有的支配農村土地的權利為基礎，占有并使用著農村土地。

在理論上，轉包的法律性質應當定位為新物權———次級承包經營權的創設。實際上，轉包的結果是產生了一個新的與永佃權相當物權，接包人所享有的權利基本符合承包經營權的定義，接包人享有了對農地進行占有、使用和收益的權利。但是，接包人所享有的這樣的一個新的承包經營權又與原承包經營權人的承包經營權不同。接包人的承包經營權是以原承包經營權人的承包經營權為基礎設定的，并事實上限制了原承包經營權人的承包經營權，使后者僅僅只能在價值形態上實現。由于接包人的承包經營權是以原承包經營權人的承包經營權為基礎設定的，因此，可以將之稱為次級承包經營權。由于原承包經營權人不再直接對農村土地進行直接的占有和使用，僅僅由次級承包經營權人對農地進行直接的占有和使用，因此，承包經營權與次級承包經營權是可以同時存在于農村土地之上的。承包經營權與次級承包經營權可以同時存在于農地之上的事實說明通過家庭承包經營方式取得承包經營權更接近所有權，而不能被簡單的歸入用益物權的行列。從大陸法系的農地權利設置狀況來看，他們一般在農地所有權基礎之上再設定永佃權( 農用權) 或者農地租賃權，通過永佃權( 農用權) 來實現非所有權人( 永佃權人) 對農地的穩定性的支配與利用。由于通過家庭承包方式取得承包經營權在性質上與西方國家的農地所有權最為接近，因此，我國允許在通過家庭方式取得承包經營權上設定次級農村土地承包經營權與其他國家或地區允許在農地上設置永佃權( 農用權) 是相同的。

雖然我國的農村土地承包經營權流轉立法已經明確肯定了轉包這種流轉方式，但是并未能明確地將轉包的后果界定為次級承包經營權的設定，這導致了現實轉包狀況的復雜與混亂。實踐中，農民一方面樸素地認為轉包產生的權利強于租賃產生的權利，轉包合同較之于租賃合同具有更強的約束力。轉包合同中一般含有特定期限內不得變動的條款，這些條款也在糾紛中為法院強制履行的判決所認可。另一方面，由于轉包所產生的農地權利的物權效力沒有被法律所明確確認，轉包在事實上處在一個模糊的灰色區間。在通過轉包設定次級農村土地承包經營權的現象在現實中已經普遍存在的情況下，《物權法》應當及時對之進行歸納和總結，明確將轉包的效果界定為次級承包經營權的設定。《物權法》第 128 條著重列舉了轉包、互換與轉讓等三種流轉方式，將轉包與帶有物權變動性質的互換與轉讓方式并列在了一起，說明了立法者已經意識到現實中的轉包帶有設定次級承包經營權的性質，只是鑒于對轉包的設定次級土地承包經營權的屬性認識還不夠清晰，而沒有明確規定。因此，筆者認為應當將現實中的帶有租賃性的轉包關系抽離出轉包的概念，將其還歸入租賃的范疇； 同時，歸納現實中轉包設定次級承包經營權行為共同特定，建立起可以在通過家庭承包方式取得的承包經營權之上設立次級土地承包經營權的規則，并最終將這一規則擴展到通過其他方式設定的承包經營權之上。在理論上，將轉包的效果界定為物權性次級承包經營權的設定，并構建完全不同于租賃的次級承包經營權制度，有利于實現民法體系的完整與清晰，是最優的制度選擇。

對于因轉包而產生的次級承包經營權的存續期期限，筆者認為立法應當斟酌現實狀況酌情設定之。在日本，永佃權的存續期間為 20 年以上，50 年以下。如果設定的永佃權期間超過 50 年，將被縮短為 50 年。這一期間可以進行更新，但從更新之日起，不能超過 50 年。未以設定行為確定的永佃權的存續期間，除有特別習慣外，其期間為 30 年( 《日本民法典》第 278 條)[4]。我國舊民法則認為永佃權應當是永久性，不得約定期限，否則將被視為租賃( 第 842 條) 。我國臺灣地區在長期沿用舊民法的規定后，將永佃權修改為了農用權。按照相關規定“農用權之期限不得逾20 年，逾20 年者，縮短為20年”，其立法理由是農用權的期限，如果“過于長久，將有害公益，經斟酌農業發展、經濟利益等因素，并參酌‘民法’第 449 條規定而為規定”[5]。考慮到我國歷史的永佃權一般都是長期的，舊民法也未設定最高期限限制，而我國現實中出現的轉包其期限也長短不一，筆者認為對于因轉包而生的次級承包經營權應以不設定最高期限為宜。我們可以考慮借鑒日本民法的規定，為次級承包經營權的設定，設置一個最低期限。考慮到現實中轉包的期限一般都不太長以及次級承包經營權的物權性，筆者認為可以將其規定為不低于 2 年，低于 2 年的應當延長至 2 年； 2 年以上的期限可以由當事人以設定契約設定之； 對于以集體土地所有權或者農村土地承包經營權為基礎而進行的農地租賃，筆者認為應當繼續貫徹《合同法》中設定的農地期限的下限性規定，即農地租賃在期限上不能超過 20 年，超過 20 年的縮短為 20 年。

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四、土地承包經營權抵押的法理問題分析及制度創新

土地承包經營權抵押在本質上是一種旨在設定擔保物權的法律行為。關于土地承包經營權是否可以通過抵押的方式進行流轉，1995 年頒布的《擔保法》第 34 條允許荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權在獲得發包方同意后抵押，第 37 條第 2 款明確規定耕地、宅基地、自留地、自留山這些集體所有的土地之土地使用權不能抵押。1996 年國務院辦公廳的《關于治理開發農村“四荒”資源進一步加強水土保持工作的通知》，重申了四荒土地使用權可以抵押的法律政策。原最高人民法院《關于審理涉及農村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第 15 條規定： “承包方以其土地承包經營權進行抵押或者抵償債務的，應當認定無效。對因此而造成損失的，當事人有過錯的，應當承擔相應的民事責任。”該解釋否定了在通過家庭方式承包取得的土地承包經營權進行抵押的可能性。《農村土地承包法》基本上繼承了《擔保法》及最高人民法院司法解釋的相關規定，其第 49 條規定農民可以通過抵押方式將“四荒”土地的承包經營權流轉。

在物權法制定過程中，土地承包經營權是否可以抵押問題一直都是理論界爭論的一個焦點問題。反對者認為農村的社會保障尚未建立，允許土地承包經營權抵押會導致農民喪失農地，從而誘發農村社會的不穩定； 同時，土地承包經營權抵押后，執行抵押后的土地承包經營權也存在著困難。支持者認為農民有著通過土地承包經營權進行抵押從而獲取貸款的巨大需求，不允許土地承包經營權進行抵押會妨礙農民的自主權，使土地承包經營權的財產權價值難以顯現； 在農村金融體系還不健全，農民融資渠道不暢的情況下，禁止農民土地承包經營權的抵押會進一步造成農民從事農業資金的短缺。在農村土地承包經營權是否能夠抵押的爭論中，反對農地抵押的觀點占據了上風。最終，《物權法》仍舊繼承了《擔保法》與《農村土地承包法》的相關規定，禁止了通過家庭方式的農村土地承包經營權的抵押，而認可了通過招標、拍賣、公開協商方式獲得的農村土地承包經營權的抵押。《物權法》第 180條第 1 款規定“以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權”可以抵押； 同時，《物權法》第 184 條又規定耕地、宅基地、自留山、自留地等集體所有的土地使用權，除法律有特別規定可以抵押的外，不得抵押，否定了通過家庭承包方式取得的土地承包經營權的抵押。《物權法》第 187 條規定，以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等土地承包經營權“抵押的，應當辦理抵押登記。抵押權自登記時設立”。由于抵押合同的簽訂并不直接導致抵押權在土地承包經營權上設定，而僅僅使當事人負有進行抵押登記設定抵押權的義務，因此，抵押合同在本質上為設定義務的負擔法律行為。事實上，當事人在抵押權設定意思表示推動下進行的抵押登記行為直接導致了抵押權的設定，是一種典型的處分法律行為。

總體而言，按照現行的法律規定，除招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒地等的土地承包經營權可以抵押外，以家庭方式取得的土地承包經營權不能抵押。但是，在現實生活中，出現了很多農民在交往中自愿簽訂“抵押協議”，在債務不履行或者無法履行情況下，協議將土地承包經營權抵債的情況。這種情況說明，法律禁止土地承包經營權抵押的情況下，并不能達到防止農民因債務負擔等而被迫轉讓土地承包經營權的可能性，相反，它只會造成農民的融資渠道不暢與財產價值的低估。此外，從現實的角度來看，在法律不承認農地抵押的情況下，上述“抵押協議”并不產生農村土地承包經營權抵押的效果。但是，債務人如果在債務到期后，仍然愿意用土地承包經營權的轉移來抵銷債務，在沒有任何公權力介入的情況下，會最終發生承包經營權“事實上”轉移的實踐效果。另外，在土地承包經營權轉讓獲得法律認可的情況下，而法律卻限制土地承包經營權的抵押，實有難以解釋之處。既然《農村土地承包法》、《物權法》已經允許土地承包經營權在一定條件下轉讓，而土地抵押的最為嚴重的預期法律后果就是土地承包經營權的轉讓，因此，按照舉重以明輕的原則，既然法律允許了土地承包經營權的轉讓就應當允許土地承包經營權的抵押。其次，在法律上，土地是可分物，農民都可以對土地承包經營權進行量上的分割，對部分土地承包經營權進行抵押。在時間上，既可以將剩余的全部承包期限的承包經營權抵押，也可以抵押一段期限內的承包經營權。如果農戶對土地承包經營權進行部分抵押或者一定期限內的抵押，農戶仍然在一定程度上保留著土地這一基本的生活保障手段，即抵押權的實現并不必然導致原承包經營權人喪失承包經營權，農戶的生活也不會因此而遭受毀滅性打擊。同時，農戶抵押進行融資的結果往往是從事新的生計行業，可能為承包經營權人最終提供新的生活支持。在對部分時間的土地承包經營權進行抵押時，在制度上可以考慮，一旦拍賣成功，則原土地承包經營權上設定一個次級的土地承包經營權。該次級承包經營權期限屆滿或者權利人放棄次級承包經營權后，原承包經營權人的權利恢復至原初對土地的支配狀態。另外，我們必須注意到，隨著我國的農村的非農產業的發展和非農就業的途徑的增加，農民對土地依賴性已經大大降低，農民的就業渠道日益多元化，非農收入在農民收入中的比重也日益增大，土地對農民的自我保障功能日趨弱化。在東部的很多地方與中西部城鎮郊區，農民已經不再以農業收入為主要生活來源，很多農民需要通過融資來轉換自己的身份，從事新的產業經營。另外，農地的不能充分流轉導致了西部很多地方出現了棄田拋荒現象，土地資源出現浪費，允許農民在土地上設定抵押權可以起到整合土地資源的作用。筆者認為隨著農村經濟的發展、農民就業渠道拓寬，以及農民生活保障的建立，農村土地承包經營權抵押的條件已經基本成熟，立法應當適時承認農村承包經營權的抵押，并在此基礎上建立完善的農村土地承包經營權抵押制度。另外，考慮到農村土地承包經營權所具有的相當于所有權的性質，中國傳統的土地物權具有充分流轉的傳統，也應當允許土地承包經營權的抵押，滿足農民融資的需要。如果僅僅是擔心農民徹底失去土地承包經營權，可以考慮恢復中國古代的典權制度，實現土地承包經營權的“活賣”，在制度留下農民重新獲得自己的承包經營權的可能性。

與土地承包經營權抵押密切相關的一個法律問題是通過家庭承包方式獲得的承包經營權可否抵押的問題。考慮到抵押權的設定和執行完全有可能導致農民土地承包經營權的喪失，我國現行立法一直采行禁止通過家庭承包方式取得的承包經營權抵押的立法規定。但從實踐角度來看，2009 年前后，用于抵押貸款的林地其實已經遠遠超出了四荒地的范疇，此時如果嚴格貫徹《物權法》規定，采信嚴格的物權法定主義，則通過家庭承包方式取得的一切土地承包經營權———包括通過家庭承包方式取得的林地承包經營權———都不能作為抵押的客體，那么即使已經就此簽訂抵押合同并進行了抵押登記，也不能產生抵押權設定的效果，以家庭承包方式取得的林地承包經營權之抵押貸款將轉變為沒有抵押權擔保的貸款。這樣的結果既打擊了金融機構對農民發放抵押貸款的熱情，也抑制了農民的現實融資需求，啟迪著立法機關去重新思考農村土地承包經營權的抵押問題，突破農村發展的瓶頸。事實上，農民都可以對自己的土地承包經營權進行量上的分割，而自主決定抵押哪部分土地承包經營權，既可以將剩余的全部承包期限內的承包經營權抵押，也可以抵押一段期限內的承包經營權。當農戶僅將一定時間段內的土地承包經營權抵押時———如林權的抵押多是如此，抵押權實現時其仍保留有剩余時段的承包經營權，就不會因抵押權的實現而完全喪失承包經營權。當農戶將全部剩余的土地承包經營權進行抵押時，可以考慮前述在原土地承包經營權上新設定一個“次級承包經營權”的辦法，抵押權實現時，該次級承包經營權轉移，但當其期限屆滿或者權利人放棄后，原承包經營權人的權利就回復至原初對土地的支配狀態。

五、農村土地承包經營權入股的法理分析

《農村土地承包法》對于土地承包經營權入股采取了一種慎重對待的態度。對于通過家庭承包方式獲得承包經營權入股，《農村土地承包法》的表述是“承包方之間為發展農業經濟，可以自愿聯合將土地承包經營權入股，從事農業生產”，對于通過其他方式獲得承包經營權該法僅僅用了入股這一術語進行了表述。在政策導向上，目前國家的政策導向是鼓勵農民通過入股方式組建農業專業合作社，而不鼓勵農民組建農業公司。在這里，論文主要以物權法為視角對農村土地承包經營權入股中的權利轉移問題進行分析。

農村土地承包經營權入股的法理分析，以對農村土地承包經營權性質的正確認識為基本入手點，即我們在理解農村土地承包經營權入股時，必須認識到農村土地承包經營權是一項對農村土地進行占有、使用與收益的物權，是一項可以由權利人對該項權利進行一定處分的物權； 通過家庭承包方式取得農村土地承包經營權基本上相當于傳統民法中的農地所有權，它居于農地物權體系基礎性層次；以農村土地承包經營權為基礎可以再在其上設定次級土地承包經營權并可進行土地權利租賃，從而形成土地物權或者土地債權疊加的不同層次。以此為基礎，筆者認為大部分農地股權都是以物權為基礎，以債權為基本運作形式，帶有復合性權利特征的土地權利。

首先，農村土地承包經營權入股的結果是產生一個新的獨立于原來的農村土地承包經營權的農地使用權。這一新的農地使用權在形態上表現為原有的農村土地承包經營權的客體結合在一起，或者依舊獨立的成為一個或幾個新的土地權利的支配對象，但是通常情況是以將原有土地承包經營權客體結合為一個新的土地權利的客體為常態。正是因為如此，有學者提出土地承包經營權的入股是一種土地承包經營權的聚合，即若干集體組織成員依農村土地承包經營權變更或者變動方式，以統一的行為，或使數個農村土地承包經營權所涵蓋的標的農地歸于一主體，或使數個農村土地承包經營權合并于一主體的流轉方式[6]。入股后通常會產生一種新的農地權利( 大多數情況下是物權) ，這一新的土地權利一般都要歸屬于新成立的或者已經存在的合作社或者農業公司等法人機構。這些機構在人格上獨立于原有的農村土地承包經營權主體，可以在入股后使用原有的農地，也說明了入股后產生了一種新的土地權利。這些法人機構以新產生的農地權利( 主要是物權) 為基礎來實現對入股的農村土地的支配，這是農地股權中所包含的物權性一面。

其次，通過家庭承包方式取得的承包經營權入股與通過其他方式取得的承包經營權入股并不完全相同。通過家庭方式取得的承包經營權入股本身并不能完全消滅原有的農村土地承包經營權。家庭承包方式取得的承包經營權在很大程度上是將集體土地所有權直接針對具體地塊進行個人化的結果，集體土地所有權在經過客體范圍的分割并個人化后內化到了家庭承包方式取得農村土地承包經營權之中，因此，集體土地所有權彈力性與回復性也使得家庭承包經營權具有了彈力性與回復性。家庭承包方式取得承包經營權在承包經營期滿后按國家規定的繼續承包意味著原來的土地承包經營權仍然延續存在，即家庭承包方式取得承包經營權可以通過不斷繼續承包而獲得新生。在這種情況下，家庭承包方式取得承包經營權入股不是一種原有土地權利的轉讓，而應當是一種新的次級農村土地承包經營權的產生。在實踐中，農村土地承包經營權的入股一般都是將一定期限的農村土地承包經營權入股或者是將一個承包期內剩余期限的農村土地承包經營權入股。在這種情況下，可以認為承包經營權入股是一個異于原承包經營權的次級承包經營權設定并轉移的過程，承包經營權人的原承包經營權在入股后依然存在，只不過是受到新的次級農村土地承包經營權限制。對于通過非家庭承包方式取得承包經營權，由于其屬于帶有期限的典型他物權，因而，其入股可以通過轉讓這種土地權利的方式來實現。

最后，入股以后，農民原來的土地承包經營權大都轉變為另外的一種運作方式。首先是最基本的債權式的運作方式，即向合作社或者農業公司進行請求獲得一定的利益的權利。農民將土地承包經營權入股的一個最重要目的就是要通過轉讓、創設一個限制原有農村土地承包經營權的物權，來實現農地權利形態的價值化，獲取一定的農地收益。換言之，合作社或者農業公司獲取對農地支配性的權利或者其他權利是有代價的，即是以為自己設定一項義務或者負擔為代價。在農民放棄原有的農村土地承包經營權或者在農村土地承包經營權上設定新的物權( 次級農村土地承包經營權) 并將該項權利移轉后，農民向合作社或者公司等請求獲得利益的請求權就成為農民最為重要的權利。與此同時依據股權的特性，農民將土地權利入股的同時，也產生了一項參與合作社或者公司的管理與決策的權利。

總之，農地股權，大都屬于以物權為基礎、以債權為運作形式的復合性土地權利。農戶在將其通過家庭承包方式取得的承包經營權入股時，一般是在該承包經營權上再設定一個低于剩余承包期限的“次級承包經營權”，并以此入股組建公司。農戶入股時仍保留原承包經營權、而僅向合作社或者公司移轉次級承包經營權，因此合作社或者公司破產時，受到處分的僅僅是次級承包經營權，而不會導致原承包經營權的徹底變動。

結論

農村土地承包經營權的出租、代耕是土地承包經營權的債權性流轉方式，在出租與代耕法律關系中，承租人與代耕人均享有基礎債權關系與占有事實而產生的對農地的控制性權利。反租倒包模式本質上是在農村土地承包經營權的基礎上建立起了雙層租賃結構，即農戶以租賃的方式將土地租賃給集體，集體再通過轉租的形式將土地租賃給種糧大戶或者公司。轉讓、互換是導致物權變動的流轉方式。在法律已經允許通過家庭承包方式設定的土地承包經營權轉讓、互換的基礎上，應當逐步允許該種土地承包經營權抵押。為了保護農民的土地權利，可以允許農民在土地承包經營權上設定次級承包經營權，并將給次級承包經營權抵押。土地承包經營權的轉包明顯不同于土地承包經營權的轉讓與出租，轉包行為是一種包含著設定支配權意思表示的處分法律行為，轉包的后果是設定與永佃權相當的次級承包經營。在土地承包經營權入股的運作過程中，農民一般是在其土地承包經營權上設定次級承包經營權并將該權利移轉給合作社或者公司，從而獲得相應的股權。土地承包經營權入股后形成的農地股權是以物權為基礎，以債權為基本運作形式，帶有復合性權利特征的土地權利。鑒于土地承包經營權各種流轉形式的法律屬性與運作機制的差異性與復雜性，立法機關必須在準確把握土地承包經營權的各種流轉形式的法律屬性與運作機制的基礎上，進行法律塑造； 司法機關也必須在準確把握各種流轉形式的法律屬性的前提下，進行司法裁判。

注釋:

[1]孟勤國，等． 中國農村土地流轉問題研究[M]． 法律出版社，2009． 81．

[2]李軍波． 農村土地承包經營權流轉的現狀、分析及其法律思考[J]． 河北法學，2009，( 8) ．

[3]袁震． 論集體土地所有權與土地承包經營權之間的沖突與協調[J]． 河北法學，2010，( 9) ．

[4][日]三瀦信三． 孫芳譯． 物權法提要[M]． 中國政法大學出版社，2005． 118、119．

篇4

[關鍵詞]農村社區建設；土地整理；制約因素；路徑選擇

開展農村社區建設，是構建社會主義和諧社會的重要措施，是推進社會主義新農村建設的有效途徑。在農村社區建設中土地資源及土地利用是最基本的載體和最基礎的條件。在我國，總體上農村是人多地少，這是我國農村發展的剛性約束。因此，如何實現土地資源的有效利用和土地資源的優化配置是我國農村社區建設的基本前提，而土地整理則是實現土地利用的科學性、合理性和集約性以及改善農村生活、農業生產條件的基本路徑和基礎工程。

一、農村社區建設與土地整理的關系

人類總是在一定的地域上從事生產活動和進行生活。因此，農村社區建設中的重要環節是要對土地資源的優化配置和合理利用、可持續利用。農村社區建設中的土地整理包括對田、水、路、林、村等實行綜合整治；農村土地整理過程是提高農村土地利用率和產出率，改善農村生產、生活條件和生態環境的過程。

1　改善農村社區人居環境，要求進行農村居民點的土地整理

農村居民點建設是農村社區基礎設施建設的重點。農村居民點的土地整理是通過村鎮規劃，以村鎮宅基地建設為中心內容，結合土地產權調整，退宅還田，并進行村莊改造、歸并和合理布局，建設和完善村莊生活基礎設施，提高農村居民點土地利用強度，促進土地利用有序化和科學化，這是實現農村城鎮化、發展農村經濟和建設現代農村社區的必然選擇。

(1)農村土地整理可消除我國農村社區建設用地的瓶頸。搞好農村社區居民點建設，包括社區組織公共管理所需的場所建設、居民住宅區建設、農村公共服務的基礎設施建設等。當前，我國農村居民點占地面積較大，且零星分散，土地利用中存在較大的浪費，而且不少鄉村中居住環境臟亂、污染嚴重、生活習慣不文明等弊端急需整治。開展農村社區建設與村莊土地整理的基礎設施建設相結合，能大大改善人居環境，為農民參與農村社區的社會生活提供良好的公共空間。農村居民點通過土地整理可在很大程度上對已利用的土地資源進行功能和存量上的優化配置，這將大大緩解我國農村社區建設用地緊張的困境。

(2)農村土地整理能提高農村居民點的土地利用率，為村莊發展提供后備用地。首先，結合村鎮規劃，挖掘居民點的用地潛力，將部分可開發的居民點用地置換為公共建設用地，或復墾為耕地和其他農用地。既能擴大耕地面積，改善農業生產條件，促進農村經濟的可持續發展，又可以提高土地利用率和居民點的建筑容積，減少農村居民點占用農地，增加耕地的可開發數量。整理出來的居民點用地可轉化為農地或非農建設用地，由此可節約大量的農用地資源，提高農村居民點單位土地面積的利用率。

(3)農村土地整理將加速推進農村社區向全面建設小康社會的目標邁進。對農村居民點進行土地綜合整理，能為改善農村居民點的各種基礎和服務設施(如道路、通訊、教育、飲水、用電、物資供應、休閑、娛樂、保健和醫療等)創造條件，能有利于改善農民的居住條件和居住環境，完善農村社區服務，提高農民的生活質量和農民物質生活水平。如通過對農村居民點的土地整理，將社區建設中的新型農民住宅和住宅小區達到統一規劃、設計和建設，將會大大改變農村有史以來存在的臟、亂、差的局面，在人居條件上不斷消除與城市的差別，使農村居民能充分分享到現代城市文明，并有利于農村社會的長期穩定和全面發展，加快農村現代化建設。

(4)加快原有鄉鎮企業用地整理，將提高農村社區環境質量和產業集約化程度。把大量以原來的自然村落為依托、零散分布的鄉村企業向小城鎮或工業園區集中，并將原址復墾，減小和壓縮鄉村工業過度占用耕地，這樣既可以減少鄉村環境的污染源，便于統一進行環境治理，還可擴大村莊建設用地。而鄉村企業的集中布局，又能較大幅度地降低企業生產成本和節省基礎設施投入，這將能大大提高鄉村企業的集約化水平和規模效益。

2　適應農村經濟社會的可持續發展。要求進行農用地整理

農村社區建設中對農用地的整理是提高農村現代化程度和農村社區整體經濟實力的主要途徑，是農村經濟與社會可持續發展的必備條件和基本保障。農用地的整理與居民點的土地整理相輔相成。農用地整理是指在耕作區內進行土地合并、復耕復墾、農田平整、興修水利、調整和修建道路等，包括農業地塊整理、農田綜合整理和農業用地結構整理，從而在農村社區范圍內因地制宜，挖掘存量土地資源的利用潛力，形成合理、高效、集約的土地利用結構，提高土地利用效率，改善生態環境，提高生態承載力，以適應農村社區各項建設項目和事業發展及生態平衡對土地的需求。對農村社區范圍的農用地整理的作用主要表現

(1)能有效地增加耕地面積，提高農村社區建設的用地資源存量。為滿足人口日益增長和生活水平不斷提高的要求和緩解建設用地增加帶來的人地矛盾的加劇，通過農用地整理，改變不合理的農用地利用方式，可新增有效耕地面積，滿足生產用地、農田基礎設施用地的需要，保持和提高土地生產力，彌補因人口增長和建設占用耕地增加而導致的耕地減小的困境，這是實現耕地總量動態平衡的重要選擇。

(2)能有效地推動農業生產的集約化進程，加快提高農村社區的農業現代化水平。農地整理是按照農村發展規劃和建設新農村要求而進行的一種資源再配置過程。因此，通過對農用地進行整理，有利于把零碎分散的一家一戶經營的耕地合并成大片園田化的農地，增加了機械化耕作的使用率，改善了農業生產條件，提高了土地質量和農業綜合生產能力；有利于把耕地資源集中到種田能手和農業龍頭企業手中，實現產業化經營，降低生產成本，謀求農業土地利用的規模效益，增加農民收入；有利于建設和完善農村社區中的生產基礎設施和農業生產的社會化服務體系，增強農業生產的抗風險能力；有利于減少兼業農戶，推進農村的專業化分工的深化。因此，實施土地整理是促進農村社區經濟發展的重要手段，是改善農村社區范圍內生產條件和提高農業生產能力的重要保障。

(3)土地整理是農村災區恢復生產重建家園的重要舉措。我國是自然災害多發地區，尤其農業生產和農村居民點受災發生率較高。自然災害已成為影響農村社區建設的經常性的重要因素。農村社區的災區重建中的土地整理就不同程度地包括有清理宅基地、重建農田基礎設施、農田復耕、災毀耕地重建、遷村并點、移民建鎮等。農村災區土地整理是實現農村災區耕地毀補平衡和恢復農村社區美好家園面貌的主要途徑，是實現農村社區經濟社會可持續發展的重要舉措。

3　順應農村工業化和城鎮化發展及新農村建設需要。要求進行農村土地整理

農村的村莊空間布局是農村社區長年累積發展演變的結果，其土地利用狀況是經過了人類投入大量勞動長期開發利用，因而留下了人類勞動的跡痕的后果，它體現了土地物質和土地資本構成的屬性，在以往的鄉村土地利用中更多地是體現了傳統農業的生產活動的特征。改革開放以來，隨著我國農村經濟的發展，順應農村工業化和城鎮化發展要求，農村產業結構中二、三產業比重不斷上升，鄉村從業人員結構的變化深刻反映了這一趨勢。由此，村莊功能中二、三產業的比重加大和鄉村從業人員不斷從傳統農業中的轉移，使得農村社區原有的土地空間布局受到較大的沖擊。農村原有的以農業為基礎的產業結構正向著以工業和服務業為基礎的產業結構轉換，單一的農業從業人員比重也呈現加快下降的趨勢，農村社區建設的空間布局必然要進行土地利用結構調整才能適應這種新變化。這就要求在農村社區建設中必須要加快進行農村土地整理，為農村二、三產業發展和與之相適應的人居環境的改變與改善提供土地利用的有效供給，以解決農村社區日益增長的建設用地與農用地和耕地日益減少的矛盾，對農村社區的土地利用空間進行合理布局，從而為建設生產發展、生活寬裕、鄉風文明、村容整潔和管理民主的新農村提供基礎條件。

二、農村社區建設中土地整理的制約性因素和土地利用存在的主要問題

1　全國農村耕地減少與全國人口增長呈現較大的反差趨勢使農村社區建設人地矛盾日益凸顯

隨著我國經濟社會的發展和工業化、城鎮化進程的不斷推進，當前，我國正面臨著耕地減少，人口增加，各項建設對土地需求增大等壓力。僅從1998年至2007年的10年間看，全國耕地面積由19.45億畝下降到18.26億畝，減少了1.19億畝，下降幅度達6.12％；而同期全國人口則由12.4761億人上升到13.2129億人，增加7368萬人，上升幅度達5.91％。這使我國人均耕地面積不斷縮小的趨勢沒有改變，人地矛盾日益嚴重(見圖1)。雖然1998—2007年間，我國鄉村人口由于勞動力轉移和城鎮化的加速，已由8.3153億人減少到7.275億人，下降幅度達12.51％，但農村土地面積減小的趨勢也仍在繼續，使我國農村社區建設中土地利用面臨較嚴重的制約。究其原因，一是與城市相比，農村人口的較高出生率將使農村人口增長成為農村社區發展較長時期中的剛性約束。二是城市化加速和各項基礎設施建設對農村土地的占用仍將繼續。三是農村大量的外出務工人員是個龐大的社會群體，雖然許多實現了職業上非農化的轉換，但大多仍是“離土不離鄉”，建房仍在農民家庭消費支出中占有最重要的比重。如在2006年我國農村居民家庭平均每人生活消費支出構成中，除食品消費占43.02％，就是居住消費占16.58％，長期位居消費類第二高比重；同期，在農村生活消費現金支出構成中，除食品消費占34.58％，居住消費占18.15％，均大大高于其它消費類比重。這一狀況必然導致農村居民點建設的住宅用地也出現過快增長趨勢。四是耕地質量不斷下降。其原因一方面是由于耕地的粗放利用，使目前我國大部分的耕地為中低產田；另一方面是由于自然災害頻繁，環境污染嚴重使土壤退化仍未能受到抑制，如西北地區土壤荒漠化、黃土高原的水土流失、南方的土壤酸化等。這種狀況導致單位耕地產出率和效用下降，意味著原等同農產品的收獲現在需要占用更多的耕地才能得以實現。五是我國是一個耕地后備資源貧乏的國家，我國目前未開墾的荒地、荒坡、可利用的草原、可利用的沿海灘涂的總量十分有限，而且開墾這些后備資源的投入和代價很高，這些后備資源大多分布在生態環境脆弱的地區，考慮到很高的生態代價，因此相當部分后備土地資源是不宜開發的。由此，使我國農村社區建設中的土地瓶頸問題仍將長期存在。

2　農村居民點用地分散增大了農村社區人均基礎設施建設成本

長期以來，農村用地結構和布局不合理。我國農村居民點形成大多呈自然式發展，村莊建設基本上處于自發性的狀況，由于落后的生產工具和交通不便的限制，為了農田耕作的便利，農村居民點多數分布于一定的耕作半徑，散居的習慣特征較為明顯，尤其是我國山地面積大，小型的零星村落在村莊總數中占有較高比重。加上單一村莊的空間布局方式大多是隨著人口的增加而以外延式自然擴展為主，往往忽視了對原有村莊空間布局的調整。其后果，一是形成了自然村落極其分散的狀況，農民居住集中化程度比較低，增大了村莊配套設施的建設規模；二是隨著農村家庭小型化趨勢的不斷擴大，農村中平均每戶常住人口、平均每戶整半勞動力和平均每個勞動力負擔人口的下降趨勢(見圖2)均反映了農村傳統家庭的不斷分化縮小，從而使單一家庭數量大大增加，增大了農村人均住宅占地面積的建設投入；三是建設用地粗放式外延擴張，大量占用了村莊周邊的農用地，特別是耕地。這種結構松散的人居布局體系和日益分散小型化的家庭結構，不僅極大地增加了農村社區公共設施和生活基礎設施的投入，大大提高了人均建設成本，同時，使得農村社區公共服務覆蓋面和輻射效果受到影響，也不利于社區居民通過經常性地交往培育社區共同意識和加強社區凝聚力。

3　農村居民人均住宅建設占地過大使農村社區建設面臨土地后備資源短缺的困境

目前，農村居民點的用地規模急劇擴大，每年占用了較多的耕地和農用地。就農村本地而言，突出表現在人均建設用地偏大，空間利用率低下。近年來，農村地區村莊建設面積的不斷擴大，與農村耕地面積日益減少的下降狀況正好相反。我國農村人均住戶面積一直呈現上升趨勢，并且大大高于城鎮人均住宅面積(見圖3)。以2005年為例，人均住房面積中，農村大于城市3.6個平方米，高出13.79％。在城鄉新建住房面積的比較中，農村新建住房面積也始終占較高比重(見圖4)。

以1990—2006年的農村居民家庭住房情況分析(見表2)，可以得出以下結論：(1)農村人均新建房屋面積17年間增長了2.44％，農村人均新建房屋面積基本呈現較平穩的增長。(2)人均新建住房結構中鋼筋混凝土結構17年間增長了1.35倍，年均增長了5.48％；同期，磚木結構下降了42.55％。表明農村新建住房質量和價值有個較大提高。農村人均新建房投入呈現較大的增長，反映了農戶建房保持了較高的愿望，這是農村住房占地過大的直接動機。(3)人均住戶面積17年間增長了71.90％，年均增長3.44％；同期，人均住房結構中鋼筋混凝土結構面積增長8.66倍，年均增長了15.23％，磚木結構面積增長了48.27％，年均增長2.49％。表明了農村人均住房占地面積長期處于較快增長的趨勢，而農村人均住戶面積增長幅度又大大高于農村人均新建房屋面積的增長，在很大程度上反映了農村人口向城鎮遷徙的加快和農村空閑房大量的存在，使農村人均住宅占地面積在農村居民點人均用地中達到了一個較高的比重，此消彼長，就增大了農村社區建設用地的壓力。(4)在17年間，按當年價新建房屋造價每平米增長了3.26倍，而同期，住房造價每平米則增長了5.45倍。反映了原有住房造價低廉，原來較小的資本投入就能占用較多的宅基地面積進行建房，導致農村社區住房建設中因土地利用成本較低，使土地后備資源過早地過度開發、過度供應，這是造成目前農村人均住戶占地過大和土地低效使用及土地浪費的經濟根源。

農村居民點的建筑類型多以單層為主，庭院較大，內部結構大多松散零亂，各家各戶獨立成型且人均宅基地面積過大，客觀上造成了村莊空間的無序蔓延擴展和土地的巨大浪費。其表現，一是建筑外觀和坐落雜亂，平面占地大，而且建筑物功能單一，尤其缺乏公共活動和公共服務場所。這種容積率低的村莊用地現狀，給農村居民點內部基礎設施建設用地增加了很多困難，制約了居民點建筑結構和功能結構的優化。二是缺乏對原有農村居民點建筑的更新改造。一邊是農村居民點用地規模在不斷擴大，新建住房在村莊外圍不斷出現；而另一邊則是村莊中心地帶的舊住宅用地不斷荒廢。三是隨著大量農村勞動力的轉移和鄉村從業人員就業地域的擴大，使農村家庭人員的分居形式成為常態，在一面出現大量的老、少、婦、病、殘留守人員同時，另一面是農村中出現長年存在的大量空置房。四是許多鄉村企業存在建設用地較大浪費的現象，隨著市場化改革的不斷深化和市場競爭的優勝劣汰，許多粗放式經營的鄉村企業出現了經營不景氣或已經倒閉，使這些企業占用的土地出現大量閑置，加劇了農村土地的荒蕪程度。

4　農村社區建設長期缺乏統一規劃，村莊基礎設施嚴重落后。居住環境惡劣。增大了居民點改造難度

農村社區由于長期缺乏統一的規劃，使農村居民點建設表現為較大的隨意性。一是村莊的整體空間面貌臟亂差現象嚴重，對村莊的生產、生活的公共設施缺少整體統籌建設和長遠考慮。目前，由于農村經濟的多元化和鄉村從業人員職業的分化，村莊作為村民日常生活的聚集地和農民的生產勞動場所的雙重性質日益明顯。這使得原來村莊建設功能更多的是為了適應傳統農業生產活動的需要，面臨著還要日益去適應農村二、三產業生產活動的需要。而為適應不同產業發展需要的村莊住宅和基礎設施建設顯然存在較大的差異性，如何使村莊建設的新舊功能能實現有機結合和對村莊建設用地實現合理利用是個較復雜的過程，是個需要較大投入和改造的過程，這勢必大大增加農村社區基礎設施建設的困難性。二是村莊基礎設施差和居住環境惡劣主要表現為村莊的衛生狀況低劣，就生活環境而言，許多村莊的住宅與畜禽圈舍混雜，且缺乏排污排水的公共設施，村中常常污水橫流，增大了疾病的傳播概率和范圍；飲用水的安全性較差，許多村莊均缺乏進行飲用水凈化處理的設施；村中廁所、畜舍以敞口露天、半露天的居多，而且大多是與農戶居住用房混雜布局，對村中空氣造成較大的污染；缺乏必要的垃圾收集和處理設施及管理制度，傳統不文明的生活習慣與習俗還在很大程度上禁錮著人們的生活。就生產環境而言，由于村中和周邊產業“三廢”的大量排放及農藥、化肥等的大量使用，使大量有毒有害物質進入土地生態系統和水循環系統，造成土地、水源和大氣生態環境污染，土地質量和產出率下降，并通過食物鏈危害居民健康。凡此種種，使得村民極易受到疾病的侵害，其健康也易受到損害，加之社會保障的滯后，村民往往是因病致貧和因病返貧，極大地制約了新農村建設和農村全面實現建設小康社會的目標。三是存在著地方政府對農村宅基地的管理缺位和規劃滯后，許多地方農村社區建設的土地利用無序化，還沒有建立一套規范的土地整理程序，這給農村社區建設增添了較大的制度障礙，導致農村居民點用地成為我國土地管理中最薄弱的環節。

5　農村家庭承包制使農村土地整理面臨諸多的障礙

農村社區建設是在家庭承包制的框架下展開的，由此農村土地整理受制于現行的家庭承包制。一是土地產權調整是土地整理的主要內容之一，涉及到田塊重整、村莊合并等諸多權屬重劃。但目前實施的家庭承包制使農村土地權屬模糊，產權制度短缺已成為制約我國農村土地高效利用乃至農村經濟發展的嚴重桎梏。二是在家庭承包制下，一家一戶的分散經營，造成耕地劃分零散，使土地難以發揮規模效應，制約了農業機械的應用，這與通過土地整理促進土地資源優化配置以實現土地高效集約經營是相悖的。三是在家庭承包制下，農業生產的微觀主體是分散經營的農戶，因此，土地整理作為農村社區建設中的一種社會行為在很大程度上取決于各個農戶對土地整理主觀上的接受和認知程度，加上一些地方土地整理目前還缺乏有效的宏觀指導和科學管理，政府服務職能還不到位。這勢必增加土地整理的社會成本、經濟成本和實施難度。四是土地分包到戶后，土地所有權和使用權分離，由于二者隸屬界限尚不清晰，極易于造成土地資源的浪費，如出現擅自占用，變相非法買賣和轉讓農用地使用途徑，或浪費和拋荒耕地等；同時，還造成農村居民點存量土地粗放利用，村莊中一戶多宅與房屋閑置現象突出，有的農戶建房時還往往避開廢棄地、閑置地，占用建設成本較低的耕地建房等，而另一方面則又限制了城市工商業者、龍頭企業和外來資本對農村投資的土地需求，這就在很大程度上制約了農村社區的建設。

三、農村社區建設中搞好土地整理的模式與路徑選擇

1　因地制宜地確定農村社區的土地整理模式

我國地域廣闊，不同鄉村地區存在著自然條件、社會經濟條件的差別，同時農村土地整理內容復雜，資金籌集渠道和土地權屬等情況各地差異性較大，決定了農村土地整理模式也應多元化。應結合各地區農村實際情況，堅持因地制宜、實事求是的原則，充分利用現有條件和基礎設施，針對不同群體的居住類型和生產條件，因村而宜選擇各具特色的農村土地整理模式。

一是城鄉一體化的土地整理模式。這種方式較適用于經濟比較發達的城郊結合部地區和城市群空間布局較密集的地區及規劃中待開發的重點項目建設用地。應將這些地區的村莊土地整理納入城鎮的總體規劃體系，對分散的自然村實行搬遷移民，或使村民享有城鎮拆遷居民的同等待遇和福利政策，實行集中時間一家一戶有步驟地向城鎮搬遷，或集中合并建立新村，把城鎮的基礎設施和服務功能延伸到農村，實現農民生活方式的城鎮化。在上述基礎上形成對原有村莊土地的集中連片開 發，實行產權的集中，復墾已搬遷的村莊，建設現代農業園區和發展集約化農業，增加耕地面積和提高土地生產率。

二是以中心村為基礎的自然村合并的土地整理模式。這種方式適用于平原和低矮丘陵地區，且交通較為便利，自然村落之間經濟聯系、血緣紐帶及婚姻圈較為緊密，集市和產業分工較為成熟，文化傳承和生活習俗及民間信仰相似的鄉村地區。這是以建設中心新村為重點，通過中心村的總體規劃布局將周邊分散零亂的自然村合并到中心村，將搬遷的自然村落農戶騰出的農用地和建設用地進行成片復耕、復墾，減少自然村數量，加大和不斷完善中心村居民點住宅區、基礎設施和公用設施建設，在實現提高土地增量和土地利用率的基礎上加大對城市文明成果的吸納能力，加快農村社區建設的城鎮化進程。

三是單一自然村落土地利用結構調整的土地整理模式。這種方式適用于不宜進行自然村合并，或合并的社會成本、經濟成本和生態成本超過了現階段可利用資源的實際承載力，或合并后對農戶生活和生產活動影響的中、長期效果是弊大于利的地區。這種自然村一般是分布在山地間較狹小的平原和丘陵及河谷地區，且歷史悠久，地域文化沉積深厚，并已具有一定的人口規模。這種村落主要是對自身土地利用結構進行調整和優化配置，挖潛土地利用潛力，對于農舍和基礎設施等建設用地進行統盤規劃和優化布局，充分利用閑置地和廢棄地；對于農用地圍繞優化產業結構進行調整，本著有利于規模化經營、科學種養和構建良好生態環境的原則不斷提高土地利用的集約化水平。

四是異地遷移的土地整理模式。這是以政府行為為主導的模式。這種方式適用于分布于偏遠山區和生態脆弱區的零散村落，一般是自然條件差，交通不便，土地承載力極低，就地改造難度大，靠有限貧瘠的土地資源難以擺脫貧困的資源極度缺乏地區。這些村落大多分布在國家扶貧工作重點縣或庫區及退耕還林地區境內，或江河上游及源頭地區。應對這些村落居民進行整體異地遷移到區位條件較好的中心村，或用經濟補償方式在土地資源相對較富余地區通過土地流轉和置換建立新村，實施異地重建規劃，并對舊村落土地進行以生態建設為重點的土地整理。這類鄉村的土地整理的效應更多的應是體現在對整個流域地區，或對某個大面積連綿成片的農耕區的土地利用上發揮不可替代的生態屏障保護和生態平衡作用，或出于維護基本****的需要，其土地利用更多的是體現社會效益的屬性和保證公共利益最大化及保證貧困人口基本生存權的以人為本的價值觀。此類土地整理是個復雜的社會系統工程，既要考慮經濟成本，也要注重社區重建的文化、族群、宗教、歷史等元素在人口遷移中的影響力。，

五是地域資源利用最大化的土地整理模式。這是一種在不改變耕地用途，根據當地資源稟賦和區位，以市場需求為導向的土地整理模式。由于傳統的農村社區是以自然經濟為基礎，具有地域封閉性。隨著市場化改革的推進和商貿、交通、信息等因素的影響，農村社區的封閉性被打破，生產、生活和交往愈益社會化，農民的活動空間已大大超越傳統的村莊地域界限，這使以市場取向為內涵的土地整理模式成為了可能。其特征，一是將農業與其他服務業和社會事業相結合，延長產業鏈和價值鏈，如發展觀光農業，包括觀光農園、生態農園、教育農園、休閑農莊、森林及地質公園、觀光民俗村、現代農業設施園等。二是將農業從業人員大部分轉移到本村的非農業產業上，在經濟能人和龍頭企業的帶動下，利用特色資源從事“一村一品”的特色手工業和農產品加工業，深化本地的產業分工。三是利用村莊所在地特有的地域優勢，開辟多種經營(如在重要交通要沖點，在歷史文化的重要遺址、特有的景觀等發展服務業和旅游業)。同時將原有耕地進行土地整理后通過土地流轉實行規模化經營，并圍繞有利于特色開發經營的需求進行村莊整理，從而使農戶能得到更多的非傳統農業的經營收入。其所得收入又可以用于反哺種植和養殖業，提高農村土地的生產力。

2　調整土地使用結構，提高土地的供給能力和利用效率

農村社區建設中土地整理目的，(1)要擴大可利用土地面積，通過調整土地利用結構和布局，提高土地利用的供給量；(2)提高土地生產力，通過土地集約化利用，增加土地產出，使土地利用的邊際效益最大化。從而在上述基礎上實現耕地總量動態平衡。為此，可選擇的路徑有：一是加強耕地管理，完善基本農田保護制度，增強農業的抗災能力，為農業集約化提供良好的保障條件。著眼點是要從根本上改變不利的農業生產條件，加大農田基本建設的投入，主要包括土地平整，改造坡耕地，改良土壤，營造農田防護林，整修田間道路，興修水利等等，以提高中低產田的生產力水平。二是適應產業與產品結構優化的需要，對社區范圍內的農用地進行結構調整，分類合理利用農用地，加大應用農業科技的投入，集約利用土地，提高耕地利用效率。三是加強宅基地管理，嚴格控制農村居民人均建房占用面積。通過村莊土地整理將騰出宅基地用作基礎設施建設和公共服務設施的后備資源，或通過村莊合并將搬遷村落的土地復墾還耕。充分利用農村閑置的占地建筑，將其改造為為社區服務的載體。對于新建住宅應充分利用村莊中的荒廢地和實施舊宅改造，盡量不占或少占村莊周邊耕地。等量建設用地要有經土地整理騰出的等量閑置土地進行補償，實現耕地總量動態平衡。四是為實現土地利用結構的優化，農村居民點規劃必須要先行。村莊規劃要符合農村現代化的要求，并要結合農村實際，注重農戶的生產生活特點，本著節約土地和村容整潔的原則嚴格控制村莊盲目擴張。同時，農村土地整理過程須根據待整理土地適宜性及經濟社會發展需要，應對社區居民點內部各項用地作出近、中期和遠期總體布局和具體規劃，實行動態控制，確定農村土地整理的不同階段目標和模式，使村鎮規劃更加符合科學發展觀要求的人居環境標準。五是應廣泛開發和動員社會資源，采取多種途徑和形式，爭取社會各界在人力、物力和財力上對農村社區建設的支持。

3　改革和完善農村土地使用制度和管理制度

在穩定家庭承包制的基礎上進一步完善集體的土地所有權和農戶承包經營權。一方面要改變目前農村宅基地無償占有和無償使用而造成許多地方宅基地管理失控和大量占用耕地的現象；另一方面要保護好農民的生產積極性和促進農村土地的可持續利用。為此，首先，要明晰土地產權調整及土地收益分配關系。農村社區建設用地整理涉及到田塊重整，村村合并，農用地和建設用地替代等土地權屬置換。如果不明晰產權關系，不僅不利于社區居民點用地整理工作的開展，而且還會給農村居民點用地整理后留下各種權屬糾紛，影響今后構建和諧社區。要注重把社區建設中土地整理后的利益分配與土地整理的工作相互聯系起來，建立和完善農村社區用地整理的激勵機制和監督機制。其次，我國農村的土地整理是在廣大的鄉村地區進行的，每個項目都涉及到眾多農民的實際利益，因而農民的積極參與程度是推動土地整理工作能否高效、科學開展的重要條件。政府應推動建立積極的公眾參與及商榷機制，確保每個農戶家庭利益都不受較大侵犯，搞好這項惠民工程，盡可能地減少因土地問題引發的社會矛盾和社會沖突，以使農村土地整理項目達到社會效益最大化。第三，農村社區的土地整理涉及到國家、集體的土地所有權人、農戶乃至社會公眾的切身利益。這些利益僅靠單一政策、行政法規去調整是不夠的，必須有整套完備的法規政策體系來調整利益相關者的利益。要求從法律上規范農村宅基地分配、有償使用、交易和繼承等。這將有利于對耕地的保護，有利于農村土地合理利用，也有利于為農村和農業發展開辟新的資金支持渠道。為保證農村社區建設中土地整理的順利開展，應在現有土地管理法的基礎上制定我國的土地整理法，彌補我國在土地整理的具體運行操作上還缺乏一個具體的法案去規范土地整理項目從啟動到實施完畢這一具體過程的各個環節的法律條文，科學地規范農村土地整理的各種行為，不斷完善農村土地使用制度和管理制度，以促進農村土地的合理配置和高效利用。

4　建立多元投資模式。滿足農村社區土地整理的資金需求

農村社區的土地整理是一項投資較大的基礎工程，資金能否落實是土地整理能否達到預期目的關鍵因素之一。土地整理較成功的國家或地區的經驗表明，資金渠道的穩定，是土地整理順利進行的基本保障。雖然在很大程度上土地整理是調整土地利用結構和土地關系的政府為主導的行為，公共財政應占主體，但限于我國目前的財力，應建立多元投資模式，從國家土地稅收、土地拍買、集體經濟組織以及私人等渠道籌集專項資金，國家可以對土地整理進行政策性信貸融資、財政信用融資和爭取國際援助等擴大籌資渠道。同時，建立和完善中央及地方各級政府土地整理專項資金保障體系。應制定開展農村社區建設的土地整理投入的優惠政策和引入市場競爭機制，建立和完善農村土地整理的資本市場，統籌兼顧調動各方面的積極性，廣泛吸引多種社會力量進入農村土地整理市場。要從農村土地整理項目的規劃設計、工程施工到工程監理等不同階段引入不同的競爭方式如招標、投標、議標形式等。對企業、個人等投資農村居民點整理增加的有效耕地，投資者可擁有經營使用權30年，使用期限的政策與現行的農村土地承包政策相銜接。在土地使用期限內允許土地承包經營權在不改變土地用途的前提下有償流轉。對農村土地整理后按比例和政策獲得的建設用地指標，可優先安排土地整理的投資者用于建設用地使用。

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第一條為加強農村宅基地管理，集約、合理利用土地，加快農村城市化進程，推動城鄉統籌發展，促進社會主義新農村建設，根據《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國城鄉規劃法》、國土資源部《關于加強農村宅基地管理的意見》（國土資發〔20*〕234號）和《*省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》，結合我區實際，制定本辦法。

第二條*市國土資源局高明分局（以下簡稱“國土資源分局”）是我區農村宅基地的主管部門，鎮（街道）國土資源管理部門在鎮（街道）建設、規劃管理部門的協助下，負責實施本轄區農村宅基地的管理。

第三條農村宅基地是指農村居民經依法批準，用于建造住宅（包括住房及與居住生活相關的廚房、廁所、禽畜舍、庭院等輔助用房、設施）的用地。

第二章規劃與供地

第四條農村宅基地建設應符合鎮（街道）土地利用總體規劃、村莊建設規劃和城鎮總體規劃。

（一）各鎮（街道）要根據《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，結合城鎮總體規劃和土地利用總體規劃修編工作，按照控制總量、合理布局、集約用地、保護耕地的原則，委托有資質的規劃編制單位，力爭用3年左右的時間，編制完善本轄區村莊建設規劃；規劃行政主管部門要積極指導和協助鎮（街道）編制完善村莊建設規劃。

（二）村莊建設規劃應當從農村實際出發，尊重村民意愿，體現地方和農村特色。村莊建設規劃的內容應包括：規劃區范圍，住宅、道路、供水、排水、供電、垃圾收集、畜禽養殖場所等農村生產、生活服務設施及公益事業等各項建設的用地布局、建設要求，以及對耕地等自然資源和歷史文化遺產保護、防災減災等的具體安排。

第五條各鎮（街道）要有計劃、有步驟地引導農村居民住宅建設逐步向城鎮和中心村集中。

對城鎮規劃區內的農村居民住宅建設，應當集中建設公寓式農村居民住宅小區，西江新城規劃區內以及“城中村”不再單獨安排宅基地；對城鎮規劃區外的農村居民住宅建設，鼓勵以集中聯建的形式建設農村居民新村；在規劃撤并的村莊范圍內，停止審批新建、重建、改建住宅；對于規劃搬遷的村莊，可采取異地置換等方式鼓勵農村居民搬遷到新規劃的居住區內，以盤活農村土地資源，加快城市化進程。

第六條農村住宅建設要充分利用村內的空閑地、舊宅基地以及荒坡地、廢棄地。凡村內有空閑地、舊宅基地未利用的，原則上不批準占用新的農用地特別是耕地用于農民住宅建設。農村住宅建設禁止占用基本農田。

第七條農村宅基地限于用地者興建自住房屋，禁止非法買賣、出租或以合作建房的形式變相買賣土地。

第三章申請與審批

第八條農村宅基地屬于農民集體所有，非農村集體經濟組織成員，不得申請宅基地的土地使用權。符合下列情形之一的農村集體經濟組織成員可以向本農村集體經濟組織申請宅基地：

（一）因自然災害影響，原住宅必須搬遷的；

（二）因實施土地利用總體規劃、村鎮規劃、舊村鎮改造，原住宅必須調整搬遷的；

（三）已達到法定結婚年齡，確需分戶建房的；

（四）原有宅基地被依法征收的；

（五）法律法規規定的其他情形。

第九條新批準農村宅基地的面積按每戶100平方米以下的標準執行。

原有宅基地超出法定標準面積的，分戶時應予以扣減；一戶多宅的，分戶時不予安排新宅基地。

第十條農村居民有下列情形之一的，不得再申請宅基地：

（一）已擁有一處宅基地的；

（二）出賣、出租、贈與他人或以其它形式轉讓宅基地的；

（三）改變宅基地用途的；

（四）以所有家庭成員作為一戶申請批準宅基地后，不具備分戶條件而以分戶為由申請宅基地的；

（五）其他不符合申請宅基地條件的。

第十一條農村居民一戶只能擁有一處住宅用地。對符合有關規定的，可以退出其舊宅基地移建新住宅。

確需退出舊宅基地移建新住宅的，必須與村集體經濟組織簽訂舊房拆除合同，確保舊房按期拆除，并將舊宅基地退還村集體，且由有關主管部門依法注銷舊宅基地使用證。退還舊宅基地后，符合農村宅基地申請條件的，可辦理領取新建住宅宅基地使用權證手續。

第十二條申請農村宅基地，必須提供下列材料：

（一）戶主身份證明或戶籍證明；

（二）建房用地申請書；

（三）已經編制了村莊建設規劃的村需提供規劃部門出具的規劃意見；尚未編制村莊建設規劃的村暫由鎮（街道）建設環保辦公室出具審批意見，并報規劃部門備案。

（四）經農村集體經濟組織成員大會或成員代表會議討論通過的宅基地使用方案；

（五）審批機關按照法律法規認為需要的其他文件、資料。

第十三條農村集體經濟組織成員申請宅基地，按以下程序辦理：

（一）使用村內原住宅用地、空閑地、荒山、荒坡地或其他土地的，由農村集體經濟組織成員向本集體經濟組織提出書面申請，如實填寫《農村村民建房用地申請書》，并提供相應必備材料；農村集體經濟組織經集體討論通過后，在《農村村民建房用地申請書》上簽署意見，再由申請人送鎮（街道）國土資源管理所；國土資源管理所負責進行現場踏勘核查，并予以張榜公布15天，公布期滿無異議的，提交鎮政府（街道辦）審核后，送區國土資源管理部門；區國土資源管理部門在規定的時限內對是否符合建房條件、用地面積、宅基地位置等進行審核，經審核無異議的，報區政府批準后，由區國土資源管理部門實行發證公告，公告期滿無異議的，予以發證。

（二）成片規劃建設農村住宅，涉及占用農用地的，依照《*省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》第三十五條的規定，辦理農用地轉用審批手續，并由用地者繳交有關稅費。占用耕地的，由用地者負責開墾與所占用耕地數量和質量相當的耕地或繳納耕地開墾費。

第十四條在農村宅基地管理和規劃建設中，法律法規和政策沒有明確規定向農村居民征收的稅費項目，一律不得征收。

第十五條農村居民在宅基地上建造的住宅，因戶主外遷而轉讓給本農村集體經濟組織內部成員的，由雙方到鎮（街道）國土資源管理部門申辦變更土地登記手續。

第四章監管與查處

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關鍵詞：農村土地；管理現狀；建議

中圖分類號： F301 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/ki.jlny.2017.08.020

1 農村土地管理存在的問題

1.1農村土地建設無規劃性

從農村土地的使用調查發現，目前，很多地區仍然存在土地使用的無序化、無規劃性。尤其對住宅的建設更是隨意性。很多農民對土地的利用沒有法律意識，也沒有完全按照國家的相關法律和程序進行。

1.2土地執法監察力度不夠

農村土地的濫占濫用現象比較嚴重，尤其是占用耕地建房、建廠屢見不鮮。

農村土地的使用問題具有歷史性，尤其是北方地區，土地使用自我意識強。這就給執法部門增添了執法難度，監察效果不佳。加之一些地區的執法能力不足，使得難上加難。另外，一些地區的執法人員工作態度不端正、執法紀律不夠嚴明，缺乏法律尊嚴和法律力度。

2加強農村土地管理措施

2.1加大對農村土地保護的宣傳力度

一切土地開發利用要始終堅持《中華人民共和國土地管理法》的相關條例，一切違法行為要堅決予以打擊。但是所謂的違法行為有些只是停留在管理部門，也就是說有些“土地管理”條例很多人并不了解，尤其是一些較為封閉的農村地區，何為違法行為，哪些屬違法行為，地農民并沒有概念。所以要加強宣傳力度，讓農民首先了解哪些為違法行為，違法行為會帶來的法律后果。采用何種渠道進行宣傳是宣傳的要點。宣傳要上級部門起到主導作用采取不同渠道進行宣傳工作，包括紙媒、電視、廣播等方式。宣傳工作要落到實處，定期進行集體宣講工作，并印發資料。注重宣傳的實效性，不要流于表面。

2.2實行土地用途管制

所謂的土地用途管制主要是通過對土地進行總體規劃，科學合理地進行用途區域劃分，規定土地的使用用途，限定其使用條件，規范土地利用行為，在土地用途上實行嚴格把控，并且通過行政或法律手段強制實施的措施。實行土地管制是從法律的層面下至農用土地的非農轉化，特別是對基本農田的保護。要切實履行和執行土地管制制度，要加強以下幾方面的工作。

2.2.1 執行耕地的等級劃分以及評估工作 我國土地利用規劃以及年度土地計劃是土地用途管制的依據，因此，土地相關部門比如農業行政管理部門、土地行政主管部門等，必須嚴格按照我國頒發的《農用土地分等定級規程》對農用土地進行評定劃分，因地制宜，制定土地利用分區，引導使用者合理開發利用，滿足社會發展的需求。

2.2.2 加強土地執法力度 土地的規劃與利用需要有關部門監督執行，其中就要加強執法部門人員的執法力度。對土地執法監察工作人員進行垂直領導，并堅持精干高效的原則，將其納入行政編制當中。另外，要加強執法監察人員的執法能力，提高專業技能和專業素養，提高綜合能力，加強責任心，具備主動、積極的工作熱情，有兢兢業業的工作態度，廉潔奉公的執法精神。從體制及個人綜合素質等多個方面加強土地執法力量。

2.2.3 執行農用土地登記制度 要對現有農用土地進行登記，只有做好登記，才能受法律保護，形成穩定的責權，從真正意義上保護農民的利益，增強他們投資的積極性，提高土地的使用率，保護農用地的質量，減少農用地轉非農用地的可能。

2.3執行土地動態監測

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關鍵詞：制度變遷；農村土地產權制度；農村土地流轉；路徑依賴

中圖分類號：DF4 文獻標識碼：A文章編號：1673-0992（2010）11-0000-01

一、制度變遷理論概述

制度是一種“公共產品”，包括正式和非正式的規則，制度變遷簡單說就是一種效益更高的制度對另一種效益相對較低的制度的替代過程。制度由個人或組織生產出來，成為制度的供給。在人的有限理性和資源的稀缺性前提下，制度供給也是有限、稀缺的。隨著外界環境的變化，人們會不斷提出對新制度的需求，以實現預期能夠增加的收益。當制度的供給和需求基本均衡時，制度是穩定的；當現存制度不能滿足人們的需求時，就會發生制度變遷。制度變遷的動力是潛在利益的存在。制度變遷成本與收益的比較對于促進或延緩制度變遷起著關鍵作用，只有在預期收益大于預期成本的情況下，行為主體才會去推動直至最終實現制度變遷。

制度變遷分為誘致性變遷和強制性變遷。前者指由個人或一群人，受新制度獲利機會的引誘，自發倡導、組織和實現的制度變遷，又稱“自下而上”的制度變遷。后者指由政府充當第一行動集團，以政府命令和法律形式引入和實行的制度變遷，又稱“自上而下”的制度變遷。

二、我國農村土地制度的三次變遷

建國以來，我國農村土地制度經歷了由農民土地所有制到農村土地集體所有制，再到農村土地家庭聯產承包經營責任制的制度變遷。

時期，建立了以“耕者有其田”為特征的農民土地所有制，這種土地制度是一種集所有權、使用權、收益權、處置權于一體的“單一產權結構”，其產權歸農民個體所有。農村合作化和化時期，建立起以土地所有權和經營權高度集中、集體土地無償使用為特征的農村土地集體所有制。以來，確立起集體所有、農戶經營為特征的。這一土地制度在堅持土地集體所有制不變的前提下，實現土地所有權和使用權分離，調動了農民的生產積極性。三次變遷中，前兩次屬于強制性變遷，第三次是誘致性變遷，最后又由國家給予肯定并在全國推廣。

三、對的分析

家庭承包經營責任制的確立, 并不標志著我國農村土地制度創新的結束。我國經濟高速增長和區域發展的不平衡,要求根據變化著的環境,不斷創造出新的制度供給。

1.進一步實現制度變遷的必然性

隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善, 經濟實現穩步增長,農業技術極大進步。然而，在以戶均制為特征的下，小農經營的耕作方式在許多地方仍然保持, 很大程度上阻礙了農業生產率的提高。由此, 傳統農業技術下農業生產的低效率與現代農業技術下農業生產的高效率間的利益差為制度變遷帶來了機會。

2.農村土地產權制度

在現存技術、資源稀缺性、信息不完全和不確定性的約束下，成本最小的產權形式是有效率的。有效的產權是競爭性或排他性的，因此必須明確界定產權。制度創新的一個重要內容就是產權結構的創新，有效的產權結構能夠創造有效率的市場、推動技術進步。

我國現行的土地產權制度規定農村土地歸集體所有，但對于“集體”這一產權主體的界定是模糊的。泛化的“集體”產權導致所有者缺位, 使農民喪失獨立的經濟主體資格, 并誘發大量行政權現象產生。因此有必要明確界定農村土地所有權的代表者。目前，理論界大致有土地國有化、土地私有化和在當前集體所有制前提下進行改進三種主張，本文認為，應在堅持農村土地集體所有和農村土地家庭承包經營制度長期不變的前提下，實現農戶對土地完整的使用權，變單一的土地使用為占有、使用、處置、收益等各項權利的統一。

3.農村土地流轉

農村土地流轉是指擁有農村土地承包經營權的農戶將土地經營權轉讓給其他農戶或經濟組織。黨的十七屆三中全會把加強土地承包經營權流轉管理和服務作為農村制度建設的一項重要內容，明確提出允許農民通過多種形式流轉土地承包經營權，發展農業適度規模經營。

（1）比較利益的存在是促成土地流轉的內在動力

一方面，家庭分散經營和規模經營之間的效益存在差異。家庭分散經營投入大、產出小,效益低；而規模經營能夠優化組合資金、科技、勞動力等生產要素，降低成本，提高效益。因此，在維持農戶原有承包權不變的情況下，利用土地使用權的流轉，在自愿有償的基礎上適當集中土地，能夠實現規模經濟。另一方面，農業生產和非農產業的收入存在差異。普通農戶更傾向于就近轉入小城鎮或城市從事非農產業勞動, 種田能手則傾向于集中更多的耕地, 以便運用現代化的農業耕作技術,實現更大的收益。這種趨勢促使土地流轉日益重要。

（2）當前農村土地流轉的現狀及其完善

目前，農村土地流轉發生率普遍偏低，流轉市場發育緩慢。首先，現行的農村土地產權制度難以形成有效的激勵和約束機制，必然制約著農村土地流轉。當前的農村土地流轉制度本身存在欠缺，流轉形式主要是農戶自發型和集體推動型（劉喜廣，2006）。前者的弊端是發生范圍小、流轉不規范、行為短期化。后者的弊端是容易出現強迫流轉的現象和村干部的尋租行為。其次，土地流轉交易費用高昂。在農村信息傳播渠道不暢通的情況下,交易雙方的搜尋成本和談判成本過高。再次，意識形態在制度變遷和經濟增長中的特殊的制度性作用。我國農民對于土地的執著感情和鄉村社會固有的社會文化意識形態使農村土地流轉市場呈現明顯的封閉性。

根據現狀，完善土地流轉制度，應當在家庭承包責任制的基礎上，實現農村土地的承包權和使用權的進一步分離，加快農村土地產權制度創新，健全相關法律法規，建立農村土地使用權流轉市場，并加快完善農村社會保障體制。

4.政府的作用

政府代表國家界定和實施產權，并最終對經濟增長或衰退負責。政府在農村土地制度變遷中應當發揮主導作用。除需要健全和完善農村土地產權制度和土地流轉制度之外，政府也要在其他方面實現其職能。一方面,要促進多層次的農村社會保障體系的建立，逐步弱化土地的福利和社會保障功能；另一方面,組織建立土地流轉中介服務機構，逐步建立規范的農村土地流轉交易信息網絡。在這一過程中，政府的介入要注意合理的邊界，并要注重自身改革。

5.“路徑依賴”問題

“ 路徑依賴”理論表明，在制度創新中存在報酬遞增和自我強化機制。這種機制使制度創新一旦走上某一路徑，其既定方向會在日后的發展中自我強化。一方面，這表明初始的制度設計和選擇十分重要。另一方面，這也暗示在改革過程中，既得利益集團會力求維持現有制度，阻礙變革。

我國的農村土地制度選擇符合市場化趨向，但在改革深化階段，變革的阻力也日益明顯。我國農村土地制度改革的路徑選擇應當在集體所有制的前提下繼續完善，一方面發揮原有土地制度變遷的路徑依賴對農村經濟發展的有利影響，另一方面避開不良影響，及時修正制度變遷的路徑，使我國的農村土地制度沿著規范的方向演進。

參考文獻：

1、盛洪，《現代制度經濟學》，北京大學出版社，2003年版

2、科斯•諾思，《財產權利與制度變遷》，上海三聯書店，1990年版

3、 蔣永穆，安雅娜，《我國農村土地制度變遷的路徑依賴及其創新》，經濟學家，2003年3月

4、田靜婷，《中國農村土地流轉的困境與對策――基于制度經濟學的視角分析》，經濟問題，2009年第10期

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關鍵詞：土地管理制度；反思；重構

中圖分類號： F32 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/ki.jlny.2017.08.018

土地問題不僅關系著農民的切身利益，同時也影響我國社會的和諧發展。有些地區由于土地產權制度模糊不清，土地管理制度不完善。因此進行土地管理制度改革勢在必行。

1土地制度存在的問題

1.1耕地面積逐年減少，且速度不斷加快

由于地方政府提前完成土地使用的計劃指標，我國目前耕地面積逐年遞減，且減速加快。在此種環境影響下，中央政府出臺了《1997-2010年全國土地利用總體規劃綱要》的基礎上提前制定新的綱要[1]。

1.2 農村用地不合理

根據現行土地管理制度，公開的鄉村土地市場關閉時，農民集體也會失去土地的自主開發權，這就導致農民為了提高自己的物質基礎，被迫違法對建筑用地或是小產權房進行售賣或出租，因此，出現更多進城打工的人員，給城市的基礎設施、資源供應等方面帶來更多的壓力，也會加大農村與城市之間的貧富差距，不利于社會的穩定發展。我國嘗試過有償出讓制度和招拍制度來推動土地資本化深化發展，雖然可以提升政府的經濟效益，卻不利于政府平衡市場房價或是進行宏觀調控，顯然不是最有效的土地管理制度的辦法。

2完善土地管理制度的措施

2.1進一步明確國有土地和集體土地的產權

防止政府或其他外界權利侵犯農民土地使用權的有效途徑，是將耕地使用權落實到農民主體，利用農民對土地的切實使用權抵制土地管理者和政府對耕地的隨意占用，可以提高農民的主人翁地位。只有當農民擁有且能夠切實享受到土地所有者的權利時，土地管理者和地方政府才不會隨意占用。

2.2將國有土地和集體土地的法律地位平等化

《土地管理法》中對土地所有權的性質進行了劃分，我國的憲法也已做出了相關規定，國家和集體所有的土地所有權模式，兩者的法律地位是平等的[2]。這就要求在《土地管理法》的相關修訂中，充分考慮到國有土地和集體土地法律地位的平等性。在對土地進行統一規劃時，要結合土地的區位、用途、發展前景等。另外，要對國有土地和集體土地使用人的權利進行統一，確保在建設用地、集體土地用地中，擁有相同的權利。

2.3轉變政府土地管理職能

應充分發揮公法中比例原則的積極作用，重構政府土地管理職能的角色。

適當性原則要求政府采用適當的行政手段對土地進行管理，而且對行政目標的實現具有推動作用，所以政府要有意識的對傳統的管理思維和模式進行調整；必要性原則要求政府在土地管理方面應用的法律制度要對行政目標實現具有必要性，避免管理上出現漏洞；相稱性原則主要是政府在保護糧食安全的前提條件下，要讓公民或組織的土地使用權與糧食安全、城市化建設達到平衡的狀態。

2.3.1 加強對設施農用地的審核監管工作 農用土地是我國土地管理的重要組成部分，所以要對進行農用地建設的單位或組織加強審核，避免通過其他途徑獲得設施農用地。在審核時，要嚴格審核程序。首先應判斷審核人是否了解設施農用地的用途，如果在了解過程中發現有其他目的，一定要及時對其進行法律教育；在農用土地審批下來后，相關部門也要經常調查監督，以防出現將農用土地轉為其他用途的情況出現；最后，要合理利用和規劃農用土地的規模，充分利用農用閑置設施，減少隨意建設和土地浪費等情況。

2.3.2 發揮國土部門的引導作用 土地管理工作是一項長期而又艱巨的工作，因此，國土部門要加大執法監察力度，通過制定有效的土地管理制度和措施，避免出現非法用地、y占土地等現象。另外，要做好宣傳教育工作，對土地進行合理的規劃，堅持科學用地，對農業用地進行分類指導，落實科學發展觀。

2.3.3積極探索農村城鎮化土地資源配置管理制度 隨著社會的發展和城鎮化腳步的加快，我國的小城鎮數量增多，因此，土地管理制度應根據我國的特點，建立多元化的小城鎮土地市場，既涵蓋國有土地使用權的有償流轉，也包括集體土地使用權的流轉，改變以往傳統的依靠征收農村集體土地轉為國有土地推進城鎮化的約束，推動城鎮化進程。

3結語

綜上所述，只有不斷總結土地管理制度存在的問題，分析其原因，結合我國的社會發展情況對土地管理制度進行積極重構，才能充分發揮土地管理制度的作用，推動我國社會經濟的持續穩定發展。

參考文獻

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篇9

關鍵詞：農村；政府；土地流轉；管理制度；行為分析

引言

當前農業發展已經進入穩定期，合理的使用農村土地就成為促進我國農業發展的新希望，在政府出臺一系列政策的良好環境下，農村土地流轉已經被越來越多的農民所接受。土地流轉為我國三農的建設和發展帶來的新的生機，但是土地流轉仍然是一項新的舉措，還存在許多的不足，在流轉的過程中會遇到一些障礙。在各方面條件還不是很健全的情況下，加強土地流轉管理，在各地條件不同的條件更好的推行實施土地流轉政策，完善健全土地流轉的相關法律制度，深入了解政府在土地流轉過程中的角色定位及管理行為就成為促進土地流轉至關重要的做法。

1 關于農村土地流轉的論述

1.1 農村土地流轉的含義 農村土地流轉是指農村家庭承包的土地通過合法的形式，保留承包權，將經營權轉讓給其他農戶或其他經濟組織的行為。農村土地流轉是農村經濟發展到一定階段的產物，通過土地流轉，可以開展規模化、集約化、現代化的農業經營模式。

1.2 農村土地流轉的原因 改革開放后，隨著我國工業化進程的加速，農民為了追求收益最大化，只要從事非農產業的邊際收益大于務農的邊際收益就會轉出土地；反之，則會自耕土地。同時，由于部分農民從事非農產業的收入穩定，而部分農民也期望在市場的要求下擴大土地經營規模，進行產業結構調整，發展高效經濟農作物，這在一定程度上又推動了土地流轉。另一方面，政府促進土地流轉的意愿比較強烈，因為土地流轉有助于實現農業增產、農民增收和農村穩定，減少對農業的轉移支付，而商業投資農業生產是效益較高的開發項目，也能夠支付相對較高的租金，對農村土地流動產生一定的拉力。

2 關于我國農村土地流轉現狀的分析

2.1 當前農村土地流轉的模式

2.1.1 土地出租 指某一土地的所有者與土地使用者在一定時期內相分離，土地使用者在使用土地期間向土地所有者支付租金，期滿后，土地使用者歸還土地的一種經濟活動。

2.1.2 土地轉讓 土地所有人將土地所有權有償或無償地轉移給他人，有償的是買賣，無償的是贈與或遺贈。在土地家庭承包經營的情況下，土地轉讓指承包人自找對象，由第三者代替自己向發包人履行承包合同的行為，轉讓的合同內容雖無改變，但是變更了承包人，終結了原承包人與發包人的權利義務關系，確立了受讓人與發包人的權利義務關系。

2.1.3 法人入股 土地權利人將土地使用權和投資者的投資共同組成一個公司或經濟實體，股份持有方從中取得各自的報酬或收入。我國土地入股有以下形式：國家直接以國有土地入股；通過出讓方式取得的土地使用權與投資者入股進入房地產開發；行政劃分的土地入股。

2.1.4 土地互換 轉包是指承包方將部分或全部土地承包經營權以一定期限轉給同一集體經濟組織的其他農戶從事農業生產經營。轉包后原土地承包關系不變，原承包方繼續履行原土地承包合同規定的權利和義務。接包方按轉包時約定的條件對轉包方負責。

2.1.5 委托代耕 委托代耕是指土地承包作為委托人與作為受托人的代耕人雙方達成的關于承包人委托代耕人代為管理經營其承包土地的協議，委托代耕并不改變原土地承包關系，也無須征得發包方的同意，且期限一般較短，如超過一年，代耕人可以要求簽訂轉包合同。

2.2 農村土地流轉中存在的問題

2.2.1 農村土地流轉缺乏有效的政策指導和法律規范 隨著社會的不斷發展，關于農村土地流轉的立法也逐漸陳舊，由于缺少法律依據，在土地流轉中一些問題難以解決。如集體發展設施農業和規模農業過程中，個別農民出于非正當原因拒不流轉，而對于這種現象缺乏有效的制約手段，致使多數農民和集體經濟的發展受到影響。

2.2.2 政府對農村流轉土地的使用情況不明朗 由于地方政府對農村土地流轉缺乏相關權力行使的配套規范，導致公權力及團體權利對農民土地承包經營權及其利益的侵犯。

2.2.3 違背農民意愿和損害農民利益的現象頻發 根據調查數據反映，不少的地方政府存在強行征地方式推行土地流轉現象，對業主許以各種承諾，以行政命令的手段，通過強行征用和收回農民承包的土地，再將土地用于城鎮建設、工業園區建設、農業企業開發、旅游開發等。

2.3 政府干預農村土地流轉的必要性

2.3.1 有助于保障農民的根本利益 農民的權益缺乏保障、以及失地農民就業難等問題而引發的農民上訪、與政府及相關單位發生沖突的事件已越來越多，性質也越來越嚴重，這些緊張的關系已經成為破壞社會穩定、影響社會主義和諧社會建設的重大隱患。因此，政府加強對農村土地流轉的干預有助于保障農民的根本利益。

2.3.2 有助于維護社會秩序的穩定 農民是土地流轉的主體，對大多數農民來說土地是生存和發展的根本保障，土地往往承擔了農民的就業、子女的教育、醫療、養老等本應由國家和社會對農民承擔的大部分保障功能。政府加強對農村土地的流轉有助于維護廣大農村的社會穩定和國家的長治久安。

3 政府對農村土地流轉的管理制度分析

3.1 完善農村土地流轉的指導思想與基本原則 一方面要促進農業結構調整步伐的不斷加快，另一方面是農民的收益得到保護并不斷提高，確保農民利益不受損害。通過積極貫徹落實黨在農村的基本經營制度，堅持在不變的前提下，把不改變農村土地性質和用途作為先決條件。按照“穩制活田”和自愿、依法、規范、有償的原則，充分尊重農民意愿，切實保護農民的生產經營自。嚴格遵循政策規定，充分保障流轉雙方的合法地位，著力規范土地流轉申請、登記、備案、公證各項程序依法合理有序進行土地流轉。

3.2 政府健全農村土地流轉的市場機制 建立健全農村土地流轉的市場機制，大力發展土地價格評估機構，對土地流轉價格的評估，應以社會、經濟、生態綜合效益為標準，充分考慮轉讓方的目標臨界值、土地的選擇價值和外部性問題，使土地的價值得到較為客觀的體現。

4 政府對農村土地流轉的管理行為分析

4.1 以立法者的身份進行政策上的規范 在農村土地流轉各個環節和領域中，政府要以立法者的身份進行政策上的規范，發揮具體規制作用的方向和著力點，通過為農村土地流轉相關法律制度和規范的修改、完善和構建總結，政府立法機關要加強配套立法，進一步規范流轉行為，特別是對不按規定進行土地流轉的行為進行處理，要有相應的規定，做到于法有據。

4.2 以執行者的身份進行管理上的干預 為了促使土地流轉的規范有序進行，政府應該提供政策咨詢，向群眾解答法律和政策上的難題；辦理變更登記或者幫助農民簽訂流轉合同，在辦理登記和簽訂合同的過程中提出合理的意見和建議，發現流轉雙方有違反法律法規的現象，及時予以糾正，要采取切實有效措施，規范土地流轉行為，確保流轉土地的農業用途不變，對違反規定改變土地使用性質的，要按照有關法律法規予以查處。

5 結論

土地是人們最基本的生產資料，也是人類生活資料最基本的來源，在市場經濟日益法制化的今天，其重要性日益明顯。土地流轉是社會進步的標志，土地通過產出體現價值，如何實現農村土地流轉的高效能化，關系到社會的穩定以及經濟的發展。所以，我們要通過完善農村土地流轉的指導思想與基本原則，健全農村土地流轉的市場機制，健全農村土地承包經營權管理制度；以立法者的身份進行政策上的規范，以執行者的身份進行管理上的干預，以協調者的身份進行秩序上的維護，從而使整個農村土地流轉市場逐步趨向平穩發展。

參考文獻

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[3] 楊明基，農村土地流轉：實現農業集約化經營現實選擇[J].學術期刊，2010

篇10

關鍵詞：人工濕地；濕地植物；農村生活污水；生物入侵；凈化效果

中圖分類號：X703.1 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2014）13-3043-05

Rural Domestic Sewage Treatment by Native Wetland Plants in Sichuan Basin

and the Case Study

YANG Zi-yao

（School of Soil and Water Conservation， Beijing Forestry University， Beijing 100083， China）

Abstract： To treat rural domestic sewage， the purification effect and plant growth of six kinds of wetland plants induding reeds， cyperus alternifolius， canna indica， typha latifola， acorus calamus， and hedychium coronarium was studied in Sichuan Basin. Results of the biomass and the relative growth rate showed that the growth characteristic of cyperus alternifolius and reeds had the fastest growth， followed by typha latifola and canna indica， while acorus calamus and hedychium coronarium had the slowest growth. Treatment capacities of six kinds of wetland plants on CODCr， TP， NH4+-N， TN， DO and turbidity were quite different. After 25 days， acorus calamus worked best for CODCr purification with reduction from 217 mg/L to 39 mg/L， followed by typha latifola and reeds with reduction from 217 mg/L to 45 mg/L and 47 mg/L. Acorus calamus worked best for TP purification with reduction rom 9.4 mg/L to 3.7 mg/L， followed by typha latifola and reeds with reduction from 217 mg/L to 3.9 mg/L and 4.0mg/L. Canna indica and hedychium coronarium worked best for TN purification with reduction from 21.9 mg/L to 5.4 mg/L and 5.6 mg/L. Cyperus alternifolius and reeds worked best for NH4+-N purification with reduction from 15.6 mg/L to 1.58 mg/L and 1.62 mg/L. To avoid using alien species including cyperus alternifolius， canna indica and acorus calamus， three native wetland plants including reeds， typha latifola and hedychium coronarium can be used safely. After the small wetland engineering treatment， the purification effect of CODCr， TP， NH4+-N， TN， DO and turbidity of rural domestic sewage was obvious， which can meet the requirement of a class national farm irrigation water.

Key words： artificial wetland； wetland plants； rural domestic sewage； biological invasions； purification effect

農村生活污水主要來源于廚房炊事用水、洗滌用水、沖廁用水，養殖用水及糞尿廢水，生活垃圾、糞肥滲濾及沼氣池廢液等，污水中含有較高的氮、磷、微生物和碳氫化合物。目前國內研究中，針對生活污水最佳處理方式之一就是建設小型人工濕地，利用濕地植物凈化生活污水。人工濕地系統的關鍵在于凈化工藝和濕地植物的配置，但此方面的研究較為缺乏[1-5]。通常，濕地植物以高生物量的草本植物為主。常見的濕地植物種類有蘆葦、香蒲、燈芯草、菖蒲、水蔥、水芹等[6]。常見的濕地植物主要來源于園林植物，部分為外來物種，其中一部分已被界定為入侵物種。例如水葫蘆和大已被界定為入侵植物，環境風險極大，應盡量避免使用；粉綠狐尾藻和再力花具有一定的潛在入侵風險，應當慎用；旱傘竹與美人蕉的風險性相對較低[7]。本土植物以蘆葦、香蒲與姜花等為代表，可以安全采用。

四川盆地具有獨特的氣候與地理條件，河流、湖泊、稻田、水庫和魚塘等水生生態系統廣泛分布，也極易受到外來物種的入侵威脅。為此，應加大對本土濕地植物的研究與培育，使其替代具有環境風險的外來濕地植物。但目前國內針對此方面的研究或工程實例均較為空白。為利用濕地植物處理農村生活污水，同時從長遠考慮避免生物入侵，本研究以蘆葦、旱傘竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花6種濕地植物為研究對象（旱傘竹、美人蕉與菖蒲為常見的且具有一定生物入侵風險的外來濕地植物，蘆葦、香蒲與姜花為零風險的本土濕地植物），比較其處理農村生活污水的植物生長狀況和凈化效率，同時介紹四川省小型人工濕地工程選定蘆葦、香蒲與姜花3種本土濕地植物對農村生活污水進行處理的工程實例。

1 材料與方法

1.1 濕地植物

選用四川盆地常見的6種濕地植物（表1）。引種時每種植物盡量控制在中等密度。種植初期，植物均為幼苗，生長狀況觀測時間持續1年。每種植物同時種植生長狀況相近的較多植株（超過150株）作為試驗樣本。

1.2 植物生長狀況、生物量及相對生長速率的測定方法

植物生長狀況等各項指標測定時間持續1年。測定前隨機抽取同期蘆葦、旱傘竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花的標準苗各45株，逐株測定株高和基徑，并將植株各部分（根、莖、葉、果、花）在105 ℃烘干至恒重，分別記錄其干質量，并計算總生物量（B）。并根據植物生長相關法[8]，植株的基徑（D）、株高（H）與生物量（B）之間的關系如下：

lgB=lga+b?lg（D2H）

相對生長速率（R）的計算：

R=（lnB2-lnB1）/（T2-T1）

式中，R為相對生長速率，B1和B2分別為時間T1和T2時的植株干重。

1.3 濕地植物培養箱

為了分別研究6種植物對農村生活污水的水質凈化效率，在實驗室構建多個人工培養箱，分別種植相等數量的6種濕地植物。每個培養箱采用長50 cm、寬45 cm、高30 cm的塑料箱進行試驗。塑料箱內從下至上依次填充礫石層（粒徑1～3 cm）、砂層、土壤層，厚度均大約為10 cm。在箱中埋設PVC管，一端插入箱底，另一端伸出土壤層外，用于進排水。箱體的容水體積在實驗初期較高，穩定后維持在5 L。試驗用水均采用農村生活污水，分別在0、5、10、15、20、25 d 6個時間點監測培養箱內相關水質數據，同時增設一組空白。

1.4 水質指標測定方法

水樣檢測指標包括6類：CODCr、TP-P、NH4+-N、TN-N、DO和濁度。CODcr、TP和TN的測量方法采用國標方法；NH4+-N的測定采用納氏試劑比色法；濁度由WZS-185型高濁度儀測定；DO用溶解氧測定儀測定。

1.5 數據處理

采用SPSS統計軟件計算各個指標的平均值和標準差，如存在顯著差異，采用Student-Newman-Keuls多項比較法檢驗差異的顯著性。

2 結果與分析

2.1 植物的生長狀況

2.1.1 株高、基徑及其年增量 植物的株高與基徑是衡量植物外部形態的重要指標。結果（表2）表明，蘆葦、旱傘竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花株高年增量分別為24、76、39、77、34和41 cm，試驗后（1年后）株高分別為試驗前的1.2、1.9、1.3、1.8、1.7和1.4倍。株高年增量為香蒲≈旱傘竹>姜花>美人蕉>菖蒲>蘆葦，且差異較為顯著。同樣，6種植物的基徑年增量分別為11、5、16、15、13和12 cm，試驗后（1年后）基徑分別為試驗前（1年前）的1.3、1.8、2.2、1.8、3.2和2.5倍。基徑年增量為美人蕉>香蒲>菖蒲>姜花>蘆葦>旱傘竹，且差異顯著。

2.1.2 生物量及其相對生長速率 為了估算生物量，建立了6種植物生物量（B）與株高（H）和基徑（D）的回歸方程[9]（表3）。根據回歸方程分別計算出6種植物試驗前后的生物量及其相對生長速率（表4）。表4的結果表明，從生物量可以看出，蘆葦、旱傘竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花的植株生物量年增量分別為135、706、93、245、201和64 g，試驗后（1年后）生物量分別為試驗前（1年前）的3.4、3.8、2.9、3.0、2.2和1.8倍。生物量年增量為旱傘竹>蘆葦>香蒲>美人蕉>菖蒲>姜花，且差異較為顯著。另外，相對生長速率也反映出了旱傘竹與蘆葦生長最快，香蒲與美人蕉次之，菖蒲與姜花較慢的植物生長特性。

2.2 濕地植物對污水水質的影響

2.2.1 對CODCr的去除效果 由圖1可知，蘆葦、旱傘竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花均能有效降低農村生活污水中的CODCr。在培養25 d時，CODCr的濃度均小于或等于65 mg/L，此時對CODCr的凈化效率依次為79.3%、70.0%、75.1%、78.3%、82.0%和72.8%。其中，菖蒲對于水體中CODCr的處理效果最佳，使其由217 mg/L降低至39 mg/L，其為外來物種；香蒲與蘆葦其次，分別降低至45 mg/L與47 mg/L，為本土物種；旱傘竹相比最差。針對污水中CODCr的凈化，小型人工濕地工程采用香蒲與蘆葦具有較高的可行性。

2.2.2 對TP的去除效果 由圖2可知，6種濕地植物對于污水中TP的去除效果均優于對照組，但效果差異較明顯。一方面，濕地植物通過根際微生態環境吸附污水中的部分磷，用于自身生長合成；另一方面，濕地植物根系產生的氧，使水體溶氧量增加呈好氧狀態，水體微生物中聚磷菌等活躍，也發揮了一定的固磷作用。同時，濕地基質也能吸附一部分磷，最終使得污水中TP含量大幅下降。在培養25 d時，濕地植物對TP的凈化效率依次為57.4%、52.1%、45.7%、58.5%、63.8%和48.9%。其中，空白的TP濃度為9.4 mg/L，菖蒲對于生活污水中TP的去除效果最好，使TP的濃度降低至3.7 mg/L，香蒲與蘆葦其次，分別降低至3.9 mg/L與4.0 mg/L，美人蕉和姜花的去除效果相對較差。針對污水中TP的凈化，小型人工濕地工程采用香蒲與蘆葦具有較高的可行性。

2.2.3 對TN的去除效果 在人工濕地環境下，生活污水中的N，一部分被植物根系直接吸收，滿足植物生長需要；一部分通過微生物的氨化、硝化、反硝化作用被消耗掉。植物的存在能增強濕地系統中微生物的活性。由圖3可知，蘆葦、旱傘竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花均能有效去除農村生活污水中的TN。隨著培養時間的延長，污水中TN含量持續下降，在培養25 d時，人工濕地植物對TN的凈化效率分別為71.2%、65.3%、75.3%、56.6%、73.5%和74.4%，而對照的TN含量變化較小，去除率僅為4.4%，表明濕地植物對污水中TN的去除效果較好。其中，空白的TN濃度為21.9 mg/L，美人蕉和姜花對于TN的去除效果最好，分別使TN的濃度降低至5.4 mg/L和5.6 mg/L，香蒲的去除效果相比略差。針對污水中TN的凈化，小型人工濕地工程可采用姜花。

2.2.4 對NH4+-N的去除效果 濕地植物根系長期處于水生環境中，其供氧能力決定了微生物對水體中NH4+-N的去除效果。對于NH4+-N的去除效果，有植物的濕地系統要優于沒有植物的濕地系統。此外，NH4+-N的去除同時也靠植物根部吸收，且去除率與植物生長情況成正相關，生長情況好的植物對NH4+-N的吸收量也高[2]。

由圖4可知，6種濕地植物對NH4+-N的去除效果有一定的差別。濕地植物生長水體中的NH4+-N含量隨著培養時間先上升后持續下降。其中，在25 d時，蘆葦、旱傘竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花對NH4+-N的凈化效率依次為89.8%、89.9%、89.4%、88.1%、89.6%、87.6%和85.7%，而空白僅為8.8%，表明濕地植物對污水中NH4+-N的去除效果較好。旱傘竹與蘆葦分別使污水中NH4+-N濃度由15.60 mg/L降低至1.58 mg/L與1.62 mg/L。不同植物去除效果由高到低：旱傘竹≈蘆葦>香蒲>美人蕉>菖蒲>姜花。針對污水中NH4+-N的凈化，小型人工濕地工程可采用蘆葦。

2.3 工程實例應用

依托四川省小型人工濕地示范工程項目，在四川某村落建設占地面積為800 m2的小型人工濕地系統，處理水量為80 m3/d，設計水力停留時間為5 d。該項目村居民80余戶，總人口253人，該村通自來水，同時也使用地下水作生活用水。目前生活污水直接排入該村附近河溝。本工程試驗用水直接取自該河溝（與實驗室用污水來源相同）。根據前述試驗結論，小型人工濕地工程主要采用蘆葦、香蒲與姜花3類濕地植物，種植密度約6株/m2。工程運行初期采用間歇進水、逐漸加大進水量，經過60 d的培養馴化調試后進入穩定運行階段[10]。穩定運行階段后，經本系統處理后的污水（試驗組）與未經處理的污水（對照組）年平均水質指標如表5。

由表5可知，由蘆葦、香蒲與姜花3類濕地植物構成的人工濕地系統對于農村生活污水CODCr的凈化效率達到了69.7%～79.7%。有研究表明，不溶性有機物通過人工濕地的沉淀和過濾可以很快從污水中截留下來，被人工濕地中的微小生物加以利用，可溶性有機物則可通過微生物的代謝過程被去除，使其濃度降低[1]。另外，對于TP與TN的凈化效率也分別達到了19.2%～58.0%和50.5%～59.5%，可見生活污水中N和P含量有大幅降低。此外，經人工濕地植物處理后，生活污水中NH4+-N的凈化效率達到了25.8%～77.5%；DO含量達到了6.7 mg/L，高于4 mg/L，水體條件呈好氧狀態；濁度達到了60～87 NTU，水體濁度有所改善。經該人工濕地系統處理后的出水水質可滿足國家農田灌溉水質標準（GB5084-92）對于一類（水作）灌溉水質（CODcr≤200 mg/L、TP≤5.0 mg/L和TN≤12 mg/L）的要求。

3 小結與討論

四川盆地目前應用較廣的蘆葦、旱傘竹、美人蕉、香蒲、菖蒲及姜花6種濕地植物，研究其株高、基徑、生物量較試驗前均有不同程度的增加。生物量以及相對生長速率反映了旱傘竹與蘆葦生長最快，香蒲與美人蕉次之，菖蒲與姜花較慢的濕地植物生長特性，這對于濕地植物的培育有指導意義。

在本研究中，實驗室人工培養箱試驗25 d后，菖蒲對于農村生活污水中CODCr的處理效果最佳，使其由217 mg/L降低至39 mg/L，香蒲與蘆葦其次，分別降低至45 mg/L與47 mg/L，旱傘竹相比最差；菖蒲對于TP的去除效果最好，使其由9.4 mg/L降低至3.7 mg/L，香蒲與蘆葦其次，分別降低至3.9 mg/L與4.0 mg/L，美人蕉和姜花相對較差；美人蕉和姜花對于TN的去除效果最好，分別使TN的濃度由21.9 mg/L降低至5.4 mg/L和5.6 mg/L，香蒲的去除效果相比略差；旱傘竹與蘆葦分別使污水中NH4+-N濃度由15.6 mg/L降低至1.58 mg/L與1.62 mg/L。以避免選用外來濕地植物為前提，小型人工濕地工程可以安全采用蘆葦、香蒲與姜花3類濕地植物。

農村生活污水經小型人工濕地系統處理后，CODCr、TP、NH4+-N、TN、DO和濁度與試驗前差別較為明顯，處理后的出水水質可滿足國家農田灌溉水質標準對于一類灌溉水質關于CODcr、TP和TN的要求，表明其應用價值較高。

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